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摘要:由于改革的钥匙掌握在政府官员手中,而政绩标准对政府官员的改革取向有决定性影响。因此,当前完善政绩标准是推动发展方式转变的重要切入点,除了政绩标准本身科学化以外,关键是让民众作为考核的主体。
关键词:政绩考核标准;完善,发展方式转变
一、制度不完善约束了发展方式转变
关于转变经济增长方式,已经提出多年,但始终没有取得实质性突破,而且粗放型经济增长方式愈演愈烈,并引发一些深层次矛盾的老问题。当前提出的转变经济发展方式实质上是老问题的延续,之所以难以解决,根本原因是涉及到一系列体制改革的深层次问题。具体地说,即缺乏引导行为主体实现这种转变的合适制度安排。新制度经济学认为,任何行为主体(各级政府、企业、个人)都有追求自身利益最大化的倾向。我国政府主导型经济模式、GDP政绩考核标准制度,其本意是想利益机制去激发地方政府抓经济的积极性。这导致了地方政府直接参与经济建设的热情和攀比GDP总量的竞争,与中央相比,由于地方政府信息优势而引起的交易费用相对较低,因而更有效率。客观上加速了我国经济高速发展。然而,由于这个制度安排本身的不完善,在追求利益最大化的动机下,一些地方运用政府的动员能力,不惜以很大的资源、环境代价和扭曲性政策实现GDP的高增长,表现出强烈的追求短期GDP增长的倾向。由此也带来少的问题,有些问题甚至成为经济发展的障碍。主要表现在以下方面:
第一,GDP政绩考核不利于我国的科技进步和创新型国家建设,因为自主创新是一项艰苦耗时的工作,短期内很难见成效。因此中央以自主创新引领未来发展的方针始终只停留在地方政府的口头上,而很难落实在行动中。GDP政绩竞争各地政府更注重于业绩显著可见的短平快大项目,基础设施、重化工制造业,因为更容易快速取得突出的政绩而得到上级政府的赏识。例如,当前房地产泡沫和许多产业的严重产能过剩就与地方政府发展思路密切相关,因为推高地价和房价及大规模投资是增加本地GDP的最便捷途径。然而这种经济发展的短期行为使高能耗高污染低技术产业高速畸形发展,而有利于科技进步的新兴战略性产业却未得到应有的重视,成为制约我国经济可持续发展的短腿,既影响经济发展总体效益,又造成经济结构失调,还将给我国经济未来发展带来重大隐患。
第二,GDP政绩的竞争也导致外贸出口和招商引资的恶性竞争。例如,为了扩大本地出口量,各地不惜相互压价,使出口产业效益每况愈下;而为了加速本地招商引资速度,各地又竭尽全力比拼优惠政策。为外资企业提供超国民待遇,人为地恶化了国内企业的生存环境。造成经济发展主要利益外流,很多情况下甚至得不偿失。
第三,从发达国家就业结构来看。就业容量最大且最有发展前景的是中小民营企业和以它们为主体的服务业。而GDP政绩竞争使政府过于注重国企和重化制造业。在投资、信贷、资源配置及政策支持方面,过于向此类企业倾斜,造成事实上的“国进民退”,中小民营企业发展环境不佳。因而也构成对解决就业问题的制度性约束。
第四,政府主导型经济对政府官员的经济决策水平要求很高,但由于信息不对称和知识不对称的制约,政府决策失误很高,投资效率远不及企业甚至带来重大损失。但因政府不必为投资损失负责,故造成损失的大手笔政绩投资屡禁不止。增加GDP的冲动又引发低水平重复建设和地方保护主义,产能过剩越演越烈。应当指出,在改革开放初期,我国政府主导型经济运行机制和GDP政绩考核标准制度安排曾经对加速我国经济高速发展起过很大积极作用,然而,随着我国经济发展的内外环境根本转变和国际竞争特点的变化和经济发展目标的变化,它已经不合时宜甚至成为经济发展方式难以转变的桎梏,需要根据经济发展的现实要求适时调整和完善。
二、完善政绩考核制度促发展方式转变
实现经济发展方式的转变,涉及宏观到微观领域的方方面面,但关键是形成和完善有利于经济发展方式转变的体制和机制,创造有利于经济发展方式转变的制度安排和环境。
2009年12月7日,中央经济工作会议明确提出,“要从制度安排入手,以优化经济结构、提高自主创新能力为重点,以完善政绩考核评价机制为抓手,增强加快经济发展方式转变的自觉性和主动性”。
转变发展方式的中心目标是要将主要依靠物质投入、外延扩张和出口导向的发展模式转变到主要依靠技术进步、内需驱动的方向上来。为实现这种转变需要涉及的改革,绝非只与经济领域相关,也与社会领域和行政管理体制密切相关。换句话说,经济发展方式转变本质上要求相关的经济体制转型、社会体制转型和行政体制转型。而相应体制机制改革的重大突破和制度创新,是能否实现这种转变的关键所在。
经济体制转型的核心问题无疑在于正确处理政府与市场之间的关系,其目标是建立社会主义市场经济体制。这需要通过深化市场化改革,建立反映资源要素稀缺程度的价格形成机制、公平竞争的市场秩序、产权边界清晰的微观主体。这是提高市场活力、促进科技进步、增强自主创新能力、优化经济发展质量和效益的基础条件。然而,要实现经济运行机制由政府主导型向市场主导型的转变,充分发挥市场在资源配置中的作用,必须以政府自身的改革及职能及角色转换为前提条件,并以打破行政垄断为突破口。这已经为我国经济改革的历史实践所证明。
社会体制转型的关键问题是实现基本公共服务均等化、提高居民收水平并从根本上创造消费内需的动力。这需要推动国民收入分配体制改革来协调社会利益关系,使“后危机时代”的改革获得更为广泛的社会基础和社会支持。
显然,所有这些转型的实现最终集中到了政府转型这个关键点上。简言之,转型的钥匙掌握在政府手中。发展方式转型归根结底当从政府官员的改革取向开始。由于政绩标准对政府官员的政策选择和行为规范有决定性影响。因此,完善作为调节政府官员利益导向的政绩考核标准,应当是推动经济发展方式转变的重要抓手。
GDP政绩考核标准的缺陷在数量指标本身不科学,不仅数量难以反映增长效果,而且数量本身也难以真实(可造假)。另外还在于它只有对正面行为的激励而缺少对不良行为的相应地制裁及责任追究。此制度能够产生良好实效的前提是,政府官员都是大公无私,能够做出科学决策的精英。然而,政府官员毕竟是人而非“不食人间烟火”的神,他们同样有追求个人利益最大化的倾向。这就是其很难防止一些地方政府为追求自身地区局部短期利益而不顾甚至损害全国长远利益事件发生的深层原因。
完善政绩考核制度的思路是:制度是由人来制定也由人来实施的,而人的行为是受利益影响的。因此完善政绩考核制度应当从其调节的利益关系入手。即除了考核指标本身要科学化设计外,最关键的是要让相关利益主体参与考核以互相监督和制约。通过多方利益协调机制引导政府官员在满足各方利益的前提下追求自身利益。这既可确保其抓经济发展的积极性,又有利于提高整体发展效益。
具体地说,就是要将考核数量指标改为更科学的质量效益发展指标,同时建立上级考核和民意考核相结合的机制。并且在考核方式、考核程序和考核透明度方面充分保证其科学民主性。
这样就可以从制度上确保既能有效激励按科学发展观谋发展的正确行为,又能防范或制止那些借发展之名,谋求局部私利的不良行为。一方面,上级考核可以制约那些只追求自身短期局部利益而影响长远全局利益的行为,有利于上级主管部门科学规划的实施及宏观调控;另一方面,民意考核是实施民主监督的基本形式,它可以制约那些只重GDP数字的表面功夫,而忽视改善民生实际内容的行为,确保“以人为本”的发展观落到实处;而考核方式、考核程序和考核透明度的科学化可以防范暗箱操作,保证公平公正。这样就可有效保证地方政府官员在兼顾个人利益,地方局部利益与中央全局利益及民众利益前提下谋发展的积极性。同时解决社会各阶层利益冲突,最大限度地协调并实现“和谐发展”。
其实,完善政绩考核制度的关键是让民众作为考核的主体,或者至少民意考核具有足够的份量,才能从根本上克服当前政绩考核制度的弊端。只有让民众拥有了考核的发言权,任何损害其根本利益的行为都将在人民大众的批评声中得以迅速纠正。而这恰好是维护社会公平正义、保障全体人民根本利益、将政绩考核统一到“以人为本”发展观的基本要求。也是我党坚持全心全意为人民服务根本宗旨的实际体现。
*本文受湖南省科技厅软科学项目资助:项目编号:2009ZK3158。
(作者单位:湖南省委直属机关党校)
关键词:政绩考核标准;完善,发展方式转变
一、制度不完善约束了发展方式转变
关于转变经济增长方式,已经提出多年,但始终没有取得实质性突破,而且粗放型经济增长方式愈演愈烈,并引发一些深层次矛盾的老问题。当前提出的转变经济发展方式实质上是老问题的延续,之所以难以解决,根本原因是涉及到一系列体制改革的深层次问题。具体地说,即缺乏引导行为主体实现这种转变的合适制度安排。新制度经济学认为,任何行为主体(各级政府、企业、个人)都有追求自身利益最大化的倾向。我国政府主导型经济模式、GDP政绩考核标准制度,其本意是想利益机制去激发地方政府抓经济的积极性。这导致了地方政府直接参与经济建设的热情和攀比GDP总量的竞争,与中央相比,由于地方政府信息优势而引起的交易费用相对较低,因而更有效率。客观上加速了我国经济高速发展。然而,由于这个制度安排本身的不完善,在追求利益最大化的动机下,一些地方运用政府的动员能力,不惜以很大的资源、环境代价和扭曲性政策实现GDP的高增长,表现出强烈的追求短期GDP增长的倾向。由此也带来少的问题,有些问题甚至成为经济发展的障碍。主要表现在以下方面:
第一,GDP政绩考核不利于我国的科技进步和创新型国家建设,因为自主创新是一项艰苦耗时的工作,短期内很难见成效。因此中央以自主创新引领未来发展的方针始终只停留在地方政府的口头上,而很难落实在行动中。GDP政绩竞争各地政府更注重于业绩显著可见的短平快大项目,基础设施、重化工制造业,因为更容易快速取得突出的政绩而得到上级政府的赏识。例如,当前房地产泡沫和许多产业的严重产能过剩就与地方政府发展思路密切相关,因为推高地价和房价及大规模投资是增加本地GDP的最便捷途径。然而这种经济发展的短期行为使高能耗高污染低技术产业高速畸形发展,而有利于科技进步的新兴战略性产业却未得到应有的重视,成为制约我国经济可持续发展的短腿,既影响经济发展总体效益,又造成经济结构失调,还将给我国经济未来发展带来重大隐患。
第二,GDP政绩的竞争也导致外贸出口和招商引资的恶性竞争。例如,为了扩大本地出口量,各地不惜相互压价,使出口产业效益每况愈下;而为了加速本地招商引资速度,各地又竭尽全力比拼优惠政策。为外资企业提供超国民待遇,人为地恶化了国内企业的生存环境。造成经济发展主要利益外流,很多情况下甚至得不偿失。
第三,从发达国家就业结构来看。就业容量最大且最有发展前景的是中小民营企业和以它们为主体的服务业。而GDP政绩竞争使政府过于注重国企和重化制造业。在投资、信贷、资源配置及政策支持方面,过于向此类企业倾斜,造成事实上的“国进民退”,中小民营企业发展环境不佳。因而也构成对解决就业问题的制度性约束。
第四,政府主导型经济对政府官员的经济决策水平要求很高,但由于信息不对称和知识不对称的制约,政府决策失误很高,投资效率远不及企业甚至带来重大损失。但因政府不必为投资损失负责,故造成损失的大手笔政绩投资屡禁不止。增加GDP的冲动又引发低水平重复建设和地方保护主义,产能过剩越演越烈。应当指出,在改革开放初期,我国政府主导型经济运行机制和GDP政绩考核标准制度安排曾经对加速我国经济高速发展起过很大积极作用,然而,随着我国经济发展的内外环境根本转变和国际竞争特点的变化和经济发展目标的变化,它已经不合时宜甚至成为经济发展方式难以转变的桎梏,需要根据经济发展的现实要求适时调整和完善。
二、完善政绩考核制度促发展方式转变
实现经济发展方式的转变,涉及宏观到微观领域的方方面面,但关键是形成和完善有利于经济发展方式转变的体制和机制,创造有利于经济发展方式转变的制度安排和环境。
2009年12月7日,中央经济工作会议明确提出,“要从制度安排入手,以优化经济结构、提高自主创新能力为重点,以完善政绩考核评价机制为抓手,增强加快经济发展方式转变的自觉性和主动性”。
转变发展方式的中心目标是要将主要依靠物质投入、外延扩张和出口导向的发展模式转变到主要依靠技术进步、内需驱动的方向上来。为实现这种转变需要涉及的改革,绝非只与经济领域相关,也与社会领域和行政管理体制密切相关。换句话说,经济发展方式转变本质上要求相关的经济体制转型、社会体制转型和行政体制转型。而相应体制机制改革的重大突破和制度创新,是能否实现这种转变的关键所在。
经济体制转型的核心问题无疑在于正确处理政府与市场之间的关系,其目标是建立社会主义市场经济体制。这需要通过深化市场化改革,建立反映资源要素稀缺程度的价格形成机制、公平竞争的市场秩序、产权边界清晰的微观主体。这是提高市场活力、促进科技进步、增强自主创新能力、优化经济发展质量和效益的基础条件。然而,要实现经济运行机制由政府主导型向市场主导型的转变,充分发挥市场在资源配置中的作用,必须以政府自身的改革及职能及角色转换为前提条件,并以打破行政垄断为突破口。这已经为我国经济改革的历史实践所证明。
社会体制转型的关键问题是实现基本公共服务均等化、提高居民收水平并从根本上创造消费内需的动力。这需要推动国民收入分配体制改革来协调社会利益关系,使“后危机时代”的改革获得更为广泛的社会基础和社会支持。
显然,所有这些转型的实现最终集中到了政府转型这个关键点上。简言之,转型的钥匙掌握在政府手中。发展方式转型归根结底当从政府官员的改革取向开始。由于政绩标准对政府官员的政策选择和行为规范有决定性影响。因此,完善作为调节政府官员利益导向的政绩考核标准,应当是推动经济发展方式转变的重要抓手。
GDP政绩考核标准的缺陷在数量指标本身不科学,不仅数量难以反映增长效果,而且数量本身也难以真实(可造假)。另外还在于它只有对正面行为的激励而缺少对不良行为的相应地制裁及责任追究。此制度能够产生良好实效的前提是,政府官员都是大公无私,能够做出科学决策的精英。然而,政府官员毕竟是人而非“不食人间烟火”的神,他们同样有追求个人利益最大化的倾向。这就是其很难防止一些地方政府为追求自身地区局部短期利益而不顾甚至损害全国长远利益事件发生的深层原因。
完善政绩考核制度的思路是:制度是由人来制定也由人来实施的,而人的行为是受利益影响的。因此完善政绩考核制度应当从其调节的利益关系入手。即除了考核指标本身要科学化设计外,最关键的是要让相关利益主体参与考核以互相监督和制约。通过多方利益协调机制引导政府官员在满足各方利益的前提下追求自身利益。这既可确保其抓经济发展的积极性,又有利于提高整体发展效益。
具体地说,就是要将考核数量指标改为更科学的质量效益发展指标,同时建立上级考核和民意考核相结合的机制。并且在考核方式、考核程序和考核透明度方面充分保证其科学民主性。
这样就可以从制度上确保既能有效激励按科学发展观谋发展的正确行为,又能防范或制止那些借发展之名,谋求局部私利的不良行为。一方面,上级考核可以制约那些只追求自身短期局部利益而影响长远全局利益的行为,有利于上级主管部门科学规划的实施及宏观调控;另一方面,民意考核是实施民主监督的基本形式,它可以制约那些只重GDP数字的表面功夫,而忽视改善民生实际内容的行为,确保“以人为本”的发展观落到实处;而考核方式、考核程序和考核透明度的科学化可以防范暗箱操作,保证公平公正。这样就可有效保证地方政府官员在兼顾个人利益,地方局部利益与中央全局利益及民众利益前提下谋发展的积极性。同时解决社会各阶层利益冲突,最大限度地协调并实现“和谐发展”。
其实,完善政绩考核制度的关键是让民众作为考核的主体,或者至少民意考核具有足够的份量,才能从根本上克服当前政绩考核制度的弊端。只有让民众拥有了考核的发言权,任何损害其根本利益的行为都将在人民大众的批评声中得以迅速纠正。而这恰好是维护社会公平正义、保障全体人民根本利益、将政绩考核统一到“以人为本”发展观的基本要求。也是我党坚持全心全意为人民服务根本宗旨的实际体现。
*本文受湖南省科技厅软科学项目资助:项目编号:2009ZK3158。
(作者单位:湖南省委直属机关党校)