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2019年11月2日,出席东盟系列峰会的韩国外交部部长助理尹淳九,与美国助理国务卿史迪威共同发布一项简报,题为“韩美为增进新南方政策与印太战略之间的合作而努力”。这是韩国首次就参与印太战略明确表明立场。这份篇幅为七页的简报包含了能源合作、基建与开发融资、数字经济、良性治理与公民社会、和平与安全保障等多个领域的内容。
韩国对美国“印太战略”的态度经历了一个逐渐变化的过程。文在寅执政初期,韩国对“印太战略”总体上持不置可否的态度,基本不闻不问。从去年起,韩国开始向“印太战略”发出积极信号。2018年8月,韩美两国外交部门在首尔就“新南方政策”和“印太战略”进行磋商,双方认为两个战略均追求开放性、包容性和透明性,具有较强互补性。2019年6月30日特朗普访韩期间,两国首脑在会晤中也阐明了对接“新南方政策”和“印太战略”的意愿。11月2日达成的协议可以视为6月韩美首脑会晤成果的一次具体落实。
2017年5月文在寅就任韩国总统后,于同年11月在访问东南亚国家时首次提出了“新南方政策”。这一政策的指向本是寻求加强与东南亚和南亚等“南方国家”的经济合作,但将之与美国“印太战略”对接,显然是扩大了这一政策的内涵。
韩国寻求“新南方政策”与美国“印太战略”的对接,具有以下几方面的背景。
第一,外交工作“费力不讨好”,文在寅政府需要新的成果和亮点。自上台以后,文在寅在首脑外交方面不可谓不努力。根据青瓦台11月11日公布的数据,文在寅在执政前半期(2017年5月至2019年11月初)总计出访23次,访问42国,总里程37.4696万公里,相当于绕地球赤道九圈。相比于同一时段长度的朴槿惠,文在寅的行程距离多出了约11万公里。美中日俄是韩国外交最重视的“四强”,文在寅在执政前半期与“四强”首脑实现24次会晤(与美国领导人九次,与中日俄领导人各五次)。尽管比前任付出更多努力,但文在寅的外交政策在国内并未获得充分肯定。在韩国舆论看来,半岛南北关系陷入僵局,美韩、中韩关系不温不火,日韩矛盾集中爆发,韩国的整体外交环境不容乐观。2019年7月23日,发生三架俄罗斯军机飞入韩国“防空识别区”,其中一架在独岛(日称竹岛)附近上空“两度闯入韩国领空”事件。事件发生后,韩国部分民众将时局形容为“人见人欺”“四面楚歌”。在此情况下,文在寅政府需要拿出一个能让韩国国民眼前一亮的东西。
第二,“新北方政策”碰壁,“新南方政策”的地位显著提升。“新北方政策”“新南方政策”“朝鲜半岛新经济地图”是文在寅执政后主推的对外战略。直到2019年年初,由于对朝美对话前景比较乐观,韩国政府的着力点主要放在了“新北方政策”和“朝鲜半岛新经济地图”上面。“新北方政策”主要由直属总统的北方经济合作委员会推动,由执政党内的实力派人物、前仁川市长宋永吉担任第一任委员长(现任委员长为经济学家权九勋),可见当时的重视程度。但由于河内峰会后朝美对话举步维艰,对朝制裁无法缓解,被寄予厚望的中朝韩、俄朝韩合作只能停留在纸面上,导致“新北方政策”无法取得实质性进展。这就使韩国不得不将注意力转向东南亚和南亚,着力推动“新南方政策”。文在寅于2017年11月访问印尼、菲律宾,于2018年3月和7月分别访问越南和新加坡,2019年3月访问文莱、马来西亚、柬埔寨,9月访问泰国、缅甸、老挝,完成了就任两年四个月就遍访东盟十国的“韩国历任总统之最”。在2019年6月的访印过程中,文在寅与印度总理莫迪就韩国“新南方政策”与印度“东向政策”对接达成共识。而在11月25?27日,韩国将在釜山举办韩国与东盟特别首脑会议和第一届韩国—湄公河国家首脑会议,力争把“新南方政策”提升至“2.0”阶段。
第三,在中韩关系“不尽人意”,韩国对“一带一路”兴趣下降的情况下,靠拢美国“印太战略”可以为韩国争夺东南亚市场提供外力。韩国在野的保守势力看衰中国,质疑中国在“中美博弈”中的抗打击能力。执政的进步势力虽然有众多“知华派”和“友华派”,但对中韩关系现状不甚满意,对中国领导人尚未实现访韩感到焦虑。此外,韩国经济界对“一帶一路”倡议的兴趣有所下降,对参与“一带一路”的获益空间心存疑虑。近年来,东南亚地区在韩国对外战略中的地位提升,但韩国与中日两国在该地区面临竞争大于合作的局面。尽管2019年8月中日韩外长会议通过的“中日韩 X”概念文件体现了三国共同开发第四方乃至多方市场的精神,但韩国始终担心自身的弱势地位。韩国对东盟的直接投资额从2010年的44.48亿美元上升到2018年的61.36亿美元,在规模上约为中国的1/2、日本的1/3。通过“新南方政策”与“印太战略”对接,韩国可获得一定“外力”,有助于提升其在东南亚的地位。![](/img/pic.php?url=http://img1.qikan.com/qkimages/sjzs/sjzs201923/sjzs20192315-1-l.jpg)
2019年11月15日,第51次韩美安保会议在首尔举行,美国防长埃斯珀(左四)和韩国防长郑景斗(右四)出席了会议。
第四,美国“印太战略”本身发生了一些变化,增加了韩国“选择性”参与其中的空间。“印太战略”刚出炉时侧重军事、安全领域,务实性略显不足。随着时间推移,美国“印太战略”增加了不少具体的、可操作性强的内容,加大了相关国家在“印太”框架内与美国开展基建、金融、高科技、社会治理等经济社会领域合作的选择空间。这就使韩国看到了既可巩固韩美同盟关系,又可避免过多刺激中国的可能性。
第五,韩国在一些双边和地区问题中饱受美方压力,需要可供减压和交换的筹码。在日韩矛盾激化的过程中,韩国对美国的“不作为”感到失望,而美国则对韩国终止韩日《军事情报保护协定》(GSOMIA)大为不满。在驻韩美军费用方面,美方要求韩国承担比目前多出400%的费用,总额直逼每年50亿美元。韩国在上述问题上连日遭到美国高官施压,苦不堪言。而“新南方政策”与“印太战略”对接与否和对接程度正好可以给韩国提供与美国周旋的筹码,减轻其在日韩关系和驻韩美军费用方面受到的压力。
从美国的意图上看,11月2日达成的协议意在通过“新南方政策”这一连接口将韩国纳入共同牵制中国的“印太战略”。但出于国家利益考虑,韩国很难满足美国的如意算盘。
首先,重视韩美同盟关系的同时也重视中韩战略伙伴关系,这是韩国现政府的基本立场。在可预见的将来,在中美之间保持均衡性依然是韩国的利益所在,毫无保留地搭上美国遏制中国的战车只会百害而无一利。即便今后保守势力上台执政,这一基本利害关系也不会轻易发生改变。
其次,韩国对韩美同盟关系的认识已今非昔比。过去很长一段时间里,韩国将韩美同盟视为国家安全的基石,而韩美同盟本身则被视为共同守护自由民主价值的理念共同体。冷战结束以来,越来越多的韩国人认识到,韩美同盟在构筑朝鲜半岛和平机制的过程中是不可回避的调整对象,它不再是保护韩国国家安全的前提条件。而特朗普上台后更是让韩美同盟的“价值观”色彩大打折扣,使其逐渐转向纯粹的“交易关系”。
因此从韩国的立场上讲,此番“新南方政策”与美国“印太战略”的对接与其说是意在牵制中国,不如说是通过靠拢美国的姿态“调动”中国,从而在中韩关系中争取更多主动。
韩国向美“印太战略”示好的背景
韩国对美国“印太战略”的态度经历了一个逐渐变化的过程。文在寅执政初期,韩国对“印太战略”总体上持不置可否的态度,基本不闻不问。从去年起,韩国开始向“印太战略”发出积极信号。2018年8月,韩美两国外交部门在首尔就“新南方政策”和“印太战略”进行磋商,双方认为两个战略均追求开放性、包容性和透明性,具有较强互补性。2019年6月30日特朗普访韩期间,两国首脑在会晤中也阐明了对接“新南方政策”和“印太战略”的意愿。11月2日达成的协议可以视为6月韩美首脑会晤成果的一次具体落实。
2017年5月文在寅就任韩国总统后,于同年11月在访问东南亚国家时首次提出了“新南方政策”。这一政策的指向本是寻求加强与东南亚和南亚等“南方国家”的经济合作,但将之与美国“印太战略”对接,显然是扩大了这一政策的内涵。
韩国寻求“新南方政策”与美国“印太战略”的对接,具有以下几方面的背景。
第一,外交工作“费力不讨好”,文在寅政府需要新的成果和亮点。自上台以后,文在寅在首脑外交方面不可谓不努力。根据青瓦台11月11日公布的数据,文在寅在执政前半期(2017年5月至2019年11月初)总计出访23次,访问42国,总里程37.4696万公里,相当于绕地球赤道九圈。相比于同一时段长度的朴槿惠,文在寅的行程距离多出了约11万公里。美中日俄是韩国外交最重视的“四强”,文在寅在执政前半期与“四强”首脑实现24次会晤(与美国领导人九次,与中日俄领导人各五次)。尽管比前任付出更多努力,但文在寅的外交政策在国内并未获得充分肯定。在韩国舆论看来,半岛南北关系陷入僵局,美韩、中韩关系不温不火,日韩矛盾集中爆发,韩国的整体外交环境不容乐观。2019年7月23日,发生三架俄罗斯军机飞入韩国“防空识别区”,其中一架在独岛(日称竹岛)附近上空“两度闯入韩国领空”事件。事件发生后,韩国部分民众将时局形容为“人见人欺”“四面楚歌”。在此情况下,文在寅政府需要拿出一个能让韩国国民眼前一亮的东西。
第二,“新北方政策”碰壁,“新南方政策”的地位显著提升。“新北方政策”“新南方政策”“朝鲜半岛新经济地图”是文在寅执政后主推的对外战略。直到2019年年初,由于对朝美对话前景比较乐观,韩国政府的着力点主要放在了“新北方政策”和“朝鲜半岛新经济地图”上面。“新北方政策”主要由直属总统的北方经济合作委员会推动,由执政党内的实力派人物、前仁川市长宋永吉担任第一任委员长(现任委员长为经济学家权九勋),可见当时的重视程度。但由于河内峰会后朝美对话举步维艰,对朝制裁无法缓解,被寄予厚望的中朝韩、俄朝韩合作只能停留在纸面上,导致“新北方政策”无法取得实质性进展。这就使韩国不得不将注意力转向东南亚和南亚,着力推动“新南方政策”。文在寅于2017年11月访问印尼、菲律宾,于2018年3月和7月分别访问越南和新加坡,2019年3月访问文莱、马来西亚、柬埔寨,9月访问泰国、缅甸、老挝,完成了就任两年四个月就遍访东盟十国的“韩国历任总统之最”。在2019年6月的访印过程中,文在寅与印度总理莫迪就韩国“新南方政策”与印度“东向政策”对接达成共识。而在11月25?27日,韩国将在釜山举办韩国与东盟特别首脑会议和第一届韩国—湄公河国家首脑会议,力争把“新南方政策”提升至“2.0”阶段。
第三,在中韩关系“不尽人意”,韩国对“一带一路”兴趣下降的情况下,靠拢美国“印太战略”可以为韩国争夺东南亚市场提供外力。韩国在野的保守势力看衰中国,质疑中国在“中美博弈”中的抗打击能力。执政的进步势力虽然有众多“知华派”和“友华派”,但对中韩关系现状不甚满意,对中国领导人尚未实现访韩感到焦虑。此外,韩国经济界对“一帶一路”倡议的兴趣有所下降,对参与“一带一路”的获益空间心存疑虑。近年来,东南亚地区在韩国对外战略中的地位提升,但韩国与中日两国在该地区面临竞争大于合作的局面。尽管2019年8月中日韩外长会议通过的“中日韩 X”概念文件体现了三国共同开发第四方乃至多方市场的精神,但韩国始终担心自身的弱势地位。韩国对东盟的直接投资额从2010年的44.48亿美元上升到2018年的61.36亿美元,在规模上约为中国的1/2、日本的1/3。通过“新南方政策”与“印太战略”对接,韩国可获得一定“外力”,有助于提升其在东南亚的地位。
![](/img/pic.php?url=http://img1.qikan.com/qkimages/sjzs/sjzs201923/sjzs20192315-1-l.jpg)
第四,美国“印太战略”本身发生了一些变化,增加了韩国“选择性”参与其中的空间。“印太战略”刚出炉时侧重军事、安全领域,务实性略显不足。随着时间推移,美国“印太战略”增加了不少具体的、可操作性强的内容,加大了相关国家在“印太”框架内与美国开展基建、金融、高科技、社会治理等经济社会领域合作的选择空间。这就使韩国看到了既可巩固韩美同盟关系,又可避免过多刺激中国的可能性。
第五,韩国在一些双边和地区问题中饱受美方压力,需要可供减压和交换的筹码。在日韩矛盾激化的过程中,韩国对美国的“不作为”感到失望,而美国则对韩国终止韩日《军事情报保护协定》(GSOMIA)大为不满。在驻韩美军费用方面,美方要求韩国承担比目前多出400%的费用,总额直逼每年50亿美元。韩国在上述问题上连日遭到美国高官施压,苦不堪言。而“新南方政策”与“印太战略”对接与否和对接程度正好可以给韩国提供与美国周旋的筹码,减轻其在日韩关系和驻韩美军费用方面受到的压力。
韩国会加入共同牵制中国的战线吗
从美国的意图上看,11月2日达成的协议意在通过“新南方政策”这一连接口将韩国纳入共同牵制中国的“印太战略”。但出于国家利益考虑,韩国很难满足美国的如意算盘。
首先,重视韩美同盟关系的同时也重视中韩战略伙伴关系,这是韩国现政府的基本立场。在可预见的将来,在中美之间保持均衡性依然是韩国的利益所在,毫无保留地搭上美国遏制中国的战车只会百害而无一利。即便今后保守势力上台执政,这一基本利害关系也不会轻易发生改变。
其次,韩国对韩美同盟关系的认识已今非昔比。过去很长一段时间里,韩国将韩美同盟视为国家安全的基石,而韩美同盟本身则被视为共同守护自由民主价值的理念共同体。冷战结束以来,越来越多的韩国人认识到,韩美同盟在构筑朝鲜半岛和平机制的过程中是不可回避的调整对象,它不再是保护韩国国家安全的前提条件。而特朗普上台后更是让韩美同盟的“价值观”色彩大打折扣,使其逐渐转向纯粹的“交易关系”。
因此从韩国的立场上讲,此番“新南方政策”与美国“印太战略”的对接与其说是意在牵制中国,不如说是通过靠拢美国的姿态“调动”中国,从而在中韩关系中争取更多主动。