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【摘 要】随着我国城市化进程的加快和市场经济的迅猛发展，用地需求量加大，国家和地方政府希望通过利用有限的土地资源，加强集约节约利用，最大限度的发挥土地在现代化建设中的作用。征收农村集体土地，已经成为势在必行的要求。笔者对从征地拆迁现状、存在的主要问题、如何完善征地拆迁制度等几个方面研究，为政府下一步修改或制订出台集体土地征收政策提供建议。确保被征地农民在土地被征收后的后续生活保障、如何提高其生活质量水平。
【关键词】征地；保障；补偿；拆迁制度
前言
近年来，重庆的基础设施大大改善，经济结构得到优化，经济发展基础进一步夯实，人民生活得到明显改善，国民经济呈现出良好的发展态势。随着未来重庆市经济社会的发展，城市用地的供需矛盾将成为城市发展中面临的一个重大问题。如何利用有限的土地资源，保障工业化、城市化、农业现代化的用地需求，提高耕地质量，统筹合理安排各类用地，将是我们研究的首要问题。
1.重庆征地拆迁问题
我市乃至全国范围内征地拆迁问题一直是老百姓关注的热点问题，也很容易在各级地方引发群众集访事件。从目前全市反映出来的征地拆迁问题主要有几个方面：
一是各自利益最大化冲突。国家、集体与个人利益在一定条件下可能存在冲突，但在征地拆迁中表现得尤为突出，政府是站在国家、全局的立场上做决策，考虑的是发展城市、完善城市功能，进行城市空间资源的合理配置，比如城中村改造、河道治理、水利工程建设等等。而被征地农民往往关注的是个人利益，一旦自己的期望值没有得到满足，就会采取相应的抵制行为。
二是随着城市化、工业化进程加快，一些地方政府面对短时间内完成征地的压力，在征地拆迁过程中一定程度上忽略或漠视征地拆迁应有的法律程序，从而引发纠纷。
三是现行的土地补偿机制已不适应新形势，政策滞后。我市制定的征地拆迁政策一直是以1986年全国人大颁发的《中华人民共和国土地管理法》为依据，我市从1999年至今历时13年，在土地征收实施中执行的政策法规依据是1999年市政府頒布的《重庆市土地管理规定》、《重庆市征地补偿安置办法》和2008年重庆市人民政府下发的《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》。以上政策已不能平衡市场经济下的各种利益关系，不能解决目前较为复杂的物权关系和户籍关系带来的诸多矛盾。
2.农村征地引发的社会矛盾
征地拆迁问题在所有信访问题中一直占有较大的比例：
一是规模逐渐扩大，造成较大影响。以个人利益为纽带形成松散组织抵制征地拆迁，具有组织性。现阶段农民的法律意识有所增强，但并不意味着社会大众的法律知识水平的普遍提高。部分群众在征地拆迁过程中遇到矛盾纠纷时，只看重自己的权利而忽视享受应当具备的条件和应当履行的义务，只片面强调保护个人利益，而置国家、社会和他人的利益于不顾。甚至成团结伙，集体越级上访，在社会上造成较大的负面影响。
二是行为容易过激，事态难以控制。个别群众情绪偏激，容易冲动，常常表现为谩骂工作人员，堵路堵门，具有对抗性，并造成众多的围观者，使事态扩大，给处置工作带来难度。
三是现行法律、政策对某些社会关系的规范相对滞后，由此带来了各方利益冲突的尖锐化。各种历史遗留问题、现实问题，各种社会问题同个人所求在征地过程中交织在一起，致使问题日益复杂化。因拆迁遗留问题引发信访重复率高，老信访户缠访情况突出，有的群众对政策一知半解，总认为个人合法权益受到侵害，提出问题层层加码，又听不得半点解释，三番五次到多个部门重复上访，牵涉领导精力，造成较大的负面影响。
3.补偿政策较乱
第一，在农村，征地补偿政策不一的问题非常突出。不同时期的补偿标准不一样，不同地区不同项目的补偿标准更不一样；乡与乡、村与村，甚至于同一个村的同类地块也不一样，造成农村基层干部工作难做，农民群众思想难通的困难局面。
第二，在城镇，居民房屋拆迁的补偿政策更乱。有些地方在不同时期以政府行政规章和文件的形式出台针对不同建设项目的不同标准的居民房屋拆迁补偿标准。
第三，国有土地上的房屋拆迁补偿标准与集体土地上的房屋拆迁补偿标准差异大，最后导致“同地不同价”、“同城不同价”的现象，加深了征地拆迁矛盾。如个别县区“城中村”的集体土地上的拆迁补偿，如果在征地前办理了国有土地使用证的，其补偿将比未办理的多达十倍以上。这种补偿标准的差异，征地拆迁机构在执行工作很难取得被拆迁人的理解，更难平息被拆迁人对补偿差异的不满情绪。
4.社会保障体系不完善
近几年党中央、国务院高度重视被征地农民的社会保障问题，先后出台了数个指导性文件，特别是国办发〔2006〕29号文件，进一步明确了被征地农民社会保障制度设定原则、资金渠道、组织领导等。但因被征地农民构成情况复杂、各地经济承受能力差异较大等原因，被征地农民的社会保障工作目前还存在一些困难和问题：一是被征地农民的社会保障应由国家和集体出资部分的资金难以筹集到位；二是各地保障制度不尽统一规范，表现为保障办法不一致，补费标准不统一，统筹范围不同，待遇差别较大。这势必造成群体之间的攀比，给社会造成新的不稳定。
5.征地补偿安置费用分配不合理
征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，是对依法取得农村集体土地承包经营权的被征地农户、农村集体经济组织和地上附着物产权人的补偿。但在农村集体经济组织内部征地补偿费分配使用中，还存在着分配比例不合理、使用不公开、账务处理不规范甚至贪污、挪用、挥霍等问题，严重损害了被征地农民和农村集体经济组织利益，影响了社会稳定和农村经济的健康发展。
6.完善征地拆迁制度的对策建议
6.1 保障被征地农民的发展权，维护土地权益人的利益 综观新中国农村发展史，每一次农村社会生产力的发展和农民生产积极性的提高都离不开土地使用制度改革，因为土地是农民赖以安身立命的根本，是农民的“命根子”。然而目前的征地制度致使许多失地农民处于“种田无地、上班无岗、低保无份”的“三无”状态。实现被征地农民的市民化不仅是转户口，而是要让他们享受与城市居民同等的市民待遇，逐步实现被征地农民的角色转变，由农民——农民工——城市人口的转变。针对基础设施、交通、商业、学校、医院等配套设施存在的问题，进行规划弥补，提供更多的社会保障和配套措施，加强对拆迁群众的帮扶工作。一是提供就业保障。预防因被征 地拆迁户不能就业，“坐吃山空”。从实际情况出发，在就业免费培训、提供就业机会等方面，为其提供条件。二是拓宽社保渠道。可以将一次性补偿细化为老年生活保险补偿、儿童读书保险补偿和最低生活标准补偿等，由相应的机构定期发放，切实解决被拆迁户的实际生活困难。三是解决跨区域拆迁户子女就学问题。教育部门可以加强协调，制定统一的办法，妥善解决跨区购房拆迁户子女就近上学问题，确保拆迁户家庭的子女能够及时就近按同等条件入学。
6.2 严格征地范围，建立城乡同地同价同权
中国土地征用制度改革的第一步，就是要将国家征用土地的权力有效地限制在具体的“公共利益”上，换句话说，征地权必须基于公共用途，征地行为才具有合法性。因此，应以符合公共利益为征地的唯一合法依据，明确定义公共利益边界和征地范围。在当前征地体制下，最好的方法是国家在政策和法律中明确具体地列出可以动用征地权力的“公共利益”。可制定《公益性征地目录》，列举公益性征地，确定征地范围。
所谓“同地同价”，是指城市国有建设用地和农村集体土地应该同等地按照土地的用途和该地段的市价确定补偿标准。实现“同地同价”后，地方政府通过低价征地，高价卖地来增加收入的现象将可望得到遏制。建议在土地征用过程中引入用地者和土地所有者的谈判和协商机制，逐步建立以市场价值补偿为改革目标的征地补偿机制。一方面，将更大限度地维护被征地集体经济组织和农户利益；另一方面，也会大大减轻政府、国土部门在因土地征用中与被征地集体经济组织和农户产生的矛盾。
6.3 进一步完善征地补偿安置程序
按照现行国家有关要求，在征地过程中严格做好征地的告知和登记工作。征地前将征地的用途、位置、補偿标准、安置途径及时告知被征地农民。征收土地方案批准后，将征地批准机关、批准文号、批准时间和被征收土地的所有权人、位置、地类、面积、征地补偿标准、安置途径等也按要求进行了公告发布。但是目前征地公告的范围不够广泛，还应进一步扩大征地公告的内容。可将当地劳动保障不骂你确定的被征地农民社保对象的条件、养老保险费的筹资渠道、缴费比例等纳入公告内容，使被征地的农村集体经济组织和农户对征地有更充分的了解。
6.4 妥善处理征地拆迁的信访问题，及时化解矛盾
凡涉及征地拆迁的信访问题，各地区各有关部门主要负责人都要以高度的政治责任感，切实做好拆迁信访工作，及时了解民情，充分改善民生。要认真排查、梳理拆迁中的不稳定因素。要高度重视拆迁信访工作，坚持领导接待日制度，坚持关口前移，重心下移，组织专门力量，集中进行排查，对已发生群体上访和有可能发生围堵党政机关、阻断交通等集体上访的拆迁项目，要重点排查，力争从最基层和源头上发现可能影响社会稳定的问题和隐患，及时化解矛盾。对已经发生的以及排查出来的矛盾和问题，千方百计把不稳定因素解决在基层， 解决在内部，解决在萌芽状态。
7.结束语
拆迁工作要做到既公开透明，又维护群众利益，确保被征地农民在土地被征收后的后续生活保障、如何提高其生活质量水平。实现国家、集体、个人三者之间的利益均衡，避免或者减少因征地拆迁而引发的矛盾，真正做到依法、和谐征地拆迁。本文研究的重要意义就在于此。
参考文献：
[1]征地制度的国际比较与改革借鉴.国研网
[2]温家宝讲话.中央农村工作会议.《人民日报》
[3]最高人民法院.关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知.2011.9
[4]沈阳市规划和国土资源局.加快征地制度改革 保障农民合法权益.《征地工作研究》
【关键词】征地；保障；补偿；拆迁制度
前言
近年来，重庆的基础设施大大改善，经济结构得到优化，经济发展基础进一步夯实，人民生活得到明显改善，国民经济呈现出良好的发展态势。随着未来重庆市经济社会的发展，城市用地的供需矛盾将成为城市发展中面临的一个重大问题。如何利用有限的土地资源，保障工业化、城市化、农业现代化的用地需求，提高耕地质量，统筹合理安排各类用地，将是我们研究的首要问题。
1.重庆征地拆迁问题
我市乃至全国范围内征地拆迁问题一直是老百姓关注的热点问题，也很容易在各级地方引发群众集访事件。从目前全市反映出来的征地拆迁问题主要有几个方面：
一是各自利益最大化冲突。国家、集体与个人利益在一定条件下可能存在冲突，但在征地拆迁中表现得尤为突出，政府是站在国家、全局的立场上做决策，考虑的是发展城市、完善城市功能，进行城市空间资源的合理配置，比如城中村改造、河道治理、水利工程建设等等。而被征地农民往往关注的是个人利益，一旦自己的期望值没有得到满足，就会采取相应的抵制行为。
二是随着城市化、工业化进程加快，一些地方政府面对短时间内完成征地的压力，在征地拆迁过程中一定程度上忽略或漠视征地拆迁应有的法律程序，从而引发纠纷。
三是现行的土地补偿机制已不适应新形势，政策滞后。我市制定的征地拆迁政策一直是以1986年全国人大颁发的《中华人民共和国土地管理法》为依据，我市从1999年至今历时13年，在土地征收实施中执行的政策法规依据是1999年市政府頒布的《重庆市土地管理规定》、《重庆市征地补偿安置办法》和2008年重庆市人民政府下发的《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》。以上政策已不能平衡市场经济下的各种利益关系，不能解决目前较为复杂的物权关系和户籍关系带来的诸多矛盾。
2.农村征地引发的社会矛盾
征地拆迁问题在所有信访问题中一直占有较大的比例：
一是规模逐渐扩大，造成较大影响。以个人利益为纽带形成松散组织抵制征地拆迁，具有组织性。现阶段农民的法律意识有所增强，但并不意味着社会大众的法律知识水平的普遍提高。部分群众在征地拆迁过程中遇到矛盾纠纷时，只看重自己的权利而忽视享受应当具备的条件和应当履行的义务，只片面强调保护个人利益，而置国家、社会和他人的利益于不顾。甚至成团结伙，集体越级上访，在社会上造成较大的负面影响。
二是行为容易过激，事态难以控制。个别群众情绪偏激，容易冲动，常常表现为谩骂工作人员，堵路堵门，具有对抗性，并造成众多的围观者，使事态扩大，给处置工作带来难度。
三是现行法律、政策对某些社会关系的规范相对滞后，由此带来了各方利益冲突的尖锐化。各种历史遗留问题、现实问题，各种社会问题同个人所求在征地过程中交织在一起，致使问题日益复杂化。因拆迁遗留问题引发信访重复率高，老信访户缠访情况突出，有的群众对政策一知半解，总认为个人合法权益受到侵害，提出问题层层加码，又听不得半点解释，三番五次到多个部门重复上访，牵涉领导精力，造成较大的负面影响。
3.补偿政策较乱
第一，在农村，征地补偿政策不一的问题非常突出。不同时期的补偿标准不一样，不同地区不同项目的补偿标准更不一样；乡与乡、村与村，甚至于同一个村的同类地块也不一样，造成农村基层干部工作难做，农民群众思想难通的困难局面。
第二，在城镇，居民房屋拆迁的补偿政策更乱。有些地方在不同时期以政府行政规章和文件的形式出台针对不同建设项目的不同标准的居民房屋拆迁补偿标准。
第三，国有土地上的房屋拆迁补偿标准与集体土地上的房屋拆迁补偿标准差异大，最后导致“同地不同价”、“同城不同价”的现象，加深了征地拆迁矛盾。如个别县区“城中村”的集体土地上的拆迁补偿，如果在征地前办理了国有土地使用证的，其补偿将比未办理的多达十倍以上。这种补偿标准的差异，征地拆迁机构在执行工作很难取得被拆迁人的理解，更难平息被拆迁人对补偿差异的不满情绪。
4.社会保障体系不完善
近几年党中央、国务院高度重视被征地农民的社会保障问题，先后出台了数个指导性文件，特别是国办发〔2006〕29号文件，进一步明确了被征地农民社会保障制度设定原则、资金渠道、组织领导等。但因被征地农民构成情况复杂、各地经济承受能力差异较大等原因，被征地农民的社会保障工作目前还存在一些困难和问题：一是被征地农民的社会保障应由国家和集体出资部分的资金难以筹集到位；二是各地保障制度不尽统一规范，表现为保障办法不一致，补费标准不统一，统筹范围不同，待遇差别较大。这势必造成群体之间的攀比，给社会造成新的不稳定。
5.征地补偿安置费用分配不合理
征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，是对依法取得农村集体土地承包经营权的被征地农户、农村集体经济组织和地上附着物产权人的补偿。但在农村集体经济组织内部征地补偿费分配使用中，还存在着分配比例不合理、使用不公开、账务处理不规范甚至贪污、挪用、挥霍等问题，严重损害了被征地农民和农村集体经济组织利益，影响了社会稳定和农村经济的健康发展。
6.完善征地拆迁制度的对策建议
6.1 保障被征地农民的发展权，维护土地权益人的利益 综观新中国农村发展史，每一次农村社会生产力的发展和农民生产积极性的提高都离不开土地使用制度改革，因为土地是农民赖以安身立命的根本，是农民的“命根子”。然而目前的征地制度致使许多失地农民处于“种田无地、上班无岗、低保无份”的“三无”状态。实现被征地农民的市民化不仅是转户口，而是要让他们享受与城市居民同等的市民待遇，逐步实现被征地农民的角色转变，由农民——农民工——城市人口的转变。针对基础设施、交通、商业、学校、医院等配套设施存在的问题，进行规划弥补，提供更多的社会保障和配套措施，加强对拆迁群众的帮扶工作。一是提供就业保障。预防因被征 地拆迁户不能就业，“坐吃山空”。从实际情况出发，在就业免费培训、提供就业机会等方面，为其提供条件。二是拓宽社保渠道。可以将一次性补偿细化为老年生活保险补偿、儿童读书保险补偿和最低生活标准补偿等，由相应的机构定期发放，切实解决被拆迁户的实际生活困难。三是解决跨区域拆迁户子女就学问题。教育部门可以加强协调，制定统一的办法，妥善解决跨区购房拆迁户子女就近上学问题，确保拆迁户家庭的子女能够及时就近按同等条件入学。
6.2 严格征地范围，建立城乡同地同价同权
中国土地征用制度改革的第一步，就是要将国家征用土地的权力有效地限制在具体的“公共利益”上，换句话说，征地权必须基于公共用途，征地行为才具有合法性。因此，应以符合公共利益为征地的唯一合法依据，明确定义公共利益边界和征地范围。在当前征地体制下，最好的方法是国家在政策和法律中明确具体地列出可以动用征地权力的“公共利益”。可制定《公益性征地目录》，列举公益性征地，确定征地范围。
所谓“同地同价”，是指城市国有建设用地和农村集体土地应该同等地按照土地的用途和该地段的市价确定补偿标准。实现“同地同价”后，地方政府通过低价征地，高价卖地来增加收入的现象将可望得到遏制。建议在土地征用过程中引入用地者和土地所有者的谈判和协商机制，逐步建立以市场价值补偿为改革目标的征地补偿机制。一方面，将更大限度地维护被征地集体经济组织和农户利益；另一方面，也会大大减轻政府、国土部门在因土地征用中与被征地集体经济组织和农户产生的矛盾。
6.3 进一步完善征地补偿安置程序
按照现行国家有关要求，在征地过程中严格做好征地的告知和登记工作。征地前将征地的用途、位置、補偿标准、安置途径及时告知被征地农民。征收土地方案批准后，将征地批准机关、批准文号、批准时间和被征收土地的所有权人、位置、地类、面积、征地补偿标准、安置途径等也按要求进行了公告发布。但是目前征地公告的范围不够广泛，还应进一步扩大征地公告的内容。可将当地劳动保障不骂你确定的被征地农民社保对象的条件、养老保险费的筹资渠道、缴费比例等纳入公告内容，使被征地的农村集体经济组织和农户对征地有更充分的了解。
6.4 妥善处理征地拆迁的信访问题，及时化解矛盾
凡涉及征地拆迁的信访问题，各地区各有关部门主要负责人都要以高度的政治责任感，切实做好拆迁信访工作，及时了解民情，充分改善民生。要认真排查、梳理拆迁中的不稳定因素。要高度重视拆迁信访工作，坚持领导接待日制度，坚持关口前移，重心下移，组织专门力量，集中进行排查，对已发生群体上访和有可能发生围堵党政机关、阻断交通等集体上访的拆迁项目，要重点排查，力争从最基层和源头上发现可能影响社会稳定的问题和隐患，及时化解矛盾。对已经发生的以及排查出来的矛盾和问题，千方百计把不稳定因素解决在基层， 解决在内部，解决在萌芽状态。
7.结束语
拆迁工作要做到既公开透明，又维护群众利益，确保被征地农民在土地被征收后的后续生活保障、如何提高其生活质量水平。实现国家、集体、个人三者之间的利益均衡，避免或者减少因征地拆迁而引发的矛盾，真正做到依法、和谐征地拆迁。本文研究的重要意义就在于此。
参考文献：
[1]征地制度的国际比较与改革借鉴.国研网
[2]温家宝讲话.中央农村工作会议.《人民日报》
[3]最高人民法院.关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知.2011.9
[4]沈阳市规划和国土资源局.加快征地制度改革 保障农民合法权益.《征地工作研究》