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摘 要 大型水利工程的移民工作的推進往往并不顺利，或是因为移民眷恋故土，或是因为移民提出了在政策范围内难以满足的这样那样的要求，总会或多或少的出现不肯搬走的“滞留户”。大型水利工程投资巨大，因滞留户而造成工程延期，经济损失十分巨大，故移民强制搬迁成为必然。在依法治国不断深入的背景下，移民的强制搬迁引入公证手段，可以最大限度的保证具体搬迁行为的合法性，维护移民和其他各参与主体的合法权益，节约社会成本，维护社会和谐稳定。
关键词 滞留移民 搬迁 保全证据 实务探析
作者简介：任彬，绍兴市新昌县公证处。
中图分类号：D926.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.336
2014年8月，本处依县移民安置办公室的申请，在合理合法的基础上办理了本县辖区内钦寸水库库区两户滞留移民强制搬迁的保全证据公证，为公证介入大型水利工程建设进行了有益的尝试。通过办理保全证据公证，维护了库区移民群众的合法权益，同时有力的保障了钦寸水库建设的顺利进行，提高了政府的社会公信力和公证行业的社会影响力。
一、移民搬迁引入公证的的社会背景
建设大型水利工程，是对有限的水资源的合理利用，对于社会经济的发展具有十分重要的意义。大型水利工程具有防洪、发电、航运等经济效益和社会效益，有利于水资源的合理调配，满足不断增加的城市生活用水和生產用水需求，促进水资源的供给与经济社会的协调发展。水利工程的建设将为水资源的合理调配和利用起到重大作用。
水利工程的建设，不可避免地造成土地淹没，导致大量的原住居民搬迁。在满足国民经济建设和社会发展需要的同时，也出现了大量需政府安置的非自愿移民。像水利这样的大型水利工程，因为占地广，移民人数众多，往往难以就近安置，相当数量的移民需要搬迁到异地安家落户，移民群众需要离开祖祖辈辈生活的地方，来到完全陌生的地方重新建房，重新建立社会关系，重新谋求合适的工作，对移民的生产生活和心理产生巨大的冲击。一些移民往往眷念故土，顾虑前途，不愿搬走。同时，政府需要投入大量的移民资金，然而移民所得到的经济补偿又往往有限。一方面，政府因社会发展水平的局限，往往拿不出足够的资金对移民进行充分补偿；另一方面，移民的不同群体对搬迁的经济补偿预期不同，对补偿标准的认识也存在很大差异。因此，移民补偿还不具备完全平等协商的条件，而是以政府行政权力为依托，以确保移民的生活状况不低于搬迁前的水平为必要条件，通过协商和行政指令相结合的方式确定补偿标准，因而与城镇房屋、集体土地征收的补偿标准存在很大差距。因此，从社会现状上讲，对滞留移民的强制搬迁是不可避免的。
我处多年来为钦寸水库建设提供了全方位的公证服务，为参与移民强制搬迁营造了良好的氛围。水库建设是一个复杂的系统工程。从2010年初至今5年来，我处一直为水利建设提供了全方位的公证服务，涉及移民动迁、择地、择房、房屋评估、青苗评估、安置协议、工程建设招投标、公墓安置等方方面面。公证工作的严谨性，充分体现了公开、公平、公正的原则，多年来广大移民百姓和政府都有切身体会。对于法院裁定准予强制搬迁并授权由政府具体组织实施的情况，公证机构作为强制搬迁各方主体都信任的第三方，参与办理强制搬迁保全证据公证已成为必然选择。
二、移民强制搬迁引入公证具有客观必要性
对库区滞留移民实施的强制搬迁，是指在大中型水利水电工程建设中，县级以上地方人民政府或者其移民管理机构，对按移民安置规划必须搬迁，无正当理由拖延搬迁或者拒绝搬迁的移民，作出责令限期搬迁的决定。如该移民在法定期限内不申请行政复议，又不提起行政诉讼，也不履行决定书确定之义务或申请行政复议、提起行政诉讼，但复议机关、人民法院维持原决定后，该移民仍不履行决定确定之义务，作出决定的人民政府或者其移民管理机构申请人民法院强制执行，予以搬迁。
大型水库建设中的滞留移民强制搬迁情况非常复杂，清理财产和搬迁过程比较繁琐，关系到移民的切身利益，并具有其自身的特点。
（一）社会影响大
社会上对大型水利工程非常关注，涉及移民人数众多，移民抱团争取利益的现象比较普遍，稍有不慎就会演变成影响巨大的社会事件。无论政府还是移民都需要一个具有非常强的公信力的第三方来监督实施。
（二）实施强制搬迁的主体比较特殊
一般是作出准予强制搬迁裁定的人民法院，或者法院授权申请强制搬迁的人民政府或者其移民管理机构作为实施主体来组织实施强制搬迁。对于人民法院作为实施主体来组织实施强制搬迁的情况，人民法院既是作出裁定的机关，也是具体执行裁定的机关。如果被执行人对人民法院的强制执行提出财物损失的异议，执行法院就会出现自证的尴尬局面；对于被授权的人民政府或者其移民管理机构作为实施主体来组织实施强制搬迁的情况，其既是强制搬迁申请人，又是利害关系人，不具有必要的公信力。因此，无论是由人民法院来执行，还是由被授权的人民政府或者其移民管理机构来组织实施强制搬迁，都需要有一个具有极大社会信任度的中立第三方的参与。
（三）强制搬迁过程不可重复
为防止移民返回入住，在对移民房屋内的财产清点搬走后，会立即对房屋进行拆除处理。这个过程没有演习，没有机会再来一次，必须一次性完成。这就需要具有一定专业知识和经验的人员来指导实施，并详细地记录整个搬迁过程。
（四）过程复杂多变
强制搬迁过程往往会出现意想不到的突发情况，这就需要参与工作的人员必须具有较强的处突应对能力。公证行业已经历了几十年的发展，培养了一批敬业爱岗并具有较高专业素质的公证人员。他们的经验积累足以应对强制搬迁过程中出现的突发情形。多年来高质量的公证服务，树立和维护了公证机构公平、正义的形象，公证的公信力已被社会所认可和信赖。 因此，水利滞留移民强制搬迁引入保全证据公证手段既是公证职能优势的体现，也是公证人员在长期服务水库建设中，兢兢业业提供优质服务的必然选择。
三、办理移民强制搬迁保全证据公证的法律依据及必要性
（一）办理大型水利工程移民强制搬迁保全证据公证要求其强制搬迁行为本身合法
《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条列》第五十六条规定，按照移民安置规划必须搬迁的移民，无正当理由不得拖延搬迁或者拒迁。第六十一条规定，违反本条例规定，拖延搬迁或者拒迁的，当地人民政府或者其移民管理机构可以申请人民法院强制执行。
（二）公证机构办理强制搬迁保全证据公证需要依法受理
公证处作为依法行使国家证明权的法律机构，它的根本职能是帮助申请人正确理解和适用法律，通过严肃的程序和专业手段固定各种具有法律意义的客观事实，发挥成文法固有的预防功能和保障功能。根据《中华人民共和国公证法》、《公证程序规则》、《保全证据公证指导意见》的规定，符合以下条件的保全证据公证可以受理：1.申请人身份适格。申请人与保全的事项有法律上的利害关系，申请人有权提取待保全的证据，不存在侵权的情形；2.有保全的必要。是为了保护当事人的合法权益或者可能灭失、以后难以取得；3.提供的证明材料真实、合法、充分；4.符合执业区域的规定；5.房屋未被查封。
（三）申请为大型水利工程移民强制搬迁办理保全证据公证有其必要性
公证机构介入强制搬迁，办理保全证据公证，固定搬迁过程的证据，证明其真实性和合法性，最大限度的争取人民群众的认可和支持，产生良好的社会效果。
有利于维护政府的公信力，取信于民，为后续工作开展营造良好氛围；保障工程建设的顺利推进，产生极大的经济价值。大型水利工程由于投资巨大，其时间成本是相当大的，如果因移民工作滞后导致工程延期，损失难以估量。相反，移民工作按时完成，水利工程及时投入使用，会产生极大的经济价值；维护移民群众的合法權益。公证在办理移民强制搬迁保全证据公证过程中，会对移民财产搬迁前的状况进行保全，清点过程会登记造册，财产送达过程全程监督，保证移民群众的财产权利得到维护；维护社会安定。移民人数众多，稍有不慎就会演变成社会群体事件，不利于社会安定。有了公证机构的介入，真实性、合法性更能得到社会大众的认可，从而维护社会的安定。
（四）办理移民强制搬迁保全证据公证对于公证机构自身的意义
目前，社会上关于公证的负面新闻较多，公证行业亟需扩大社会影响力，传递正能量。因此，越是有社会影响的事件，公证机构越要积极参与进去，发挥公证职能，服务地方经济社会发展，扩大公证的社会影响力，进而拓展公证业务范围，促进公证行业的发展。办理移民强制搬迁保全证据公证正是扩大公证社会影响力的重要机会。
四、保全证据公证在移民强制搬迁中需要注意的问题
细节决定成败。为了做好大型水库工程滞留移民强制搬迁保全证据公证，必须对库区移民强制搬迁的特点有清醒的认识和足够的重视。
（一）事前充分沟通
充分做好同参与强制搬迁工作各部门的协调沟通，争取各部门的支持与配合。积极参加政府部门组织的相关会议，提出合理的意见和建议。及时传达会议精神，让公证人员有足够的思想准备。
（二）准备工作细致周到
制定完备详细的公证工作流程，提交政府部门审核备用。由于大型水利工程滞留移民强制搬迁的自身特点，客观上不允许现场有较为灵活的处置方式和人员的临时调配，每一个环节的操作和人员分配都要明确和落实到位，确保现场不留空挡，不出纰漏，确保证据的完整性；做好详细的现场记录材料；做好滞留移民强制搬迁保全证据公证申请人主体、客体、行为的合法性审查；做好资料的合法性、真实性和完整性的审核工作；器材准备充分。检查拍照、摄像设备能否正常使用，电源、内存是否充分，并且应准备额外的设备以备急用。如编号笔、封签、胶水等需逐项检查落实。
（三）保全应全面完整
财产的现状是清点的基础，在财产清点登记前，需要通过拍照和摄像的方式固定房屋及房屋内财产的现状。对房屋内所有财产打包编号、登记造册，然后搬出房屋装车运输。这个过程注意摄像的连续性，特别是财产的分类和装箱打包过程不要遗漏。最后要用拍照、摄像的方式记录财产腾空后的房屋现状。由于是多部门协作，每个部门负责的环节不一样。因此每个环节我们必须遵照申请人确定的部门来操作。比如清理财产登记的部门、负责运输财产的部门、负责财产交付清点的部门、负责财产存放和钥匙保管的部门等等，各个部门不能混乱和交叉替补，如有替换需要申请人同意，这样分工明确，责任明确。在实际操作中，有些部门怕担责，不及时到位或让其他部门出面操作，公证人员坚持流程既定方案并及时汇报有关情况，得到政府和申请人的支持和肯定。
（四）撰写严谨的公证文书
保全证据公证文书采取的是要素式格式。应以严谨的语言，严密的逻辑写出高质量的公证文书。
五、结语
水利工程滞留移民强制搬迁保全证据公证是公证服务水库建设工程中的一个环节。做好水利工程建设公证服务是我们的职责，也是我们发挥公证职能优势，彰显公证作用的良好机会。大型水库建设为我们提供了一个展现公证职能优势的平台，既让政府、百姓和媒体了解公证，认识公证，又让公证工作的严谨细致、公平公正的原则在广大人民群眾和政府的关注下得以体现，并在报纸、电视等媒体的报道中彰显公证的公信力。在“五水共治”的大环境下，充分利用好公证职能，服务好水库工程建设具有重要的积极意义。
关键词 滞留移民 搬迁 保全证据 实务探析
作者简介：任彬，绍兴市新昌县公证处。
中图分类号：D926.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.336
2014年8月，本处依县移民安置办公室的申请，在合理合法的基础上办理了本县辖区内钦寸水库库区两户滞留移民强制搬迁的保全证据公证，为公证介入大型水利工程建设进行了有益的尝试。通过办理保全证据公证，维护了库区移民群众的合法权益，同时有力的保障了钦寸水库建设的顺利进行，提高了政府的社会公信力和公证行业的社会影响力。
一、移民搬迁引入公证的的社会背景
建设大型水利工程，是对有限的水资源的合理利用，对于社会经济的发展具有十分重要的意义。大型水利工程具有防洪、发电、航运等经济效益和社会效益，有利于水资源的合理调配，满足不断增加的城市生活用水和生產用水需求，促进水资源的供给与经济社会的协调发展。水利工程的建设将为水资源的合理调配和利用起到重大作用。
水利工程的建设，不可避免地造成土地淹没，导致大量的原住居民搬迁。在满足国民经济建设和社会发展需要的同时，也出现了大量需政府安置的非自愿移民。像水利这样的大型水利工程，因为占地广，移民人数众多，往往难以就近安置，相当数量的移民需要搬迁到异地安家落户，移民群众需要离开祖祖辈辈生活的地方，来到完全陌生的地方重新建房，重新建立社会关系，重新谋求合适的工作，对移民的生产生活和心理产生巨大的冲击。一些移民往往眷念故土，顾虑前途，不愿搬走。同时，政府需要投入大量的移民资金，然而移民所得到的经济补偿又往往有限。一方面，政府因社会发展水平的局限，往往拿不出足够的资金对移民进行充分补偿；另一方面，移民的不同群体对搬迁的经济补偿预期不同，对补偿标准的认识也存在很大差异。因此，移民补偿还不具备完全平等协商的条件，而是以政府行政权力为依托，以确保移民的生活状况不低于搬迁前的水平为必要条件，通过协商和行政指令相结合的方式确定补偿标准，因而与城镇房屋、集体土地征收的补偿标准存在很大差距。因此，从社会现状上讲，对滞留移民的强制搬迁是不可避免的。
我处多年来为钦寸水库建设提供了全方位的公证服务，为参与移民强制搬迁营造了良好的氛围。水库建设是一个复杂的系统工程。从2010年初至今5年来，我处一直为水利建设提供了全方位的公证服务，涉及移民动迁、择地、择房、房屋评估、青苗评估、安置协议、工程建设招投标、公墓安置等方方面面。公证工作的严谨性，充分体现了公开、公平、公正的原则，多年来广大移民百姓和政府都有切身体会。对于法院裁定准予强制搬迁并授权由政府具体组织实施的情况，公证机构作为强制搬迁各方主体都信任的第三方，参与办理强制搬迁保全证据公证已成为必然选择。
二、移民强制搬迁引入公证具有客观必要性
对库区滞留移民实施的强制搬迁，是指在大中型水利水电工程建设中，县级以上地方人民政府或者其移民管理机构，对按移民安置规划必须搬迁，无正当理由拖延搬迁或者拒绝搬迁的移民，作出责令限期搬迁的决定。如该移民在法定期限内不申请行政复议，又不提起行政诉讼，也不履行决定书确定之义务或申请行政复议、提起行政诉讼，但复议机关、人民法院维持原决定后，该移民仍不履行决定确定之义务，作出决定的人民政府或者其移民管理机构申请人民法院强制执行，予以搬迁。
大型水库建设中的滞留移民强制搬迁情况非常复杂，清理财产和搬迁过程比较繁琐，关系到移民的切身利益，并具有其自身的特点。
（一）社会影响大
社会上对大型水利工程非常关注，涉及移民人数众多，移民抱团争取利益的现象比较普遍，稍有不慎就会演变成影响巨大的社会事件。无论政府还是移民都需要一个具有非常强的公信力的第三方来监督实施。
（二）实施强制搬迁的主体比较特殊
一般是作出准予强制搬迁裁定的人民法院，或者法院授权申请强制搬迁的人民政府或者其移民管理机构作为实施主体来组织实施强制搬迁。对于人民法院作为实施主体来组织实施强制搬迁的情况，人民法院既是作出裁定的机关，也是具体执行裁定的机关。如果被执行人对人民法院的强制执行提出财物损失的异议，执行法院就会出现自证的尴尬局面；对于被授权的人民政府或者其移民管理机构作为实施主体来组织实施强制搬迁的情况，其既是强制搬迁申请人，又是利害关系人，不具有必要的公信力。因此，无论是由人民法院来执行，还是由被授权的人民政府或者其移民管理机构来组织实施强制搬迁，都需要有一个具有极大社会信任度的中立第三方的参与。
（三）强制搬迁过程不可重复
为防止移民返回入住，在对移民房屋内的财产清点搬走后，会立即对房屋进行拆除处理。这个过程没有演习，没有机会再来一次，必须一次性完成。这就需要具有一定专业知识和经验的人员来指导实施，并详细地记录整个搬迁过程。
（四）过程复杂多变
强制搬迁过程往往会出现意想不到的突发情况，这就需要参与工作的人员必须具有较强的处突应对能力。公证行业已经历了几十年的发展，培养了一批敬业爱岗并具有较高专业素质的公证人员。他们的经验积累足以应对强制搬迁过程中出现的突发情形。多年来高质量的公证服务，树立和维护了公证机构公平、正义的形象，公证的公信力已被社会所认可和信赖。 因此，水利滞留移民强制搬迁引入保全证据公证手段既是公证职能优势的体现，也是公证人员在长期服务水库建设中，兢兢业业提供优质服务的必然选择。
三、办理移民强制搬迁保全证据公证的法律依据及必要性
（一）办理大型水利工程移民强制搬迁保全证据公证要求其强制搬迁行为本身合法
《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条列》第五十六条规定，按照移民安置规划必须搬迁的移民，无正当理由不得拖延搬迁或者拒迁。第六十一条规定，违反本条例规定，拖延搬迁或者拒迁的，当地人民政府或者其移民管理机构可以申请人民法院强制执行。
（二）公证机构办理强制搬迁保全证据公证需要依法受理
公证处作为依法行使国家证明权的法律机构，它的根本职能是帮助申请人正确理解和适用法律，通过严肃的程序和专业手段固定各种具有法律意义的客观事实，发挥成文法固有的预防功能和保障功能。根据《中华人民共和国公证法》、《公证程序规则》、《保全证据公证指导意见》的规定，符合以下条件的保全证据公证可以受理：1.申请人身份适格。申请人与保全的事项有法律上的利害关系，申请人有权提取待保全的证据，不存在侵权的情形；2.有保全的必要。是为了保护当事人的合法权益或者可能灭失、以后难以取得；3.提供的证明材料真实、合法、充分；4.符合执业区域的规定；5.房屋未被查封。
（三）申请为大型水利工程移民强制搬迁办理保全证据公证有其必要性
公证机构介入强制搬迁，办理保全证据公证，固定搬迁过程的证据，证明其真实性和合法性，最大限度的争取人民群众的认可和支持，产生良好的社会效果。
有利于维护政府的公信力，取信于民，为后续工作开展营造良好氛围；保障工程建设的顺利推进，产生极大的经济价值。大型水利工程由于投资巨大，其时间成本是相当大的，如果因移民工作滞后导致工程延期，损失难以估量。相反，移民工作按时完成，水利工程及时投入使用，会产生极大的经济价值；维护移民群众的合法權益。公证在办理移民强制搬迁保全证据公证过程中，会对移民财产搬迁前的状况进行保全，清点过程会登记造册，财产送达过程全程监督，保证移民群众的财产权利得到维护；维护社会安定。移民人数众多，稍有不慎就会演变成社会群体事件，不利于社会安定。有了公证机构的介入，真实性、合法性更能得到社会大众的认可，从而维护社会的安定。
（四）办理移民强制搬迁保全证据公证对于公证机构自身的意义
目前，社会上关于公证的负面新闻较多，公证行业亟需扩大社会影响力，传递正能量。因此，越是有社会影响的事件，公证机构越要积极参与进去，发挥公证职能，服务地方经济社会发展，扩大公证的社会影响力，进而拓展公证业务范围，促进公证行业的发展。办理移民强制搬迁保全证据公证正是扩大公证社会影响力的重要机会。
四、保全证据公证在移民强制搬迁中需要注意的问题
细节决定成败。为了做好大型水库工程滞留移民强制搬迁保全证据公证，必须对库区移民强制搬迁的特点有清醒的认识和足够的重视。
（一）事前充分沟通
充分做好同参与强制搬迁工作各部门的协调沟通，争取各部门的支持与配合。积极参加政府部门组织的相关会议，提出合理的意见和建议。及时传达会议精神，让公证人员有足够的思想准备。
（二）准备工作细致周到
制定完备详细的公证工作流程，提交政府部门审核备用。由于大型水利工程滞留移民强制搬迁的自身特点，客观上不允许现场有较为灵活的处置方式和人员的临时调配，每一个环节的操作和人员分配都要明确和落实到位，确保现场不留空挡，不出纰漏，确保证据的完整性；做好详细的现场记录材料；做好滞留移民强制搬迁保全证据公证申请人主体、客体、行为的合法性审查；做好资料的合法性、真实性和完整性的审核工作；器材准备充分。检查拍照、摄像设备能否正常使用，电源、内存是否充分，并且应准备额外的设备以备急用。如编号笔、封签、胶水等需逐项检查落实。
（三）保全应全面完整
财产的现状是清点的基础，在财产清点登记前，需要通过拍照和摄像的方式固定房屋及房屋内财产的现状。对房屋内所有财产打包编号、登记造册，然后搬出房屋装车运输。这个过程注意摄像的连续性，特别是财产的分类和装箱打包过程不要遗漏。最后要用拍照、摄像的方式记录财产腾空后的房屋现状。由于是多部门协作，每个部门负责的环节不一样。因此每个环节我们必须遵照申请人确定的部门来操作。比如清理财产登记的部门、负责运输财产的部门、负责财产交付清点的部门、负责财产存放和钥匙保管的部门等等，各个部门不能混乱和交叉替补，如有替换需要申请人同意，这样分工明确，责任明确。在实际操作中，有些部门怕担责，不及时到位或让其他部门出面操作，公证人员坚持流程既定方案并及时汇报有关情况，得到政府和申请人的支持和肯定。
（四）撰写严谨的公证文书
保全证据公证文书采取的是要素式格式。应以严谨的语言，严密的逻辑写出高质量的公证文书。
五、结语
水利工程滞留移民强制搬迁保全证据公证是公证服务水库建设工程中的一个环节。做好水利工程建设公证服务是我们的职责，也是我们发挥公证职能优势，彰显公证作用的良好机会。大型水库建设为我们提供了一个展现公证职能优势的平台，既让政府、百姓和媒体了解公证，认识公证，又让公证工作的严谨细致、公平公正的原则在广大人民群眾和政府的关注下得以体现，并在报纸、电视等媒体的报道中彰显公证的公信力。在“五水共治”的大环境下，充分利用好公证职能，服务好水库工程建设具有重要的积极意义。