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摘 要：民国时期濉河流域水文环境因受黄河夺淮等自然因素与人水争地等社会因素的影响而发生显著变化，致使苏皖两省围绕着疏浚龙岱湖（河）和奎河问题产生了长期纠纷。双方致力于通过构建区域行政协调机制来化解矛盾，并呈现出从“两省会勘——十县联席会议——导淮委员会主导的三方会勘——行政督察专员会商”的制度演进过程。洪灾风险转移诱发的利益失衡与制衡是制度演进的内驱力，水治理模式制约下不同主体的干预策略是演进的外部动力。
关键词：民国；濉河；省际水事纠纷；制度演进
中图分类号：K252 文献标识码：A文章编号：1672-1101（2017）06-0001-07
Abstract： In the Republic of China， the hydrological environment of the Sui River basin changed significantly due to the social factors such as the Yellow River’s taking Huai River and other water-related issues. As a result， there existed long-term disputes on Daidaihu river and Kui River between Jiangsu and Anhui provinces. Both sides are committed to resolving conflicts through the establishment of a regional administrative coordination mechanism which clearly presented the process： “Joint Investigation between Two Provinces—Joint Meeting among Ten Counties—Under the Leadership of the Committee-Joint Investigation of Three parties—Joint Consultation of Administrative Inspectors”. The interest imbalance and check-and-balance caused by the transfer of flood risks are the driving forces of institutional evolution， while the intervention strategies of different subjects under the water governance model are the external forces of the evolution of the mechanism.
Key words：The Republic of China； Sui River； Interprovincial water dispute； System evolution
省際水事纠纷是指省级行政单位在开发、利用、节约和保护水资源、防治水害过程中因权益纠纷而引起的行政争端。民国时期江苏省铜山，萧县与安徽省宿县等因疏浚濉河支流龙岱湖（河）和奎河问题所发生的纷争，则是一起典型的因水工程所引起的省际水事纠纷。这起防洪排涝问题所引发的水事矛盾牵涉范围广，涉及两省十县；持续时间长，历时数十载；复发率高，双方前后发生四次纠纷；对抗程度强，涉事双方相互指责，继而械斗，终酿惨案。为了解决这一争端，纠纷双方都试图借助于建立规范化的区域行政协调机制来化解矛盾，并经历了一个明显的制度演进过程。目前学术界对淮河流域省际水事纠纷问题颇为关注，并取得一定的研究成果，但是对纠纷解决机制的历史演进方面尚缺乏深入而细致的研究。本文立足于苏皖两省疏浚龙岱湖（河）和奎河纠纷这一个案研究，主要利用《申报》的相关报道，梳理民国淮河流域省际水事纠纷错综复杂的过程，展示其解决机制的历史演变进程，探求演进的动力机制，以期能为当前淮河流域省际水事纠纷的预防和处理提供些许历史借鉴。
一、水事纠纷的缘起
民国时期濉河流域水文环境在黄河夺淮等自然因素以及人水争地等社会因素的共同作用下出现明显恶化趋势，是长期以来苏皖两省在疏浚河道问题上纠纷不断的主要起因。
（一）黄河夺淮致使龙岱湖（河）和奎河下游河道淤塞，泄洪能力不足
濉河，古称睢水，系淮河支流，属洪泽湖水系，历史上累受黄河侵夺，河道多变，淤塞严重。清初时，“河形转折纡回，两岸多有淤滩，以致阻隔水势，不能畅注”[1]。民国初年，“淮北大小河道复多淤塞，且河无堤防，田无沟洫，故水患之发，往往北重于南，而濉河流域尤为甚”。特别是在下游安徽境内，河道淤塞尤为严重，“灵泗两境河身淤成平陆。今灵璧而上，亦仅中股河身较能容水，南北二股则均无堤防，水至则平漫民田，此濉河流域屡被水患之原因也”[2]。而在诸支流中，龙岱湖（河）与奎河所受影响又较为突出。
龙岱湖，亦称龙岱河，是对发源于江苏萧县的龙山河与岱山湖的合称。“龙山河，上承烂石湖。西南流经（萧县）城南，右受县城诸山水”，“又南入宿州界”[3]。民国时，安徽境内的下游河道淤塞严重，“龙山河起於城东，南流约四十里，入安徽宿县界，中多淤绝”[4]。故此，“皖人于濉溪口筑坝阻入，乃漫溢成为龙岱二湖”[5]。由此可见，龙岱河水文特征已经发生明显变化，原河道淤塞积水后形成了新的河成湖——龙岱湖。奎河，一名资河，发源于江苏铜山县，流经萧县，安徽宿县后注入濉河，“全河长约七十余里，在铜境者占四十公里，在萧境内占六公里，在宿境者占三十公里”[6]。徐州一带的河流中，“惟奎河为最要”，“凡黄河之南铜山之水，悉自奎河经北股河入淮，归洪泽湖”[7] 53-54。与龙岱河情况相似，奎河下游河道从清代开始就已经淤塞严重，虽经几番治理，但成效甚微。 （二）人水争地形成的龙岱湖（河）与奎河下游河道狭窄，通道不畅
民国时期，皖北人口增长速度较快，宿县在近20年间人口增长率可达41.2%[8]。人口的激增加剧了民众对水资源的不合理利用，突出表现为濉河沿岸人水争地情况较为普遍。据水利专家胡雨人在宿县符离集等处的实地调查，当地民众侵占河道种植庄稼的情况相当普遍，“盖数十年来久以天然之水滩视之，无水即为耕地，居民狃于私利而不顾公众大害，相率效尤，乃至于此。”此外，还有大量渔民从事捕捞活动，“居民在此河中，节节张簖，水愈大簖愈多”，“是亦为水害之一种原因，允当严行禁止者也”[7]56-59。这些人为干扰活动进一步恶化了龙岱湖（河）与奎河的水文环境，进一步放大了洪灾的危害程度，加剧了下上游苏皖各县之间的矛盾。
二、四次水事纠纷及其解决过程
（一）第一次浚河纠纷与两省会勘
1919年春，“苏省萧县人民开河道，泄放龙岱两湖之水泄入宿县，致两县人民几起争斗”[9]。4月1日安徽宿县士绅通电称：江苏萧县“忽于本年三月私行集夫，星夜开挖，并由该县知事协绅携带兵勇等，督率民夫数千人运来皖省境内，挑挖至六七里”[10]。 一波未平，一波又起，铜山县紧接其后又有疏浚奎河之举，“皖民正在忍无可遏之际，乃江苏铜山绅民有鉴于萧人之私挖得计，亦于三月十六日集夫数千，私挖夏坑，致水下注皖省”[10] 。
此后，双方在媒体上相互攻击，宿县士绅斥责“萧铜处心积虑，以为一面强挖，一面推宕，殆辗转时日，则坑工已成，阴谋已遂，而下游皖省数县之生命田庐，概置不问”，要求对此予以严惩，“决水殃邻，新刑律定有专条，伏惟速赐严行，苏省长将首祸官绅按法严惩”，并扬言准备开掘下游堤坝泄洪至江苏进行报复，“开决五坝以咨宣泄”[10]。而江苏方面也不甘示弱，“铜邑开浚奎河系通详立案，绝非私挖，下游接萧，距皖省宿县地隔二十里。萧未开挖，安能飞渡及宿。宿电亦只讦铜挖夏坑等语。试问铜在本境内挖坑蓄水，于宿何害。请主持公道”[11]。
宿州方面遂“电请省长，速电苏省长，饬令停工”[9]。此后两省政府介入此次水事纠纷，“苏省长派委徐海道尹前往宿县会勘，而皖省长亦派淮泗道尹暨水利局王会办前往，会同官绅照约妥商办理”[12]。经两省会勘，疏浚龙岱湖（河）工程被勒令停止，“两省长官委刘王两委员会勘，并派测量员实地测量。当时结果，萧人所盗挖土垄北首，一律由萧人填平，并赔偿宿人小麦十四石”[13] 。对于疏浚奎河问题，两省政府则达成“分浚”约定，“分段挑挖，所有支流土方工程，以四十分计算，宿县认十五分，铜山认十八分，萧县认七分，分别制成图说，照约进行”[12]， 纠纷暂告平息。
（二）第二次浚河纠纷与苏皖十县联席会议
1926年春，江苏徐州遭遇严重水灾，萧县“兼受上游龙岱诸河水患，平地水深丈余，数旬甫退，颗粒无收”[14]。故此，灾后徐海道尹高尔登“拟疏浚河道，兴办水利”[15]。 在孙传芳的支持下，“联军陈师长驻节徐州，实行兵工主义，修浚河道”[13]。
此举激起安徽宿县反对，“龙岱两湖本为蓄水之区，向无湖名，若任其挑挖，来水灌入皖境，则宿灵四县数百万圣灵将陷于万劫不覆之地”[13]。 安徽方面希望双方重新回到传统的两省会勘框架下解决纠纷，“宿灵五泗绅民因苏省萧县人民挑挖龙岱湖（河），以邻为壑，群起反对，分向宁孙（孙传芳）皖陈（陈调元）两署控告，请速禁止，并在蚌组宿灵五泗水利办事处，以谋抵制”[16]。然而，江苏方面对此却无回应，“皖省代表因呈上多日，未奉批示，又續具一呈”，之后“累日未奉钧批，方深感悚惧”[13]。
之后，安徽方面“嗣闻钧署业派张委鼎勋赴萧履勘施工，更加惶骇，当即弛赴徐州，拟寻踪会同履勘。不意抵徐以后张委已同徐海道尹偕陆军测量员盛承彦先自往萧，殆代表等赶至，张委等已会勘竣事”。
之后不久，徐州总司令陈仪亲赴宿县勘察，“结果以龙岱两河确应疏通，以畅水流，并无妨害等”[17]。“陈仪电请宁孙核示，结果孙电令开掘至距宿县二三里为止，不得越境，萧人亦让步，只浚龙河，不掘岱河。此案遂告解决”[18]。在军事力量的介入下，江苏方面得以实现浚河主张，但是代价则是 “两省会勘”遭到抛弃。
北伐战争后，孙传芳势力被逐出江苏。1928年江苏铜山县再次面临疏浚奎河的问题，“苏皖十县，在地理上有密切之关系，训政开始，政务有待协同进行者，是以有开联席会议之必要”[19]。6月，“苏皖十县联席会议二十五日晨在铜山县召开”，“铜萧丰沛砀邳睢宿八县代表共出席十七人，铜山县长刘炳晨为主席，计联防、水利、交通、建设四大端”[20]。次日，苏皖十县联会“决议疏浚奎河等铜山与邻县河道”[21]。至此，各利益相关方共同参与的县际协调合作机制——“苏皖十县联席会议”成为处理濉河流域省际水事纠纷的新机制。
（三）第三次浚河纠纷与三方会勘机制
1931年淮河遭遇百年罕见的全流域性洪涝灾害，沿岸各县均遭重创，尤以安徽宿县为甚，“霪雨连绵，加之上游永城洪浍等河及萧县之龙岱二湖水势暴涨，下游之水河道淤塞，以致泛滥成灾。灾民流离失所无家可归者十余万人，房屋禾苗牲畜财物损失六百余万，农田淹没二万九千余顷”[22]。
故此，次年夏，“萧县浚治龙岱河，安徽宿县民众反对甚力”，“经苏皖两省当局派员会勘，未得妥当解决”，因此，“经苏建厅电请中央导淮委员会派员三方会勘，以昭郑重。”[23]在三方会勘机制作用下，“纠纷已暂解决，萧县允将龙岱两河各填平一段，共长三里余，宿县民工亦已撤去，拟先由下游之濉河口，沿岱河直至萧县上游查勘后，再返京会商根本计划”[24]。之后，导淮委员会提出“联浚”方案，“三方会勘后，结果佥以萧宿浚河纠纷，非上下游同时并治不能解决，并统筹疏浚濉河，及筹款办法意见书，分呈察核”[25]。此后，江苏方面“分函导淮委员会暨国府救济水灾委员会商洽，并咨达皖省府，拟由苏皖两省各派专员，组织浚治龙岱及中股河委员，负责办理该项工程”[25]在中央导淮委员会的介入与主导下，萧宿两县以“联浚”的方式妥善解决了这宗多年的水事纠纷。 （四）第四次浚河纠纷与行政督察专员会商机制
1933年5月，濉河流域大雨成灾，安徽宿县“洪水横流，两岸顿成汪洋。”[26]江苏铜山“城外奎河满溢、水已倒流”，“平地水深四五尺五六尺不等，麦苗尽丧”，“灾变仓促，农民咸惊惶无措，大有求死无门之象”[27]。
故此，灾后徐州方面要求治理水利的呼声高涨，“连年大水为患，人民已成惊弓之鸟，浚河修堤，已为徐民一致之呼声”[28]。 奎河成为首要治理对象，“徐州河流之干流，计城南有奎河，赖以泄城埠之水，历年欠浚，若非澈底疏挖，不能去除水患也”[27]。1935年2月，“徐州举行本年第一次建设会议，决定疏浚苏皖间奎河干道，遵照苏建厅征工办法，三月一日动工，将出民夫三万名，限三周竣工”，“河面宽度定十四公尺”[29]。
由于此次浚河的宽度与深度均比1919年“分浚”方案“约增三倍许”，在下游河道未变的条件下，“倘遇上游水发，势必泛滥横流，使下游尽成泽国”，故此浚河遭到安徽宿县强烈反对，纠纷骤然升级，引发大规模冲突，“（三月）四日晚集众抵抗，越境向萧县浚河人民袭击，萧民亦集众抵抗，双方激战一日夜，五日晚始止”[30]。之后，“铜区专员邵汉元取和平交涉之态度，以完成浚奎为原则”，同时“布防凤凰山，以资戒备，同时出三万民夫，加紧浚河”[31]。
而安徽方面则采取报复措施，“宿人被萧挫败，以武装反对无效，乃不惜以邻为壑，将奎河下游之柏山堤坝掘开，水淹萧灵及宿县西岸田亩，以图事态扩大，逼灵宿各县共起对萧反抗”[32]。然而，“惟放出之水，须先经宿境而后乃能入萧。且萧境受水甚少，下游即入灵璧，即引起奎河东岸宿民之反对，双方遂又起冲突。外传萧宿二次械斗者即此，其实即宿人内讧之所致”[33]。“奎西岸宿民八日集合数千人向奎东岸刘家寨进攻，刘寨乡民无备溃败，死伤颇多，并被劫粮食无数算。宿东岸民众大愤，亦集数千人十日午还击，刻仍相持孙家寨。双方各有大批死伤，造成内讧之局。同时皖灵璧民众对宿县西人亦起恶感，准备加入宿东岸战团，还抗西岸”[32]。
短短数日间，事态不断恶化升级，引起各方广泛关注，“苏皖两省府对浚奎问题引起萧宿两县一再械斗，迭酿惨案，演成僵局，迄无解决办法，各县县长又无力处理，刻苏省电令铜山区行政专员邵汉元，皖省电第六区行政专员鲁佩璋，责成会同协商澈底解决办法”[34]。此后，经两度会商，双方商定“由铜萧宿灵四县协力完成浚奎，以排除徐皖水患而兴水利为原则。现萧境工程已竣，铜境正在施工。宿县亦有宿人续浚。铜萧必要时，作相当之援助”，宿县提出“此项工程浩大，萧灵等县如不酌量赞助，恐难计日观成”，江苏则承诺“拟在宿灵两县建设经费下，先行借拨五千元，亦应急需。一面仍请建设厅遴派熟悉水利人员來宿，俾遇有困难之事，得随时指导解决”[35]。之后，“鲁邵顷已分电皖苏两省府呈报，此后浚奎事宜，全由两专员支持办理，地方争执，概置不理，多年悬案，已告全部解决”[34]。最终，在“行政督察专员会商”这一协调机制下，持续数十年的省际水事纠纷以水利协作，进行“联浚”的方式得以妥善解决。
三、纠纷解决机制演进及其动因分析
民国时期，苏皖两省在濉河流域支流治理问题上的不断重复着“冲突——合作——再冲突——再合作”的循环，纠纷解决机制也随之发生变化，经历了“两省会勘——十县联席会议——导淮委员会主导的三方会勘——行政督察专员会商”这四个阶段，比较清晰的呈现出从不稳定到相对稳定，从不完善到相对完善的动态演进过程。从成效上看，两省会勘与十县联席会议均未能达到解决争端，终止纠纷的目的，而三方会勘机制虽然妥善解决了萧宿两县疏浚龙岱湖（河）纠纷，但在浚奎问题上却未被接受，而是纠纷双方另行选择行政督察专员会商机制去解决争端。因此，虽然苏皖双方最终都选择“联浚”解决跨境水事纠纷，但却是两种不同解决机制作用的结果，依然存在一个演进的过程。而推动解决机制不断演进的动力，则包含内外两方面的力量。
（一）洪灾风险转移诱发的利益失衡与制衡是解决机制演进的内在驱动力
民国时期濉河流域苏皖水事纠纷皆因灾后的水利治理而起，然而，细究之下，双方在疏浚河道问题上的态度却不尽相同。值得注意的是，四次纠纷均是由江苏一侧率先挑起，表现出冲突具有明显的非对称性特征。与安徽宿县相比，江苏萧铜两县对于河道治理问题表现的更为敏感，更为积极，更为主动，态度也更为强硬，不仅扮演着“旧有体制的背叛者与发难者”的角色，同时也是“新体制的主导者与支配者”，是推动纠纷解决机制不断进行“破坏——重建”循环演进的主要发力端，充分展示出在浚河工程上具有更强烈的利益驱动。
苏皖冲突的非对称性是地方利益分配失衡的现实表征。对濉河流域沿岸各县而言，龙岱湖（河）和奎河防洪排涝涉及到洪灾风险的分担问题，事关水利利益的重新分配。疏浚河道的共同利益奠定了各利益相关者寻求合作的基础，成为纠纷双方最终选择“联浚”方式结束争端的根本原因。然而，共同利益之中所夹杂的利益差别与对立则成为了双方纠纷产生的根源。很显然，无论是疏浚龙岱湖（河）还是奎河，地处上游的江苏萧铜两县都是排涝工程的直接受益方，而河道的疏通会产生风险转移问题，上游的来水累积会加大下游的洪灾风险，使得安徽宿县直接处于极其不利的地位，成为潜在的利益受损方。因此，在安徽宿县士绅的认知中，苏方浚河这一举动被认定为转嫁风险的“祸皖”行为。而灵璧、泗县、五河等县虽受浚奎工程的影响，但却并不具有直接利害关系，因而其对治理利益的争取表现的并不明显。可见，龙岱湖（河）和奎河排涝治理问题上，苏皖两省之间以及皖省诸县之间都存在着明显的利益分配不均衡情况，具有一定的差异度，成为上游受益者和下游受害者之间产生对立与冲突的根源。而洪灾这一外部诱因的接连发生，不断改变着双方对洪水风险转移的预期，在强化上游江苏一方疏浚河道决心的同时，不断弱化了下游安徽一方对风险转移的承受能力，使得水利治理中的双方利益失衡程度逐步加深，推动着双方对抗的烈度与强度随之逐渐升级。在1919年纠纷中，苏皖双方仅仅停留在相互言语威胁等象征性冲突阶段，并均能保持克制，呼吁并欢迎第三方的介入与协调；而在1926年的纠纷中，一方寻求军事力量的支持，撕毁协定，强行施工，一方则构建“宿灵五泗水利办事处”进行有组织的对抗，对立程度明显升级；1933年水事纠纷直接诱发苏皖双方民众群体性械斗，对抗已经演化为具有鲜明暴力特征的高烈度冲突；而在1933年大水刺激下，双方都提升了各自的洪水灾害风险预期，进一步扩大了双方的利益分歧，推动着冲突急剧升级，不仅造成人员伤亡，而且将械斗从苏皖之间蔓延至皖省内部，其对抗的烈度与强度较之前三次纠纷明显加剧。 由此可见，浚河工程所产生的洪灾风险转移是引发利益格局失衡的关键因素，也是苏皖水事纠纷的症结所在。因此，解决纠纷成功与否的关键在于建立公平合理的协调机制，为失衡的利益格局寻求最适合的平衡点，通过重建均衡的利益关系来化解矛盾纷争。显然，两省会勘与十县联席会议均未能解决这一核心问题。两省会勘虽中止并惩戒了江苏方面越界疏浚龙岱湖（河）的举动，在浚奎问题上也提出来较为合理的分担工程成本的“分浚”方案，但并未就对最核心的洪灾风险转移问题提出对策；而十县联席会议亦是如此，决策浚河的同时并未设计具体的利益补偿方案。而三方会勘机制倡导上下游“联浚”方案，通过水利协作建立双方互惠性合作关系，降低了洪灾风险转移下游地区的可能性，使得纠纷双方均能从排涝工程中受益，从而消除了苏皖水事纠纷的根源。行政督察专员会商机制处理浚奎纠纷的成功之处亦在于此。只是有所不同的是，疏浚龙岱湖（河）纠纷仅仅涉及上下游萧县与宿县两个县之间的风险转移问题，而浚奎纠纷的利益相关者为数众多，利益关系更为复杂。江苏徐州疏浚奎河时扩大河道“三倍许”的举措实际上不仅将铜山与萧县两个县的洪灾风险叠加转移至下游安徽宿县，而且还大幅增加了宿县“联浚”奎河的治理成本，这显然是有失公平的。因此，宿县只得采取掘开柏山堤坝，泄水至下游灵璧的策略，实质是通过洪灾风险再次转移的方式，争取下游的受损者建立利益联盟，在与受益者的冲抗中实现洪灾风险以及治理成本的公平合理分担，是“以暴制暴”的逻辑理路。因此，解决机制不仅要消除洪灾风险转移问题，还要处理因洪灾风险转移所带来的治理成本上升问题，需要建立合理的利益补偿机制。较之导淮委员这样的专业水利主管机构，行政督察专员会商显然更善于理顺地方政府之间的利益关系，以江苏一方向安徽一方“酌量赞助经费五千元”的方式消解了利益冲突，重建了利益均衡关系，从而彻底的解决了双方的纠纷。
由此可见，利益失衡与制衡是推动纠纷解决机制不断演进的内在动力。浚河产生的洪灾风险转移直接诱发了各方的利益失衡，而纠纷解决机制实质是为失衡的利益格局寻求制衡的方式。洪灾作为外部诱因的周期性发生，不断打破原有的利益平衡，并推动着失衡的利益格局不断加深，引发冲突的升级，而实现利益的再次制衡则是纠纷解决机制不断演进的目的。
（二）水治理模式制约下不同主体的干预策略是解决机制演进的外在推动力
苏皖浚河纠纷是一场利益的冲突与博弈。从横向看，博弈主体是苏皖两省之间；从纵向看，博弈主体涵盖地方民众与各级政府机关。从时间上看，冲突首先是苏皖两省的地方民众之间开始的，而且他们也是博弈过程中最重要行为体。作为一起典型的跨界水资源冲突，苏皖浚河纠纷背后实质上隐藏着浓厚的地方保护主义观念。苏省铜萧两县民众在地方利益最大化的驱动下不惜破坏原有的解决机制及其方案，屡屡采取单方面的浚河策略，忽略和侵害了下游安徽宿县等地的利益，成为纠纷冲突的主要诱因；而安徽宿县等地民众则始终选择对抗策略，为了维护地方经济利益不惜采取泄洪的报复政策，殃及无辜，并滥用武力，引发大规模械斗，死伤累累。地方本位主义观念影响下，双方矛盾一触即发，以往协商方案屡遭抛弃，难以就浚河问题形成具有约束力的一致协议。这使得江苏铜萧两县与安徽宿县等地民众之间的利益博弈呈现出明显的非合作博弈特征，因此，水事纠纷解决机制的实质是通过第三方的政府公权力的介入，通过干预政策导向去消解地方保护主义，形成对纠纷双方具有约束力的协议，实现“双赢”或“多赢”结果，最终推动双方从非合作博弈到合作博弈的转化。而公权力对纠纷的介入显然受到不同时期的水治理模式直接制约，因此，纠纷解决机制从“两省会勘——十县联席会议——两省与导淮委员会三方会勘——行政督察专员会商”的演进历程，实质是省级政府、县级政府、导淮委员会所代表的中央政府以及处于省县之间的专区行署依次介入纠纷的历程，而干预纠纷的主体不同以及奉行的不同干预策略成为推动解决机制演进的外在动力。
民国初年，苏皖两省在濉河流域河道治理方面延续着传统的基于行政区划的“垂直管理模式”。1919年纠纷中安徽宿县士绅所采取的首要策略便是请求上级行政机关——省政府进行干预，利用行政隶属关系由江苏省政府向其下属萧铜两县施加压力。在“垂直管理模式”制约下，省级政府成为干预县域之间跨境水事纠纷的主体，行政区划成为河流治理的责任基础，两省在会勘中的争议焦点集中于是否越过行政边界，所设计的“分浚”方案对工程成本的分摊也是基于行政区划，其解决纠纷的政策基石是维护河流治理中的行政分割，势必会强化而非消除地方保护主义，故此无法从根本上解决跨境浚河纠纷。因此，当1926年江苏方面再次浚河时，采取“境内疏浚，不得越境”的方针时，安徽省政府显然失去了对其进行干预的合理依据，两省会勘机制自然也就无用武之地了。
1928年江苏铜山县政府所倡导形成的十县联席会议机制则是国民党政府“地方自治”政策的产物。在“地方自治”的思维下，县级政府成为了小流域治理的责任主体。以安徽为例，在“县为自治单位”的政策主导下，安徽省政府将水利管理权限进行了划分，“江淮大渎及较大支河，由国家及本省政府之力治之”，而“修堤，疏沟，治塘等项”等小流域治理则划归各县政府管理，在县政府下设置县水利委员会以及下属各区水利委员会，由县长承担其重要责任。江苏方面亦有同樣的制度安排，国民党政府认为水利治理的“地方自治模式”有利于强化县级政府的责任，“各县自县长以迄齐民，莫能自外于水利事业”[36]。因此，十县联席会议机制实质是一种基于地方自治的县际协调合作机制。在“地方自治”的政策导向下，这种伙伴式合作关系既无法消除地方本位观念去凝聚共同利益，又无法跨越行政界线去对他方利益驱动形成有效的约束。作为一种松散型横向县级政府间联盟，十县联席会议机制在处理1932年萧宿两县疏浚龙岱湖（河）纠纷中的表现软弱无力，并无实际效用。
导淮委员会主导的三方会勘机制代表着中央政府权力的直接介入。1929年1月8日，国民政府颁布《导淮委员会组织法》，正式设立导淮委员会，直接隶属中央政府，负责淮河流域全部测量疏浚、发展水利、防范水灾及一切筹款施工事务。新机构的成立意味着淮河流域水利治理进入了“中央集权治理”的新模式，导淮委员会成为了濉河流域水利治理和水事纠纷解决中的法定责任主体，其在干预处理1932年苏皖省际水事纠纷中依靠中央权威，在省级政府的协助下，有效的克服水利治理中的地方本位主义倾向，提出了兼顾纠纷双方利益，同时对双方具有约束力的“联浚”方案，在互惠共赢中实现了双方的水利合作。然而令人遗憾的是，1932年之后由于经费所限，江苏省省长陈果夫掌控下的导淮委员会无力全盘整治淮河，加之在治理成本分担上无法与安徽当局谋求合作，不得不放弃之前力持的淮河“非上下游兼治不可”的主张，转而专注于江苏一省境内的治理工程，最终难逃地方本位主义观念的束缚。 因此，1935年萧宿灵三县浚奎纠纷中所形成的行政督察专员会商机制并没有法律依据，是对法定干预主体——导淮委员会实际缺位问题的应对之策，带有一定的创新性，但是在实践运行中却表现出了较强的实效性。行政督察专员作为干预主体介入纠纷，最终以“联浚”奎河的方式将“多年悬案”彻底解决，其成功的关键因素亦在于对地方本位主义的消解。濉河流域的苏皖水事纠纷源自于河流自然区域被行政区划所分割，形成了各自隶属关系不同的行政单位，彼此之间深受地方本位观念影响，在河道治理中各自为政，追逐局部利益而不顾及整体利益，从而引发诸多矛盾。而行政督察专员会商机制充分发挥行政督察区作为省县之间的中间地位，将下辖各县从行政共同体凝聚成为了水利治理中的利益共同体，建构了“水利共同體”的治理模式。从处理萧宿灵三县浚奎纠纷的实践上看，由于奎河流域自然区划与行政区划实现了高度吻合，行政督察专员会商对奎河河道的治理实质上是一次对奎河全流域的治理，寻求到了各涉事方利益最大公约数，化局部利益为整体利益，为相互协作完成水利治理奠定了合作基础，在妥善解决了长期省际水事纠纷的同时，也给我们留下诸多启示。
四、结语
民国时期苏皖两省在疏浚濉河支流龙岱湖（河）和奎河问题上纠纷数十载，前后冲突四次，充分展示出了省际水事纠纷的长期性和复杂性。此后双方尝试构建一系列水事纠纷解决机制去化解矛盾，展示出一个清晰的制度演进过程，揭示出各利益相关方相互制衡与博弈的过程，为近代我国水利社会史研究提供了典型个例，笔者期待学术界更多同仁能参与进来，共同推动相关研究向更深一步拓展。
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[责任编辑：范 君 李 丽]
关键词：民国；濉河；省际水事纠纷；制度演进
中图分类号：K252 文献标识码：A文章编号：1672-1101（2017）06-0001-07
Abstract： In the Republic of China， the hydrological environment of the Sui River basin changed significantly due to the social factors such as the Yellow River’s taking Huai River and other water-related issues. As a result， there existed long-term disputes on Daidaihu river and Kui River between Jiangsu and Anhui provinces. Both sides are committed to resolving conflicts through the establishment of a regional administrative coordination mechanism which clearly presented the process： “Joint Investigation between Two Provinces—Joint Meeting among Ten Counties—Under the Leadership of the Committee-Joint Investigation of Three parties—Joint Consultation of Administrative Inspectors”. The interest imbalance and check-and-balance caused by the transfer of flood risks are the driving forces of institutional evolution， while the intervention strategies of different subjects under the water governance model are the external forces of the evolution of the mechanism.
Key words：The Republic of China； Sui River； Interprovincial water dispute； System evolution
省際水事纠纷是指省级行政单位在开发、利用、节约和保护水资源、防治水害过程中因权益纠纷而引起的行政争端。民国时期江苏省铜山，萧县与安徽省宿县等因疏浚濉河支流龙岱湖（河）和奎河问题所发生的纷争，则是一起典型的因水工程所引起的省际水事纠纷。这起防洪排涝问题所引发的水事矛盾牵涉范围广，涉及两省十县；持续时间长，历时数十载；复发率高，双方前后发生四次纠纷；对抗程度强，涉事双方相互指责，继而械斗，终酿惨案。为了解决这一争端，纠纷双方都试图借助于建立规范化的区域行政协调机制来化解矛盾，并经历了一个明显的制度演进过程。目前学术界对淮河流域省际水事纠纷问题颇为关注，并取得一定的研究成果，但是对纠纷解决机制的历史演进方面尚缺乏深入而细致的研究。本文立足于苏皖两省疏浚龙岱湖（河）和奎河纠纷这一个案研究，主要利用《申报》的相关报道，梳理民国淮河流域省际水事纠纷错综复杂的过程，展示其解决机制的历史演变进程，探求演进的动力机制，以期能为当前淮河流域省际水事纠纷的预防和处理提供些许历史借鉴。
一、水事纠纷的缘起
民国时期濉河流域水文环境在黄河夺淮等自然因素以及人水争地等社会因素的共同作用下出现明显恶化趋势，是长期以来苏皖两省在疏浚河道问题上纠纷不断的主要起因。
（一）黄河夺淮致使龙岱湖（河）和奎河下游河道淤塞，泄洪能力不足
濉河，古称睢水，系淮河支流，属洪泽湖水系，历史上累受黄河侵夺，河道多变，淤塞严重。清初时，“河形转折纡回，两岸多有淤滩，以致阻隔水势，不能畅注”[1]。民国初年，“淮北大小河道复多淤塞，且河无堤防，田无沟洫，故水患之发，往往北重于南，而濉河流域尤为甚”。特别是在下游安徽境内，河道淤塞尤为严重，“灵泗两境河身淤成平陆。今灵璧而上，亦仅中股河身较能容水，南北二股则均无堤防，水至则平漫民田，此濉河流域屡被水患之原因也”[2]。而在诸支流中，龙岱湖（河）与奎河所受影响又较为突出。
龙岱湖，亦称龙岱河，是对发源于江苏萧县的龙山河与岱山湖的合称。“龙山河，上承烂石湖。西南流经（萧县）城南，右受县城诸山水”，“又南入宿州界”[3]。民国时，安徽境内的下游河道淤塞严重，“龙山河起於城东，南流约四十里，入安徽宿县界，中多淤绝”[4]。故此，“皖人于濉溪口筑坝阻入，乃漫溢成为龙岱二湖”[5]。由此可见，龙岱河水文特征已经发生明显变化，原河道淤塞积水后形成了新的河成湖——龙岱湖。奎河，一名资河，发源于江苏铜山县，流经萧县，安徽宿县后注入濉河，“全河长约七十余里，在铜境者占四十公里，在萧境内占六公里，在宿境者占三十公里”[6]。徐州一带的河流中，“惟奎河为最要”，“凡黄河之南铜山之水，悉自奎河经北股河入淮，归洪泽湖”[7] 53-54。与龙岱河情况相似，奎河下游河道从清代开始就已经淤塞严重，虽经几番治理，但成效甚微。 （二）人水争地形成的龙岱湖（河）与奎河下游河道狭窄，通道不畅
民国时期，皖北人口增长速度较快，宿县在近20年间人口增长率可达41.2%[8]。人口的激增加剧了民众对水资源的不合理利用，突出表现为濉河沿岸人水争地情况较为普遍。据水利专家胡雨人在宿县符离集等处的实地调查，当地民众侵占河道种植庄稼的情况相当普遍，“盖数十年来久以天然之水滩视之，无水即为耕地，居民狃于私利而不顾公众大害，相率效尤，乃至于此。”此外，还有大量渔民从事捕捞活动，“居民在此河中，节节张簖，水愈大簖愈多”，“是亦为水害之一种原因，允当严行禁止者也”[7]56-59。这些人为干扰活动进一步恶化了龙岱湖（河）与奎河的水文环境，进一步放大了洪灾的危害程度，加剧了下上游苏皖各县之间的矛盾。
二、四次水事纠纷及其解决过程
（一）第一次浚河纠纷与两省会勘
1919年春，“苏省萧县人民开河道，泄放龙岱两湖之水泄入宿县，致两县人民几起争斗”[9]。4月1日安徽宿县士绅通电称：江苏萧县“忽于本年三月私行集夫，星夜开挖，并由该县知事协绅携带兵勇等，督率民夫数千人运来皖省境内，挑挖至六七里”[10]。 一波未平，一波又起，铜山县紧接其后又有疏浚奎河之举，“皖民正在忍无可遏之际，乃江苏铜山绅民有鉴于萧人之私挖得计，亦于三月十六日集夫数千，私挖夏坑，致水下注皖省”[10] 。
此后，双方在媒体上相互攻击，宿县士绅斥责“萧铜处心积虑，以为一面强挖，一面推宕，殆辗转时日，则坑工已成，阴谋已遂，而下游皖省数县之生命田庐，概置不问”，要求对此予以严惩，“决水殃邻，新刑律定有专条，伏惟速赐严行，苏省长将首祸官绅按法严惩”，并扬言准备开掘下游堤坝泄洪至江苏进行报复，“开决五坝以咨宣泄”[10]。而江苏方面也不甘示弱，“铜邑开浚奎河系通详立案，绝非私挖，下游接萧，距皖省宿县地隔二十里。萧未开挖，安能飞渡及宿。宿电亦只讦铜挖夏坑等语。试问铜在本境内挖坑蓄水，于宿何害。请主持公道”[11]。
宿州方面遂“电请省长，速电苏省长，饬令停工”[9]。此后两省政府介入此次水事纠纷，“苏省长派委徐海道尹前往宿县会勘，而皖省长亦派淮泗道尹暨水利局王会办前往，会同官绅照约妥商办理”[12]。经两省会勘，疏浚龙岱湖（河）工程被勒令停止，“两省长官委刘王两委员会勘，并派测量员实地测量。当时结果，萧人所盗挖土垄北首，一律由萧人填平，并赔偿宿人小麦十四石”[13] 。对于疏浚奎河问题，两省政府则达成“分浚”约定，“分段挑挖，所有支流土方工程，以四十分计算，宿县认十五分，铜山认十八分，萧县认七分，分别制成图说，照约进行”[12]， 纠纷暂告平息。
（二）第二次浚河纠纷与苏皖十县联席会议
1926年春，江苏徐州遭遇严重水灾，萧县“兼受上游龙岱诸河水患，平地水深丈余，数旬甫退，颗粒无收”[14]。故此，灾后徐海道尹高尔登“拟疏浚河道，兴办水利”[15]。 在孙传芳的支持下，“联军陈师长驻节徐州，实行兵工主义，修浚河道”[13]。
此举激起安徽宿县反对，“龙岱两湖本为蓄水之区，向无湖名，若任其挑挖，来水灌入皖境，则宿灵四县数百万圣灵将陷于万劫不覆之地”[13]。 安徽方面希望双方重新回到传统的两省会勘框架下解决纠纷，“宿灵五泗绅民因苏省萧县人民挑挖龙岱湖（河），以邻为壑，群起反对，分向宁孙（孙传芳）皖陈（陈调元）两署控告，请速禁止，并在蚌组宿灵五泗水利办事处，以谋抵制”[16]。然而，江苏方面对此却无回应，“皖省代表因呈上多日，未奉批示，又續具一呈”，之后“累日未奉钧批，方深感悚惧”[13]。
之后，安徽方面“嗣闻钧署业派张委鼎勋赴萧履勘施工，更加惶骇，当即弛赴徐州，拟寻踪会同履勘。不意抵徐以后张委已同徐海道尹偕陆军测量员盛承彦先自往萧，殆代表等赶至，张委等已会勘竣事”。
之后不久，徐州总司令陈仪亲赴宿县勘察，“结果以龙岱两河确应疏通，以畅水流，并无妨害等”[17]。“陈仪电请宁孙核示，结果孙电令开掘至距宿县二三里为止，不得越境，萧人亦让步，只浚龙河，不掘岱河。此案遂告解决”[18]。在军事力量的介入下，江苏方面得以实现浚河主张，但是代价则是 “两省会勘”遭到抛弃。
北伐战争后，孙传芳势力被逐出江苏。1928年江苏铜山县再次面临疏浚奎河的问题，“苏皖十县，在地理上有密切之关系，训政开始，政务有待协同进行者，是以有开联席会议之必要”[19]。6月，“苏皖十县联席会议二十五日晨在铜山县召开”，“铜萧丰沛砀邳睢宿八县代表共出席十七人，铜山县长刘炳晨为主席，计联防、水利、交通、建设四大端”[20]。次日，苏皖十县联会“决议疏浚奎河等铜山与邻县河道”[21]。至此，各利益相关方共同参与的县际协调合作机制——“苏皖十县联席会议”成为处理濉河流域省际水事纠纷的新机制。
（三）第三次浚河纠纷与三方会勘机制
1931年淮河遭遇百年罕见的全流域性洪涝灾害，沿岸各县均遭重创，尤以安徽宿县为甚，“霪雨连绵，加之上游永城洪浍等河及萧县之龙岱二湖水势暴涨，下游之水河道淤塞，以致泛滥成灾。灾民流离失所无家可归者十余万人，房屋禾苗牲畜财物损失六百余万，农田淹没二万九千余顷”[22]。
故此，次年夏，“萧县浚治龙岱河，安徽宿县民众反对甚力”，“经苏皖两省当局派员会勘，未得妥当解决”，因此，“经苏建厅电请中央导淮委员会派员三方会勘，以昭郑重。”[23]在三方会勘机制作用下，“纠纷已暂解决，萧县允将龙岱两河各填平一段，共长三里余，宿县民工亦已撤去，拟先由下游之濉河口，沿岱河直至萧县上游查勘后，再返京会商根本计划”[24]。之后，导淮委员会提出“联浚”方案，“三方会勘后，结果佥以萧宿浚河纠纷，非上下游同时并治不能解决，并统筹疏浚濉河，及筹款办法意见书，分呈察核”[25]。此后，江苏方面“分函导淮委员会暨国府救济水灾委员会商洽，并咨达皖省府，拟由苏皖两省各派专员，组织浚治龙岱及中股河委员，负责办理该项工程”[25]在中央导淮委员会的介入与主导下，萧宿两县以“联浚”的方式妥善解决了这宗多年的水事纠纷。 （四）第四次浚河纠纷与行政督察专员会商机制
1933年5月，濉河流域大雨成灾，安徽宿县“洪水横流，两岸顿成汪洋。”[26]江苏铜山“城外奎河满溢、水已倒流”，“平地水深四五尺五六尺不等，麦苗尽丧”，“灾变仓促，农民咸惊惶无措，大有求死无门之象”[27]。
故此，灾后徐州方面要求治理水利的呼声高涨，“连年大水为患，人民已成惊弓之鸟，浚河修堤，已为徐民一致之呼声”[28]。 奎河成为首要治理对象，“徐州河流之干流，计城南有奎河，赖以泄城埠之水，历年欠浚，若非澈底疏挖，不能去除水患也”[27]。1935年2月，“徐州举行本年第一次建设会议，决定疏浚苏皖间奎河干道，遵照苏建厅征工办法，三月一日动工，将出民夫三万名，限三周竣工”，“河面宽度定十四公尺”[29]。
由于此次浚河的宽度与深度均比1919年“分浚”方案“约增三倍许”，在下游河道未变的条件下，“倘遇上游水发，势必泛滥横流，使下游尽成泽国”，故此浚河遭到安徽宿县强烈反对，纠纷骤然升级，引发大规模冲突，“（三月）四日晚集众抵抗，越境向萧县浚河人民袭击，萧民亦集众抵抗，双方激战一日夜，五日晚始止”[30]。之后，“铜区专员邵汉元取和平交涉之态度，以完成浚奎为原则”，同时“布防凤凰山，以资戒备，同时出三万民夫，加紧浚河”[31]。
而安徽方面则采取报复措施，“宿人被萧挫败，以武装反对无效，乃不惜以邻为壑，将奎河下游之柏山堤坝掘开，水淹萧灵及宿县西岸田亩，以图事态扩大，逼灵宿各县共起对萧反抗”[32]。然而，“惟放出之水，须先经宿境而后乃能入萧。且萧境受水甚少，下游即入灵璧，即引起奎河东岸宿民之反对，双方遂又起冲突。外传萧宿二次械斗者即此，其实即宿人内讧之所致”[33]。“奎西岸宿民八日集合数千人向奎东岸刘家寨进攻，刘寨乡民无备溃败，死伤颇多，并被劫粮食无数算。宿东岸民众大愤，亦集数千人十日午还击，刻仍相持孙家寨。双方各有大批死伤，造成内讧之局。同时皖灵璧民众对宿县西人亦起恶感，准备加入宿东岸战团，还抗西岸”[32]。
短短数日间，事态不断恶化升级，引起各方广泛关注，“苏皖两省府对浚奎问题引起萧宿两县一再械斗，迭酿惨案，演成僵局，迄无解决办法，各县县长又无力处理，刻苏省电令铜山区行政专员邵汉元，皖省电第六区行政专员鲁佩璋，责成会同协商澈底解决办法”[34]。此后，经两度会商，双方商定“由铜萧宿灵四县协力完成浚奎，以排除徐皖水患而兴水利为原则。现萧境工程已竣，铜境正在施工。宿县亦有宿人续浚。铜萧必要时，作相当之援助”，宿县提出“此项工程浩大，萧灵等县如不酌量赞助，恐难计日观成”，江苏则承诺“拟在宿灵两县建设经费下，先行借拨五千元，亦应急需。一面仍请建设厅遴派熟悉水利人员來宿，俾遇有困难之事，得随时指导解决”[35]。之后，“鲁邵顷已分电皖苏两省府呈报，此后浚奎事宜，全由两专员支持办理，地方争执，概置不理，多年悬案，已告全部解决”[34]。最终，在“行政督察专员会商”这一协调机制下，持续数十年的省际水事纠纷以水利协作，进行“联浚”的方式得以妥善解决。
三、纠纷解决机制演进及其动因分析
民国时期，苏皖两省在濉河流域支流治理问题上的不断重复着“冲突——合作——再冲突——再合作”的循环，纠纷解决机制也随之发生变化，经历了“两省会勘——十县联席会议——导淮委员会主导的三方会勘——行政督察专员会商”这四个阶段，比较清晰的呈现出从不稳定到相对稳定，从不完善到相对完善的动态演进过程。从成效上看，两省会勘与十县联席会议均未能达到解决争端，终止纠纷的目的，而三方会勘机制虽然妥善解决了萧宿两县疏浚龙岱湖（河）纠纷，但在浚奎问题上却未被接受，而是纠纷双方另行选择行政督察专员会商机制去解决争端。因此，虽然苏皖双方最终都选择“联浚”解决跨境水事纠纷，但却是两种不同解决机制作用的结果，依然存在一个演进的过程。而推动解决机制不断演进的动力，则包含内外两方面的力量。
（一）洪灾风险转移诱发的利益失衡与制衡是解决机制演进的内在驱动力
民国时期濉河流域苏皖水事纠纷皆因灾后的水利治理而起，然而，细究之下，双方在疏浚河道问题上的态度却不尽相同。值得注意的是，四次纠纷均是由江苏一侧率先挑起，表现出冲突具有明显的非对称性特征。与安徽宿县相比，江苏萧铜两县对于河道治理问题表现的更为敏感，更为积极，更为主动，态度也更为强硬，不仅扮演着“旧有体制的背叛者与发难者”的角色，同时也是“新体制的主导者与支配者”，是推动纠纷解决机制不断进行“破坏——重建”循环演进的主要发力端，充分展示出在浚河工程上具有更强烈的利益驱动。
苏皖冲突的非对称性是地方利益分配失衡的现实表征。对濉河流域沿岸各县而言，龙岱湖（河）和奎河防洪排涝涉及到洪灾风险的分担问题，事关水利利益的重新分配。疏浚河道的共同利益奠定了各利益相关者寻求合作的基础，成为纠纷双方最终选择“联浚”方式结束争端的根本原因。然而，共同利益之中所夹杂的利益差别与对立则成为了双方纠纷产生的根源。很显然，无论是疏浚龙岱湖（河）还是奎河，地处上游的江苏萧铜两县都是排涝工程的直接受益方，而河道的疏通会产生风险转移问题，上游的来水累积会加大下游的洪灾风险，使得安徽宿县直接处于极其不利的地位，成为潜在的利益受损方。因此，在安徽宿县士绅的认知中，苏方浚河这一举动被认定为转嫁风险的“祸皖”行为。而灵璧、泗县、五河等县虽受浚奎工程的影响，但却并不具有直接利害关系，因而其对治理利益的争取表现的并不明显。可见，龙岱湖（河）和奎河排涝治理问题上，苏皖两省之间以及皖省诸县之间都存在着明显的利益分配不均衡情况，具有一定的差异度，成为上游受益者和下游受害者之间产生对立与冲突的根源。而洪灾这一外部诱因的接连发生，不断改变着双方对洪水风险转移的预期，在强化上游江苏一方疏浚河道决心的同时，不断弱化了下游安徽一方对风险转移的承受能力，使得水利治理中的双方利益失衡程度逐步加深，推动着双方对抗的烈度与强度随之逐渐升级。在1919年纠纷中，苏皖双方仅仅停留在相互言语威胁等象征性冲突阶段，并均能保持克制，呼吁并欢迎第三方的介入与协调；而在1926年的纠纷中，一方寻求军事力量的支持，撕毁协定，强行施工，一方则构建“宿灵五泗水利办事处”进行有组织的对抗，对立程度明显升级；1933年水事纠纷直接诱发苏皖双方民众群体性械斗，对抗已经演化为具有鲜明暴力特征的高烈度冲突；而在1933年大水刺激下，双方都提升了各自的洪水灾害风险预期，进一步扩大了双方的利益分歧，推动着冲突急剧升级，不仅造成人员伤亡，而且将械斗从苏皖之间蔓延至皖省内部，其对抗的烈度与强度较之前三次纠纷明显加剧。 由此可见，浚河工程所产生的洪灾风险转移是引发利益格局失衡的关键因素，也是苏皖水事纠纷的症结所在。因此，解决纠纷成功与否的关键在于建立公平合理的协调机制，为失衡的利益格局寻求最适合的平衡点，通过重建均衡的利益关系来化解矛盾纷争。显然，两省会勘与十县联席会议均未能解决这一核心问题。两省会勘虽中止并惩戒了江苏方面越界疏浚龙岱湖（河）的举动，在浚奎问题上也提出来较为合理的分担工程成本的“分浚”方案，但并未就对最核心的洪灾风险转移问题提出对策；而十县联席会议亦是如此，决策浚河的同时并未设计具体的利益补偿方案。而三方会勘机制倡导上下游“联浚”方案，通过水利协作建立双方互惠性合作关系，降低了洪灾风险转移下游地区的可能性，使得纠纷双方均能从排涝工程中受益，从而消除了苏皖水事纠纷的根源。行政督察专员会商机制处理浚奎纠纷的成功之处亦在于此。只是有所不同的是，疏浚龙岱湖（河）纠纷仅仅涉及上下游萧县与宿县两个县之间的风险转移问题，而浚奎纠纷的利益相关者为数众多，利益关系更为复杂。江苏徐州疏浚奎河时扩大河道“三倍许”的举措实际上不仅将铜山与萧县两个县的洪灾风险叠加转移至下游安徽宿县，而且还大幅增加了宿县“联浚”奎河的治理成本，这显然是有失公平的。因此，宿县只得采取掘开柏山堤坝，泄水至下游灵璧的策略，实质是通过洪灾风险再次转移的方式，争取下游的受损者建立利益联盟，在与受益者的冲抗中实现洪灾风险以及治理成本的公平合理分担，是“以暴制暴”的逻辑理路。因此，解决机制不仅要消除洪灾风险转移问题，还要处理因洪灾风险转移所带来的治理成本上升问题，需要建立合理的利益补偿机制。较之导淮委员这样的专业水利主管机构，行政督察专员会商显然更善于理顺地方政府之间的利益关系，以江苏一方向安徽一方“酌量赞助经费五千元”的方式消解了利益冲突，重建了利益均衡关系，从而彻底的解决了双方的纠纷。
由此可见，利益失衡与制衡是推动纠纷解决机制不断演进的内在动力。浚河产生的洪灾风险转移直接诱发了各方的利益失衡，而纠纷解决机制实质是为失衡的利益格局寻求制衡的方式。洪灾作为外部诱因的周期性发生，不断打破原有的利益平衡，并推动着失衡的利益格局不断加深，引发冲突的升级，而实现利益的再次制衡则是纠纷解决机制不断演进的目的。
（二）水治理模式制约下不同主体的干预策略是解决机制演进的外在推动力
苏皖浚河纠纷是一场利益的冲突与博弈。从横向看，博弈主体是苏皖两省之间；从纵向看，博弈主体涵盖地方民众与各级政府机关。从时间上看，冲突首先是苏皖两省的地方民众之间开始的，而且他们也是博弈过程中最重要行为体。作为一起典型的跨界水资源冲突，苏皖浚河纠纷背后实质上隐藏着浓厚的地方保护主义观念。苏省铜萧两县民众在地方利益最大化的驱动下不惜破坏原有的解决机制及其方案，屡屡采取单方面的浚河策略，忽略和侵害了下游安徽宿县等地的利益，成为纠纷冲突的主要诱因；而安徽宿县等地民众则始终选择对抗策略，为了维护地方经济利益不惜采取泄洪的报复政策，殃及无辜，并滥用武力，引发大规模械斗，死伤累累。地方本位主义观念影响下，双方矛盾一触即发，以往协商方案屡遭抛弃，难以就浚河问题形成具有约束力的一致协议。这使得江苏铜萧两县与安徽宿县等地民众之间的利益博弈呈现出明显的非合作博弈特征，因此，水事纠纷解决机制的实质是通过第三方的政府公权力的介入，通过干预政策导向去消解地方保护主义，形成对纠纷双方具有约束力的协议，实现“双赢”或“多赢”结果，最终推动双方从非合作博弈到合作博弈的转化。而公权力对纠纷的介入显然受到不同时期的水治理模式直接制约，因此，纠纷解决机制从“两省会勘——十县联席会议——两省与导淮委员会三方会勘——行政督察专员会商”的演进历程，实质是省级政府、县级政府、导淮委员会所代表的中央政府以及处于省县之间的专区行署依次介入纠纷的历程，而干预纠纷的主体不同以及奉行的不同干预策略成为推动解决机制演进的外在动力。
民国初年，苏皖两省在濉河流域河道治理方面延续着传统的基于行政区划的“垂直管理模式”。1919年纠纷中安徽宿县士绅所采取的首要策略便是请求上级行政机关——省政府进行干预，利用行政隶属关系由江苏省政府向其下属萧铜两县施加压力。在“垂直管理模式”制约下，省级政府成为干预县域之间跨境水事纠纷的主体，行政区划成为河流治理的责任基础，两省在会勘中的争议焦点集中于是否越过行政边界，所设计的“分浚”方案对工程成本的分摊也是基于行政区划，其解决纠纷的政策基石是维护河流治理中的行政分割，势必会强化而非消除地方保护主义，故此无法从根本上解决跨境浚河纠纷。因此，当1926年江苏方面再次浚河时，采取“境内疏浚，不得越境”的方针时，安徽省政府显然失去了对其进行干预的合理依据，两省会勘机制自然也就无用武之地了。
1928年江苏铜山县政府所倡导形成的十县联席会议机制则是国民党政府“地方自治”政策的产物。在“地方自治”的思维下，县级政府成为了小流域治理的责任主体。以安徽为例，在“县为自治单位”的政策主导下，安徽省政府将水利管理权限进行了划分，“江淮大渎及较大支河，由国家及本省政府之力治之”，而“修堤，疏沟，治塘等项”等小流域治理则划归各县政府管理，在县政府下设置县水利委员会以及下属各区水利委员会，由县长承担其重要责任。江苏方面亦有同樣的制度安排，国民党政府认为水利治理的“地方自治模式”有利于强化县级政府的责任，“各县自县长以迄齐民，莫能自外于水利事业”[36]。因此，十县联席会议机制实质是一种基于地方自治的县际协调合作机制。在“地方自治”的政策导向下，这种伙伴式合作关系既无法消除地方本位观念去凝聚共同利益，又无法跨越行政界线去对他方利益驱动形成有效的约束。作为一种松散型横向县级政府间联盟，十县联席会议机制在处理1932年萧宿两县疏浚龙岱湖（河）纠纷中的表现软弱无力，并无实际效用。
导淮委员会主导的三方会勘机制代表着中央政府权力的直接介入。1929年1月8日，国民政府颁布《导淮委员会组织法》，正式设立导淮委员会，直接隶属中央政府，负责淮河流域全部测量疏浚、发展水利、防范水灾及一切筹款施工事务。新机构的成立意味着淮河流域水利治理进入了“中央集权治理”的新模式，导淮委员会成为了濉河流域水利治理和水事纠纷解决中的法定责任主体，其在干预处理1932年苏皖省际水事纠纷中依靠中央权威，在省级政府的协助下，有效的克服水利治理中的地方本位主义倾向，提出了兼顾纠纷双方利益，同时对双方具有约束力的“联浚”方案，在互惠共赢中实现了双方的水利合作。然而令人遗憾的是，1932年之后由于经费所限，江苏省省长陈果夫掌控下的导淮委员会无力全盘整治淮河，加之在治理成本分担上无法与安徽当局谋求合作，不得不放弃之前力持的淮河“非上下游兼治不可”的主张，转而专注于江苏一省境内的治理工程，最终难逃地方本位主义观念的束缚。 因此，1935年萧宿灵三县浚奎纠纷中所形成的行政督察专员会商机制并没有法律依据，是对法定干预主体——导淮委员会实际缺位问题的应对之策，带有一定的创新性，但是在实践运行中却表现出了较强的实效性。行政督察专员作为干预主体介入纠纷，最终以“联浚”奎河的方式将“多年悬案”彻底解决，其成功的关键因素亦在于对地方本位主义的消解。濉河流域的苏皖水事纠纷源自于河流自然区域被行政区划所分割，形成了各自隶属关系不同的行政单位，彼此之间深受地方本位观念影响，在河道治理中各自为政，追逐局部利益而不顾及整体利益，从而引发诸多矛盾。而行政督察专员会商机制充分发挥行政督察区作为省县之间的中间地位，将下辖各县从行政共同体凝聚成为了水利治理中的利益共同体，建构了“水利共同體”的治理模式。从处理萧宿灵三县浚奎纠纷的实践上看，由于奎河流域自然区划与行政区划实现了高度吻合，行政督察专员会商对奎河河道的治理实质上是一次对奎河全流域的治理，寻求到了各涉事方利益最大公约数，化局部利益为整体利益，为相互协作完成水利治理奠定了合作基础，在妥善解决了长期省际水事纠纷的同时，也给我们留下诸多启示。
四、结语
民国时期苏皖两省在疏浚濉河支流龙岱湖（河）和奎河问题上纠纷数十载，前后冲突四次，充分展示出了省际水事纠纷的长期性和复杂性。此后双方尝试构建一系列水事纠纷解决机制去化解矛盾，展示出一个清晰的制度演进过程，揭示出各利益相关方相互制衡与博弈的过程，为近代我国水利社会史研究提供了典型个例，笔者期待学术界更多同仁能参与进来，共同推动相关研究向更深一步拓展。
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