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当假定在岗职工工资年均增长率为7%时，在不考虑通货膨胀因素下，截至2049年，农民工转型总共需要政府支出的总成本为30.64万亿元，应通过个人、企业、政府、市场四方面协力解决农民工转型资金问题
中国要真正实现现代化，要真正实现城乡协调发展，必须对农民工制度进行改革，必须推动农民工制度向现代城乡统一的社会管理制度迈进。
农民工是中国现代化过程中由中国特有的社会管理制度而产生的特有现象，由此而形成了中国特有的农民工制度。这一制度在改革开放的初期是一个先进的制度，是一个突破传统的城乡分割、促进城乡经济发展的制度，是改革开放政策的一个重大突破。但随着我国改革开放的逐步深入和现代化进程的加快，这一先进的制度已经大大落后于时代的要求，已经变成了一个阻碍中国现代化进程的落后制度。中国要真正实现现代化，要真正实现城乡协调发展，必须对农民工制度进行改革，必须推动农民工制度向现代城乡统一的社会管理制度迈进。
本文所指的农民工转型就是要围绕农民工的需要，推动农民工向现代产业工人、现代城市市民、现代城市主人转变，使农民工真正变成城市市民，与市民同工同酬、同等身份、同等经济和社会地位。
根据我们的研究，我国现有农民工存量约2.74亿人左右。按照“两个百年”的时间规划，2014年-2020年间，我国年均农民工市民化数量约为3629万人左右。2021年-2049年间，年均约为955万人左右。当假定在岗职工工资年均增长率分别为7%、8%、9%时，农民工市民化的人均成本分别为57705元、99911元和157055元。
我们认为，推动农民工转型应以公平自愿、迁徙自由为原则，按照“紧迫入手、存量优先、量力而行、多方合力”的路径逐步推进。为此，短期内存量农民工是转型的重点，我们的政策应围绕如何把这部分农民工融入城市进行设计。我们提出了农民工子女入学、家庭团圆、住房保障、公共服务和创业就业“五大工程”，主张通过“四个一点”（农民工自己、所在企业、各级政府、市场四个方面）的办法解决农民工转型所需的资金问题，并通过户籍制度、就业制度、社会保障制度、基本公共服务制度和融资体制五个方面的制度改革创新推动农民工有序转型。
农民工转型是指针对农民工所面临的问题，通过政府主导、社会重视、制度改革、全民参与共同推进农民工职业、身份、社会保障和社会地位发生根本转变的过程。最终目的是实现同工同酬、同城同享。
我国农民工转型的目标应该是推动农民工向现代产业工人、现代市民和城市主人转变。
（一）我国农民工转型数量测算
世界银行数据显示，2010年，日本、美国第一产业就业人口占总就业人口的比例分别为3.7%和1.6%，高收入国家第一产业就业人口占全部就业人口比重为4.9%，中等收入国家第一产业就业人口占全部就业人口比重为16.3%。按照中等收入国家的农业生产标准，我国的农村地区可以释放约4542万剩余劳动力，如果按照发达国家的农业生产标准，我国的农村地区还可以释放约1.33亿剩余劳动力。
根据国家新型城镇化规划（2014年-2020年），到2020年底我国常住人口城镇化率将达到60%。此外，到本世纪中叶新中国成立100周年时，我国将达到中等发达国家水平，现阶段中等发达国家城镇化率基本为80%。在考虑人口自然增长率的情况下，为计算到2020年和2049年这两个重要时点时我国需市民化的农民工数量，我们做出以下假定：
假定1：需市民化农民工数量=当前需市民化存量农民工数量+农村转移人口数量，其中农村转移人口数量=城镇人口增量-城镇人口自然增长量。
假定2：截至2013年底，外出农民工包含在城市常住人口统计中，均未实现市民化，已有存量外出农民工在2020年底前全部实现市民化。
在考虑人口自然增长率的情况下，根据联合国《世界人口展望：2012年修订版》预测，中国人口将在2028年达到峰值14.5亿人，2050年达到13.85亿人，接近我国人口现实状况。2013年底中国总人口为13.61亿人，可计算得到2014年-2028年年均人口自然增长率为4.2‰，2029年-2050年年均人口自然增长率为-2.1‰，不考虑城乡人口自然增长率差异。
我们计算得到，2014年-2020年年均农民工市民化人数为3629万人，2021年-2049年年均市民化人数为955万人。
（二）农民工转型的成本测算
对农民工市民化成本的测算是件比较困难的事情，测算方法不同，测算结果相差很大。我们在借鉴有关专家学者对农民工市民化成本测算方法和内容的基础上，分别从政府成本、企业成本和个人成本三个方面，测算了郑州、洛阳、开封市代表性农民工市民化的人均支出成本。
其中，政府成本主要包括城镇基础设施建设成本、公共管理成本、社会保障成本、保障性住房成本、随迁子女教育成本、就业补助成本等；企业成本主要包括各项职工保险成本；个人成本主要包括住房成本、各项保险成本、城市生活成本、随迁子女教育成本等。企业和个人成本支出会伴随农民工进入城市后的整个过程，可视为持续支出成本，而政府成本主要是政府为保障农民工在城市生活以及享受社会保障而负担的基础设施和公共服务投入，此类公共设施和服务多为政府的一次性投入，可视为一次性支出成本。社会养老成本是政府成本里占比最高的一项，这项成本对未来工资增速的假设敏感性很高。
根据历年工资增长历史和对未来经济增长的预测，我们假定未来工资增速为8%。人均政府成本测算结果见表4、表5、表6。假定郑州、洛阳、开封三市农民工市民化平均成本可以代表全国的农民工市民化成本，则可得全国农民工市民化的人均政府总成本为99911元。
我们还对未来工资增速这个参数做了敏感性分析，分别把在岗职工工资年均增长率设定为7%和9%，计算郑州、洛阳、开封三地的农民工市民化的人均政府成本，并以三者平均计算全国平均成本。计算结果表明，当在岗职工工资年均增长率分别为7%和9%时，全国农民工市民化的人均政府总成本分别为57705 元和157055元。总之，农民工市民化的人均政府总成本在10万元左右。
推进农民工转型，要树立真正以人为本的新型城镇化理念，遵从“进得来、留得下、有保障、能发展、有尊严”的原则，保证农民工的职业选择自由和定居落户的迁徙自由，在顶层设计框架下进行制度创新和体制机制改革。农民工转型必须按照“紧迫入手、存量优先、多方合力”的路径进行。
首先，优先解决当前随迁子女教育问题，从根本上解决自己是农民工而下一代不再是农民工的问题。接下来才是夫妻团圆、老人照顾等人理常情问题。
其次，存量优先，分期分批稳步推进农民工转型。按年限长短先解决第一批10年以上的农民工全部进入大城市的问题是完全可能的。按照我们的调查，10年以上的农民工约为总量的10%左右，由此推算，分10年左右去解决2.7亿存量农民工的问题是现实可行的。
第三，多方合力共同推进农民工转型。农民工自己、政府、企业和全社会统一目标，统一政策，形成合力，解决这一现实问题。
依照以上原则和目标， 实施五大农民工转型工程：
一、农民工子女入学工程
可从以下三个方面着力尽快解决：一是各级政府要全面放松对农民工子女在城市就近入学在户籍、住房等方面的限制，建立以稳定工作和居住地为基本条件的就近入学政策，应在1年内解决所有常住农民工适龄子女就近接受幼儿园、小学、中学等学前教育、义务教育及入读公立学校的问题，所有新增经费由中央政府承担。二是教育部门和各级地方政府应在3年内逐步消除农民工子女就近参加高考在户籍、农民工当地工作年限、农民工子女当地就学年限等方面的限制。三是应在5年内彻底解决由于户籍、住房等限制产生的教育公平问题，农民工子女与城市居民子女能够公平接受职业教育培训，同等享受就业安排与支持等保障制度。
农民工子女入学工程政府成本主要对应于农民工市民化政府应负担的随迁子女教育成本。根据成本测算可知，子女入学工程人均政府成本为917元。在不考虑通货膨胀因素情况下，2014年-2020年、2021年-2049年子女入学工程需要政府支出的总成本分别为2329亿元和2540亿元，两个时期的政府支出成本合计为4870亿元；如考虑通货膨胀率为2%和3%，截至2049年共需政府支出的总成本分别为6374亿元和7417亿元。
二、农民工夫妻团圆家庭团圆工程
企业是推进农民工夫妻、家庭团圆工程的主体，政府发挥“有形之手”作用，在完善制度和税收补贴等配套鼓励措施上下功夫，加快农民工夫妻团圆、家庭团圆的进程。一是政府放宽农民工家庭随迁条件，完善以农民工居住地和稳定工作为基本条件的农民工父母、夫妻、子女随迁制度。建立农民工探亲假制度，保障两地分居的农民工能够带薪定期探亲。二是鼓励企业积极执行和落实农民工夫妻团圆、家庭团圆相关制度，为农民工家庭成员随迁入户创造条件并提供便利。三是政府可以通过与社会资本、用工企业联合投入，加大公寓式公租房、安置房、廉租房、经济适用房等类型房源的供应，最大限度地满足农民工尤其是已婚农民工夫妻团圆、家庭团圆的住房需求。在3年-5年内基本解决已婚农民工夫妻团圆、家庭团圆问题，在5年-8年内基本实现所有农民工的家庭团圆。四是对于有效执行农民工家属随迁政策和探亲假制度、提供职工宿舍较多、农民工宿舍满足率高的企业，政府要在税收、用地等方面给予倾斜。
三、农民工住房保障工程
住房保障是实现农民工在城市生存权和发展权的基础，实施农民工住房保障工程可从以下三个主要方面大力推进：一是在3年内基本实现农民工在城市长期稳定居住。在城市工业园区、经济开发区、产业集聚区、高新技术区等农民工群体比较集中的区域，政府、社会资本及用工企业通过建设公租房、廉租房、员工宿舍等对收入比较困难的农民工可以给予住房租金补贴。二是在3年-5年内将农民工纳入城镇住房保障体系，具有与城市居民同等的住房保障。将农民工纳入住房公积金覆盖范围，加大对农民工购置住房的金融支持力度。三是在5年-8年内基本实现农民工居者有其屋。为购买住房的农民工提供优惠政策，鼓励农民工在城市购买住房。
农民工住房保障工程政府成本主要对应于农民工市民化政府应负担的保障性住房成本。根据成本测算可知，住房保障工程人均政府成本为17490元。在不考虑通货膨胀因素下，截至2049年，住房保障工程共需政府支出的总成本为9.29万亿元；当考虑通货膨胀率为2%和3%时，截至2049年共需政府支出的总成本分别为12.16万亿元和14.14万亿元。
四、农民工社会保障工程
解决农民工的社会保障及公共服务均等化问题，可以从以下四个方面稳步推进：一是基本实现农民工基本医疗、养老等社会保障。实现工伤保险对农民工的全覆盖，建立多元化的农民工医疗保障体系，扩大养老保险对农民工的覆盖面并分类实施，建立临时性、应急性的农民工社会救济制度，将符合条件的农民工纳入城市最低生活保障覆盖范围。二是保证农民工享受与市民同等的城市公共服务。三是依法保护农民工土地权益。创新多种用益物权的实现形式，在农地确权颁证的基础上，在公平自愿、平等协商的原则下积极探索多种形式转让土地、宅基地、农房和集体资产股权。四是保障农民工平等地参与城市管理和政治活动。构建农民工在城市生活的利益和政治需求表达机制，逐步增加农民工在流入地党代会、人代会代表和政协委员的名额和比例，推动农民工参政议政。
农民工是中国现代化过程中由中国特有的社会管理制度而产生的特有现象，由此而形成了中国特有的农民工制度。这一制度在改革开放的初期是一个先进的制度，是一个突破传统的城乡分割、促进城乡经济发展的制度，是改革开放政策的一个重大突破。但随着我国改革开放的逐步深入和现代化进程的加快，这一先进的制度已经大大落后于时代的要求，已经变成了一个阻碍中国现代化进程的落后制度。中国要真正实现现代化，要真正实现城乡协调发展，必须对农民工制度进行改革，必须推动农民工制度向现代城乡统一的社会管理制度迈进。
本文所指的农民工转型就是要围绕农民工的需要，推动农民工向现代产业工人、现代城市市民、现代城市主人转变，使农民工真正变成城市市民，与市民同工同酬、同等身份、同等经济和社会地位。
根据我们的研究，我国现有农民工存量约2.74亿人左右。按照“两个百年”的时间规划，2014年-2020年间，我国年均农民工市民化数量约为3629万人左右。2021年-2049年间，年均约为955万人左右。当假定在岗职工工资年均增长率分别为7%、8%、9%时，农民工市民化的人均成本分别为57705元、99911元和157055元。
我们认为，推动农民工转型应以公平自愿、迁徙自由为原则，按照“紧迫入手、存量优先、量力而行、多方合力”的路径逐步推进。为此，短期内存量农民工是转型的重点，我们的政策应围绕如何把这部分农民工融入城市进行设计。我们提出了农民工子女入学、家庭团圆、住房保障、公共服务和创业就业“五大工程”，主张通过“四个一点”（农民工自己、所在企业、各级政府、市场四个方面）的办法解决农民工转型所需的资金问题，并通过户籍制度、就业制度、社会保障制度、基本公共服务制度和融资体制五个方面的制度改革创新推动农民工有序转型。
数量及转型成本
农民工转型是指针对农民工所面临的问题，通过政府主导、社会重视、制度改革、全民参与共同推进农民工职业、身份、社会保障和社会地位发生根本转变的过程。最终目的是实现同工同酬、同城同享。
我国农民工转型的目标应该是推动农民工向现代产业工人、现代市民和城市主人转变。
（一）我国农民工转型数量测算
世界银行数据显示，2010年，日本、美国第一产业就业人口占总就业人口的比例分别为3.7%和1.6%，高收入国家第一产业就业人口占全部就业人口比重为4.9%，中等收入国家第一产业就业人口占全部就业人口比重为16.3%。按照中等收入国家的农业生产标准，我国的农村地区可以释放约4542万剩余劳动力，如果按照发达国家的农业生产标准，我国的农村地区还可以释放约1.33亿剩余劳动力。
根据国家新型城镇化规划（2014年-2020年），到2020年底我国常住人口城镇化率将达到60%。此外，到本世纪中叶新中国成立100周年时，我国将达到中等发达国家水平，现阶段中等发达国家城镇化率基本为80%。在考虑人口自然增长率的情况下，为计算到2020年和2049年这两个重要时点时我国需市民化的农民工数量，我们做出以下假定：
假定1：需市民化农民工数量=当前需市民化存量农民工数量+农村转移人口数量，其中农村转移人口数量=城镇人口增量-城镇人口自然增长量。
假定2：截至2013年底，外出农民工包含在城市常住人口统计中，均未实现市民化，已有存量外出农民工在2020年底前全部实现市民化。
在考虑人口自然增长率的情况下，根据联合国《世界人口展望：2012年修订版》预测，中国人口将在2028年达到峰值14.5亿人，2050年达到13.85亿人，接近我国人口现实状况。2013年底中国总人口为13.61亿人，可计算得到2014年-2028年年均人口自然增长率为4.2‰，2029年-2050年年均人口自然增长率为-2.1‰，不考虑城乡人口自然增长率差异。
我们计算得到，2014年-2020年年均农民工市民化人数为3629万人，2021年-2049年年均市民化人数为955万人。
（二）农民工转型的成本测算
对农民工市民化成本的测算是件比较困难的事情，测算方法不同，测算结果相差很大。我们在借鉴有关专家学者对农民工市民化成本测算方法和内容的基础上，分别从政府成本、企业成本和个人成本三个方面，测算了郑州、洛阳、开封市代表性农民工市民化的人均支出成本。
其中，政府成本主要包括城镇基础设施建设成本、公共管理成本、社会保障成本、保障性住房成本、随迁子女教育成本、就业补助成本等；企业成本主要包括各项职工保险成本；个人成本主要包括住房成本、各项保险成本、城市生活成本、随迁子女教育成本等。企业和个人成本支出会伴随农民工进入城市后的整个过程，可视为持续支出成本，而政府成本主要是政府为保障农民工在城市生活以及享受社会保障而负担的基础设施和公共服务投入，此类公共设施和服务多为政府的一次性投入，可视为一次性支出成本。社会养老成本是政府成本里占比最高的一项，这项成本对未来工资增速的假设敏感性很高。
根据历年工资增长历史和对未来经济增长的预测，我们假定未来工资增速为8%。人均政府成本测算结果见表4、表5、表6。假定郑州、洛阳、开封三市农民工市民化平均成本可以代表全国的农民工市民化成本，则可得全国农民工市民化的人均政府总成本为99911元。
我们还对未来工资增速这个参数做了敏感性分析，分别把在岗职工工资年均增长率设定为7%和9%，计算郑州、洛阳、开封三地的农民工市民化的人均政府成本，并以三者平均计算全国平均成本。计算结果表明，当在岗职工工资年均增长率分别为7%和9%时，全国农民工市民化的人均政府总成本分别为57705 元和157055元。总之，农民工市民化的人均政府总成本在10万元左右。
五大转型工程与计划
推进农民工转型，要树立真正以人为本的新型城镇化理念，遵从“进得来、留得下、有保障、能发展、有尊严”的原则，保证农民工的职业选择自由和定居落户的迁徙自由，在顶层设计框架下进行制度创新和体制机制改革。农民工转型必须按照“紧迫入手、存量优先、多方合力”的路径进行。
首先，优先解决当前随迁子女教育问题，从根本上解决自己是农民工而下一代不再是农民工的问题。接下来才是夫妻团圆、老人照顾等人理常情问题。
其次，存量优先，分期分批稳步推进农民工转型。按年限长短先解决第一批10年以上的农民工全部进入大城市的问题是完全可能的。按照我们的调查，10年以上的农民工约为总量的10%左右，由此推算，分10年左右去解决2.7亿存量农民工的问题是现实可行的。
第三，多方合力共同推进农民工转型。农民工自己、政府、企业和全社会统一目标，统一政策，形成合力，解决这一现实问题。
依照以上原则和目标， 实施五大农民工转型工程：
一、农民工子女入学工程
可从以下三个方面着力尽快解决：一是各级政府要全面放松对农民工子女在城市就近入学在户籍、住房等方面的限制，建立以稳定工作和居住地为基本条件的就近入学政策，应在1年内解决所有常住农民工适龄子女就近接受幼儿园、小学、中学等学前教育、义务教育及入读公立学校的问题，所有新增经费由中央政府承担。二是教育部门和各级地方政府应在3年内逐步消除农民工子女就近参加高考在户籍、农民工当地工作年限、农民工子女当地就学年限等方面的限制。三是应在5年内彻底解决由于户籍、住房等限制产生的教育公平问题，农民工子女与城市居民子女能够公平接受职业教育培训，同等享受就业安排与支持等保障制度。
农民工子女入学工程政府成本主要对应于农民工市民化政府应负担的随迁子女教育成本。根据成本测算可知，子女入学工程人均政府成本为917元。在不考虑通货膨胀因素情况下，2014年-2020年、2021年-2049年子女入学工程需要政府支出的总成本分别为2329亿元和2540亿元，两个时期的政府支出成本合计为4870亿元；如考虑通货膨胀率为2%和3%，截至2049年共需政府支出的总成本分别为6374亿元和7417亿元。
二、农民工夫妻团圆家庭团圆工程
企业是推进农民工夫妻、家庭团圆工程的主体，政府发挥“有形之手”作用，在完善制度和税收补贴等配套鼓励措施上下功夫，加快农民工夫妻团圆、家庭团圆的进程。一是政府放宽农民工家庭随迁条件，完善以农民工居住地和稳定工作为基本条件的农民工父母、夫妻、子女随迁制度。建立农民工探亲假制度，保障两地分居的农民工能够带薪定期探亲。二是鼓励企业积极执行和落实农民工夫妻团圆、家庭团圆相关制度，为农民工家庭成员随迁入户创造条件并提供便利。三是政府可以通过与社会资本、用工企业联合投入，加大公寓式公租房、安置房、廉租房、经济适用房等类型房源的供应，最大限度地满足农民工尤其是已婚农民工夫妻团圆、家庭团圆的住房需求。在3年-5年内基本解决已婚农民工夫妻团圆、家庭团圆问题，在5年-8年内基本实现所有农民工的家庭团圆。四是对于有效执行农民工家属随迁政策和探亲假制度、提供职工宿舍较多、农民工宿舍满足率高的企业，政府要在税收、用地等方面给予倾斜。
三、农民工住房保障工程
住房保障是实现农民工在城市生存权和发展权的基础，实施农民工住房保障工程可从以下三个主要方面大力推进：一是在3年内基本实现农民工在城市长期稳定居住。在城市工业园区、经济开发区、产业集聚区、高新技术区等农民工群体比较集中的区域，政府、社会资本及用工企业通过建设公租房、廉租房、员工宿舍等对收入比较困难的农民工可以给予住房租金补贴。二是在3年-5年内将农民工纳入城镇住房保障体系，具有与城市居民同等的住房保障。将农民工纳入住房公积金覆盖范围，加大对农民工购置住房的金融支持力度。三是在5年-8年内基本实现农民工居者有其屋。为购买住房的农民工提供优惠政策，鼓励农民工在城市购买住房。
农民工住房保障工程政府成本主要对应于农民工市民化政府应负担的保障性住房成本。根据成本测算可知，住房保障工程人均政府成本为17490元。在不考虑通货膨胀因素下，截至2049年，住房保障工程共需政府支出的总成本为9.29万亿元；当考虑通货膨胀率为2%和3%时，截至2049年共需政府支出的总成本分别为12.16万亿元和14.14万亿元。
四、农民工社会保障工程
解决农民工的社会保障及公共服务均等化问题，可以从以下四个方面稳步推进：一是基本实现农民工基本医疗、养老等社会保障。实现工伤保险对农民工的全覆盖，建立多元化的农民工医疗保障体系，扩大养老保险对农民工的覆盖面并分类实施，建立临时性、应急性的农民工社会救济制度，将符合条件的农民工纳入城市最低生活保障覆盖范围。二是保证农民工享受与市民同等的城市公共服务。三是依法保护农民工土地权益。创新多种用益物权的实现形式，在农地确权颁证的基础上，在公平自愿、平等协商的原则下积极探索多种形式转让土地、宅基地、农房和集体资产股权。四是保障农民工平等地参与城市管理和政治活动。构建农民工在城市生活的利益和政治需求表达机制，逐步增加农民工在流入地党代会、人代会代表和政协委员的名额和比例，推动农民工参政议政。