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摘 要 对农业农村相关数据开放情况进行研究，有助于我国政府农业农村数据开放工作的推进，助力数字乡村建设和乡村振兴。论文以8个地方政府数据开放平台为例，构建包含数据层和平台层的分析框架，对平台提供的农业农村数据进行综合评估，并针对当前农业农村数据开放工作存在的问题，给出相应的对策和建议。
关键词 农业农村 政府数据 数据开放
分类号 G203
DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2020.12.015
The Current Situation Evaluation and Countermeasure Analysis of Agricultural and Rural Government Data Opening： a Case Study of 8 Local Government Data Opening Platforms
Liu Jin
Abstract The research on the opening situation of agricultural and rural related data is helpful to promote the agricultural and rural data opening work of our government， and help the construction of digital countryside and rural revitalization. Taking eight local government data opening platforms as examples， this paper constructs an analysis framework including data layer and platform layer， evaluates the agricultural and rural data provided by the platform， and puts forward corresponding countermeasures and suggestions for the problems existing in the current agricultural and rural data opening work.
Keywords Agricultural and rural areas. Government data. Data opening.
0 引言
2015年8月，国务院发布《促进大数据发展行动纲要》，要求政府部门和事业单位制定公共数据开放清单，建设政府数据开放平台，并要求在2020年底前逐步实现农业、环境、医疗等与民生保障密切相关的数据集向社会开放[1]。当前，我国已有超过一百个政府数据开放平台，相比农业部及各地农业部门官网而言，政府数据开放平台重点提供原始的、可机读的、大批量的数据资源，已成为公众获取农业农村数据的重要渠道之一。近年来，我国出台多项政策支持农业农村大数据发展，建设数字乡村。2015年12月，农业部发布《关于推进农业农村大数据发展的实施意见》，提出建设国家农业数据中心，推进数据共享开放，制定数据开放计划，推动各地区涉农数据逐步向社会开放，做到应开放尽开放[2]。2019年5月，《数字乡村发展战略纲要》印发，要求进一步推动政府部门涉农数据资源开放，助力数字乡村建设[3]。2020年1月，《数字农业农村发展规划（2019-2025年）》印发，要求建设农业自然资源、重要农业种质资源、农村集体资产、农村宅基地、农户和新型农业经营主体等数据库，同时，推进涉农部门之间、中央与地方之间数据共建共享[4]。
农业农村大数据和数字乡村的发展加速了数据生产和沉淀，为政府数据开放平台提供了更加丰富的原始数据，同时，政府数据开放平台的建设和完善为农业农村数据开放提供了更多可选择的方式。当前，我国已经建成国家农业科学数据共享中心、中国作物种质资源信息网、国家林木种质资源平台等农林牧渔业方面的数据平台，但部分平台数据浏览和下载存在限制，且较少涉及农村方面的数据[5]。相比之下，政府数据开放平台上绝大部分数据可无条件获取，同时，平台提供的数据涉及农业、农村、农民等多个方面。农业农村数据开放有助于建设阳光政府和创新型政府，推动政务数据公开化、透明化，为建设国家级农业农村大数据平台奠定基础，开放数据也可以为企业、科研机构等使用，开发数据产品，助力数字乡村发展和乡村振兴[6]。
1 文献综述
2012年，上海市建设了国内第一个政府数据开放平台——上海市公共数据开放平台，截至2019年10月，我国共建成102个地方政府数据开放平台，包含16个省级平台和86个市级平台[7]。随着地方政府数据开放工作的有序开展，学界出现大量相关文献，部分研究对政府数据开放平台进行了对比和评估。郑磊和吕文增构建了包含数据数量、数据质量、数据标准、数据覆盖面和数据可持续性等指标在内的评价体系，并对46个政府数据开放平台进行分析[8]。张廷君和曹慧琴从数据层和平台层对45个地方政府数据开放平台进行对比，数据层包括数据下载方式、数据可视化等指标，平台层包括公众互动、数据应用等指标[9]。谭必勇和陈艳从可用性、全面性、易用性、及时性、安全性、开放性和可读性7个维度构建了数据质量等级评价框架[10]。赵继娣和赵罕仑从平台内容、用户参与和开发利用角度构建政府数据开放绩效评价体系，并以上海市为例进行实证分析[11]。
部分文献重点關注地方政府数据开放平台上的主题、领域或行业数据开放。李姣等对美国和英国政府数据开放平台上的医疗数据集进行研究，考察了数据发布机构、数据主题分布和数据开放程度等情况[12]。刘瑾对平台上新型冠状病毒肺炎疫情相关数据开放情况进行考察，从数据集数量、内容、质量等方面进行综合评价[13]。刘新萍等选择7个政府数据开放平台上的环境数据集为研究对象，构建包含数据层和平台层在内的评估框架[14]。汤志伟等从数据内容、数据格式、数据持续、浏览量和下载量等角度，对43个政府数据开放平台交通数据集进行评价[15]。肖荻昱发现信用数据开放存在数据量少、质量不佳、平台建设水平较低等问题[16]。 2 评估对象和评估方法
2.1 评估对象
《中国地方政府数据开放报告（2019年下半年）》提供了102个地方政府数据开放平台的具体名称和网址，并分别对省级平台和市级平台的开放数林指数进行排名[7]。本文对16个省级平台和排名前25的市级平台进行搜索，查找平台是否具有农业农村相关主题、领域或行业分类。部分平台如天津、浙江、四川、成都平台，虽设置了“工业农业”领域，但很难单独提取农业数据，因此本文排除此类平台，仅考察单独提供农业农村相关数据集的平台。同时，部分平台如贵州、深圳、济南等平台，批量爬取数据存在困难，本文也不做考虑。最终，结合地域分布等因素，本文选择福建、河南、宁夏3个省级平台和哈尔滨、广州、威海、银川、泰安5个市级平台作为研究对象，如表1所示，农业农村相关主题、领域、行业下的数据集即为本文原始数据来源，本文数据下载时间为2020年3月10日。
2.2 评估方法
本文重点参考张廷君和曹慧琴、刘新萍等相关研究，构建了包含数据层和平台层的农业农村开放数据评估框架。重点考察数据的数量、质量、来源、使用效果等情况8个具体指标以及平台建设的完善程度、数据应用开发情况以及公众和平台之间的沟通情况，如图1所示。
3 地方政府数据开放平台农业农村数据开放情况
3.1 数据总体情况
表2对8个平台的农业农村数据数量进行对比，从三个角度进行研究。第一，农业数据集数量及其比重。笔者共爬取680个农业农村数据集，其中，威海市平台提供的数据集数量最多，泰安市平台次之，宁夏省平台最少，仅提供8个相关数据集;从农业农村数据集占平台全部数据集的比重来看，福建省平台占比最高，河南省平台占比最低，8个平台农业农村数据集平均占比为6.32%。第二，有效数据集数量及其比重。笔者对爬取的原始数据进行清洗和整理，剔除实际未提供任何数据的数据集目录，得到499个有效数据集目录。目前，威海市平台数据集无效的问题最为严重，261个数据集中仅有43.68%为有效数据集，银川市平台、宁夏省平台和泰安市平台也存在较严重的数据集无效现象，只有河南省平台和广州市平台全部数据集有效。第三，有效数据量。有效数据量是指有效数据集的数据条数，福建省平台有效数据量高达552.03万条，其中有2个数据集提供了467.42万条数据，其次是泰安市平台，共提供67.77万条农业农村有效数据，银川市平台提供的有效数据量最少，仅为975条;从平均有效数据量来看，福建省平台依然处于首位，威海市平台、河南省平台、银川市平台的平均有效数据量均不足百条。
本文使用499个有效数据集的目录制作词云图，如图2所示。可以看出，生产、农业、机械、名单、渔业、经营、产量、动物、农作物、许可、企业等词汇出现频率较高，这些是当前农业农村开放数据的主要内容。仔细观察词云图，可以发现绿色食品、产品质量等词汇，说明政府部门对绿色农业等方面的数据开放关注度提高。
表3统计了各平台农业农村有效数据集的提供部门，可以看出，数据集主要由农林牧渔业政府主管部门提供，如农业农村厅、农业局、农机局、林业局、畜牧兽医局、水利厅、海洋渔业局等。此外，地方政府统计部门也提供了部分数据集，如河南省平台和广州市平台，统计局提供的农业农村数据集数量最多。值得注意的是，威海市平台和泰安市平台已经开放部分下属区县数据集，数据下探程度较深。
3.2 数据可用性
当前，8个平台的元数据建设高度相似，均设置“基本信息”“内容简介”和“使用情况”3个栏目来提供元数据信息。8个平台均提供数据目录名称、开放类型、所属领域、最后更新、来源部门、标签、更新频率、数据格式、发布时间、所属行业、简介、下载次数、浏览次数、评分人数、评价次数、评分总数、平均评分等17项元数据。对于部门地址、提供方代码、信息资源代码这3项元数据，河南省平台提供了后两项元数据，福建省平台和哈尔滨市平台提供了第一项元数据，其余5个平台没有提供这3项信息。总体来看，8个平台提供的元数据数量较多，河南省平台的元数据建设最为完善。此外，大部分平台上的文件数、数据量、接口数这3项元数据，都存在部分缺失现象，例如，河南省平台部分数据集没有提供文件数和接口数信息，银川市平台部分数据集没有提供数据量信息。
在数据格式方面，表4对8个平台农业农村有效数据集的格式进行对比，可以看出，除哈尔滨市平台外，其余平台全部数据集均提供XLS、XML、JSON、CSV四种数据格式，且均可机读。T. Berners-Lee于2010年提出了关于开放数据的五星标准，其中，二星是结构化数据格式，如XLS，三星是非专有开放格式，如CSV，通用性更强[17]。目前，绝大部分农业农村数据集满足三星标准。从数据接口来看，只有哈尔滨市平台和泰安市平台全部数据集提供了API，宁夏省平台和银川市平台数据集尚未提供API。
表5对各个平台的数据更新频率进行分类统计。在499个有效数据集中，有26.85%的数据集没有提供具体更新频率信息，主要由威海市平台提供;有34.47%的数据集更新频率不确定，为不定期和自定义，主要由哈尔滨市平台、广州市平台和福建省平台提供;有30.06%的数据集更新频率为年度，更新频率在年度以内的数据集占比8.62%。
3.3 数据使用情况
数据集的浏览量和下载量可以直接反映数据的使用情况，如表6所示。泰安市平臺数据集总下载次数远超总浏览次数，不符合常理，不做考察。本研究要分析三个方面。一是总浏览量和平均浏览量。威海市平台农业农村数据集的总浏览量最多，为5.45万次，福建省平台数据集平均浏览量最多，为793次，宁夏省平台这两项指标值最低。二是总下载量和平均下载量。威海市平台数据集的总下载量和平均下载量最多，宁夏省平台这两项指标值也最低。三是平均下载率。平均下载率由平均下载次数除以平均浏览次数得到，河南省平台的平均下载率高达97.18%，福建省平台和宁夏省平台的下载率不足10%，总体来看，499个数据集的平均下载率为37.06%。 4 地方政府数据开放平台建设情况
4.1 平台注册方式
当前，8个平台均须注册后才可下载数据，由于宁夏省平台注册页面无法加载，本文重点考察其他7个平台。福建省和河南省平台均须填写登陆密码、确认密码、真实姓名、身份证号码、手机号码、短信验证码6项;哈尔滨市、广州市和银川市平台要求填写用户名、昵称、登录密码、确认密码、电子邮箱和图片验证码6项;威海市和泰安市平台须填写登录密码、确认密码、手机号码、短信验证码和图片验证码5项。综合来看，福建省和河南省平台要求最为严格，要求同时提供身份证号码和手机号进行实名认证。
4.2 数据可视化
数据可视化功能可以方便用户在下载之前对数据内容进行预览，使用户可以按需下载[14]。用户利用数据预览功能能够详细了解数据文件包含的具体字段，利用数据分析功能能够对数据进行简单分析，并在线制作条形图、折线图等可视化图形。当前，银川市平台既没有提供数据预览功能，也没有提供数据分析功能，其他7个平台均已覆盖这两项功能。
4.3 数据应用产品
数据应用可以分为地图应用、网页应用、App三种类型，应用产品的数量和质量是体现平台建设水平、数据应用水平的关键指标，但目前，农业农村相关的数据应用产品数量极少，只有哈尔滨市平台提供了哈尔滨市民族乡（镇）信息这1个地图应用，河南省平台提供了精准扶贫App，银川市平台提供了银川市社会救助平台App。从数据产品使用效果来看，精准扶贫App下载量为786次，银川市社会救助平台下载量为0次。
4.4 互動交流
互动与反馈功能可以为用户提供与平台进行沟通和交流的渠道。一是互动交流栏目。当前，8个平台都专门设置了互动交流相关栏目，河南、宁夏、威海、银川、泰安这5个平台提供了咨询建议和需求调查2类服务;福建省平台和哈尔滨市平台提供了咨询建议、数据申请、调查问卷和常见问题4类服务;广州市平台提供了资讯动态、咨询建议、调查问卷和用户帮助4类服务。二是数据集下的互动交流子栏目。在数据集详情页下，8个平台均提供了针对该数据集的互动交流服务。三是评分功能。8个平台均提供了数据集评分服务，用户可以对数据集进行1～5分的评分。四是分享功能。用户在8个平台均可以将数据集分享到微信、新浪微博、豆瓣网等网络平台。
5 农业农村数据开放工作中存在的问题
当前，我国地方政府数据开放平台的农业农村数据开放工作已经取得一定成效，如部分平台开放下属区县数据，全部数据集均可机读，平台互动交流机制较为完善等，但仍然存在问题与不足，主要表现在以下几个方面。
5.1 农业农村数据集分类混乱且数量较少
一是分类混乱。当前，各个平台对农业农村相关数据集的分类不同，上海市平台、广东省平台将其归入“资源环境”主题，陕西省平台将其归入“城乡建设”主题，成都市平台、浙江省平台将其归入“工业农业”主题，不单独设置农业农村主题分类会导致用户搜索数据困难。二是数据集数量较少。平台的主题、领域或行业类目一般为12～18条，则平均每个类目的数据集占比约为5.55%～8.33%，河南省平台和宁夏省平台农业农村数据集占比均小于5.55%。三是部分平台无效数据集占比较高。宁夏、威海、银川平台的有效数据集占比均小于80%，其中威海市平台的问题最为严重。四是统计数据多，原始数据少。在河南省平台和广州市平台上，统计部门提供的农业农村数据集数量远超农业部门，统计数据多为汇总数据和宏观数据，原始数据和颗粒度更小的微观数据较少。
5.2 元数据建设不完善
一是缺乏元数据栏目。8个平台均没有设立专门的“元数据”栏目，元数据信息分散在“基本信息”“内容描述”等栏目下。二是元数据不完整。2017年6月，国家发展改革委和中央网信办印发《政务信息资源目录编制指南（试行）》，要求政府信息资源必须包含13项元数据，经过对照发现，只有河南省平台满足要求，其余平台缺失提供方代码和信息资源代码这2项元数据[18]。第三，元数据值为空或有误。26.85%数据集的更新频率信息为空，泰安市平台数据集的下载量大于浏览量，数据有误。
5.3 部分文件缺少数据接口
8个平台中只有哈尔滨市和泰安市平台全部数据集提供了API，宁夏省和银川市平台相关数据集尚未提供API，威海市和广州市平台API占比也较低。2018年1月，中央网信办、发展改革委、工业和信息化部联合印发《公共信息资源开放试点工作方案》，要求可用API接口下载的数据集占数据集总量的比例不低于30%[19]。当前，宁夏省和银川市平台均不满足要求。API是用户获取数据资源的重要渠道，使用API接口可以更加便捷地、大批量地下载数据，接口缺失将严重影响数据的使用效率。
5.4 数据集更新频率低
499个数据集中有近35%的更新频率为不确定和自定义，这两种更新频率类型无法为用户提供有效信息。有约30%的数据集更新频率为年度，更新频率在年度以内的数据集占比不足10%。《政务信息资源目录编制指南（试行）》将数据更新频率分为实时、每日、每周、每月、每季度、每年等，要求明确数据更新频率类型，同时《公共信息资源开放试点工作方案》要求提高实时动态数据开放比重[18-19]。较低的更新频率与农业农村数据集内容相关，部分数据集与动植物检疫证、生产经营许可证、农产品地理标志等相关，这些数据集的更新与有关部门检疫次数、发放许可证次数、评选地理标志次数有关，较低的更新频率可以满足用户需求，但当前，与农产品价格、农作物产量、农业企业名单等相关的数据集更新频率也较低，更新不及时，无法满足用户需求。
5.5 数据集浏览量较少，下载率较低
河南省和宁夏省平台数据集的平均浏览量均少于100次;除威海市平台外，其余平台数据集平均下载量均少于200次;只有河南、广州和威海平台的数据下载率超过40%。这些数据都说明农业农村数据集使用情况不佳，可能有三方面原因，一是数据量较少，用户在预览功能中可以获得全部信息，无需下载;二是数据集不满足用户需求，用户在预览后放弃下载;三是平台注册流程复杂，导致部分用户仅浏览数据而不下载数据。当前，平台在数据预览功能中最多展示10条信息，而数据量在10条以内的数据集占比较少，因此，后两类原因是平台数据使用率低的主要原因。 5.6 相关应用产品数量少
当前，地方政府数据开放平台提供的应用产品多为民生服务、道路交通和财税金融等类型，农业农村类应用产品数量极少，本文考察的8个平台中仅有1个平台提供了地图应用，2个平台提供了App。随着数字经济的发展，政府数据开放已经成为一种重要的公共服务，数据产品是公众享受公共数据服务的主要渠道之一，而目前和城市居民生活、出行等相关的应用产品远多于农村居民相关产品，不利于实现公共服务均等化。
6 農业农村数据开放工作改进对策
本文以福建、河南等地的8个政府数据开放平台为例，对平台上的农业农村数据开放情况进行研究，针对数据开放工作中存在的问题，本文提出以下改进建议。
6.1 明确数据分类，提高数据质量
一是制定主题、领域或行业分类类目标准，将农业农村单独设为一个类目，为用户查找相关数据提供便利。二是对相关部门数据开放工作提出要求，明确应开放尽开放的原则，除统计部门外，鼓励农业主管部门开放更加细致的、多样化的农业农村数据集，增加数据开放量[14]。三是建立开放数据质量管理体系，完善开放数据管理办法和平台日常运行制度，明确相关部门的数据采集、处理、发布和维护责任，同时，建立开放数据考核机制，将数据质量纳入考核标准，定期开展评估考核。
6.2 加强元数据建设，完善元数据信息
一是设置“元数据”栏目，归集元数据信息。当前，深圳市、贵阳市等地的政府数据开放平台已经设置了“元数据”栏目，所有元数据在该栏目下均可以找到，规范清晰。二是按照标准完善元数据项目。补充资源代码、资源提供方代码等元数据，完善数据更新频率、数据格式等信息，确保每个数据集都至少包含《政务信息资源目录编制指南（试行）》要求的13项元数据[20]。三是核实元数据信息。定期对元数据信息进行核对，及时纠正错误信息，补充缺失信息。
6.3 增加接口数量，方便用户使用
对于开放数据集而言，API是一种重要的数据格式，可以为用户进行大批量、自动化数据下载提供便利[21]。农业农村数据是公众最为关心的一类开放数据，平台应逐渐提高API覆盖率，最终实现数据集的全覆盖。山东省公共数据开放网提供了39 507个数据集，包含82 621个API，平均一个数据集提供两个以上的接口，在我国各个政府数据开放平台中处于领先位置。未来，为数据集提供API将成为趋势，其他平台可以参考山东省的经验，逐渐完善平台接口服务。
6.4 明确更新频率，及时更新数据
平台要完善数据审核机制，对数据的更新频率进行明确规定，避免出现不定期、自定义等更新频率类型，为公众提供准确信息。同时，平台应建立长效工作机制，将数据实际更新频率纳入考核范围，尽可能提高数据集更新频率，确保数据能够及时更新。提高数据更新频率有诸多益处，不仅有利于公众获取最新信息，还能够丰富平台数据资源，保证数据的持续性，有助于建设大数据公共数据开放平台。
6.5 优化平台功能，简化注册步骤
当前，大部分平台会设置数据目录、数据服务、数据应用、平台统计、互动交流等栏目，提供数据集筛选和查询功能、数据预览功能、数据分析功能、数据应用展示功能等，但不同平台的模块和功能细节存在差异，部分平台在使用时并不方便。当前，我国已有一百余个政府数据开放平台，贵阳、深圳等地的平台建设较为完善，其他平台可向这些平台学习，完善平台功能，为用户提供更加高效便捷的服务，从而吸引更多用户使用平台。同时，平台也应简化注册环节，提供快捷登陆方式，减少用户下载数据的阻力。
6.6 创新数据产品，拓展数据应用
政府开发公共数据资源的方式主要有两种，一是政府或企业使用开放数据直接开发应用产品，二是政府组织创新创业类比赛征集应用方案和产品。当前，8个平台均采用第一种方式提供应用产品。数据应用是数据真正发挥价值的阶段，政府应鼓励相关部门、企业、高校、社会团体等进行数据开发，并对应用的下载情况和使用情况进行评价，为优秀应用产品提供宣传等服务。同时，也应积极举办数据创新应用大赛，联合企业等探索政府数据和社会数据的融合使用方式，加大对相关企业和产品的支持力度[21]。
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刘 瑾 国务院发展研究中心信息网研究员。 北京，100010。
（收稿日期：2020-05-09 编校：陈安琪，左静远）
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0 引言
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1 文献综述
2012年，上海市建设了国内第一个政府数据开放平台——上海市公共数据开放平台，截至2019年10月，我国共建成102个地方政府数据开放平台，包含16个省级平台和86个市级平台[7]。随着地方政府数据开放工作的有序开展，学界出现大量相关文献，部分研究对政府数据开放平台进行了对比和评估。郑磊和吕文增构建了包含数据数量、数据质量、数据标准、数据覆盖面和数据可持续性等指标在内的评价体系，并对46个政府数据开放平台进行分析[8]。张廷君和曹慧琴从数据层和平台层对45个地方政府数据开放平台进行对比，数据层包括数据下载方式、数据可视化等指标，平台层包括公众互动、数据应用等指标[9]。谭必勇和陈艳从可用性、全面性、易用性、及时性、安全性、开放性和可读性7个维度构建了数据质量等级评价框架[10]。赵继娣和赵罕仑从平台内容、用户参与和开发利用角度构建政府数据开放绩效评价体系，并以上海市为例进行实证分析[11]。
部分文献重点關注地方政府数据开放平台上的主题、领域或行业数据开放。李姣等对美国和英国政府数据开放平台上的医疗数据集进行研究，考察了数据发布机构、数据主题分布和数据开放程度等情况[12]。刘瑾对平台上新型冠状病毒肺炎疫情相关数据开放情况进行考察，从数据集数量、内容、质量等方面进行综合评价[13]。刘新萍等选择7个政府数据开放平台上的环境数据集为研究对象，构建包含数据层和平台层在内的评估框架[14]。汤志伟等从数据内容、数据格式、数据持续、浏览量和下载量等角度，对43个政府数据开放平台交通数据集进行评价[15]。肖荻昱发现信用数据开放存在数据量少、质量不佳、平台建设水平较低等问题[16]。 2 评估对象和评估方法
2.1 评估对象
《中国地方政府数据开放报告（2019年下半年）》提供了102个地方政府数据开放平台的具体名称和网址，并分别对省级平台和市级平台的开放数林指数进行排名[7]。本文对16个省级平台和排名前25的市级平台进行搜索，查找平台是否具有农业农村相关主题、领域或行业分类。部分平台如天津、浙江、四川、成都平台，虽设置了“工业农业”领域，但很难单独提取农业数据，因此本文排除此类平台，仅考察单独提供农业农村相关数据集的平台。同时，部分平台如贵州、深圳、济南等平台，批量爬取数据存在困难，本文也不做考虑。最终，结合地域分布等因素，本文选择福建、河南、宁夏3个省级平台和哈尔滨、广州、威海、银川、泰安5个市级平台作为研究对象，如表1所示，农业农村相关主题、领域、行业下的数据集即为本文原始数据来源，本文数据下载时间为2020年3月10日。
2.2 评估方法
本文重点参考张廷君和曹慧琴、刘新萍等相关研究，构建了包含数据层和平台层的农业农村开放数据评估框架。重点考察数据的数量、质量、来源、使用效果等情况8个具体指标以及平台建设的完善程度、数据应用开发情况以及公众和平台之间的沟通情况，如图1所示。
3 地方政府数据开放平台农业农村数据开放情况
3.1 数据总体情况
表2对8个平台的农业农村数据数量进行对比，从三个角度进行研究。第一，农业数据集数量及其比重。笔者共爬取680个农业农村数据集，其中，威海市平台提供的数据集数量最多，泰安市平台次之，宁夏省平台最少，仅提供8个相关数据集;从农业农村数据集占平台全部数据集的比重来看，福建省平台占比最高，河南省平台占比最低，8个平台农业农村数据集平均占比为6.32%。第二，有效数据集数量及其比重。笔者对爬取的原始数据进行清洗和整理，剔除实际未提供任何数据的数据集目录，得到499个有效数据集目录。目前，威海市平台数据集无效的问题最为严重，261个数据集中仅有43.68%为有效数据集，银川市平台、宁夏省平台和泰安市平台也存在较严重的数据集无效现象，只有河南省平台和广州市平台全部数据集有效。第三，有效数据量。有效数据量是指有效数据集的数据条数，福建省平台有效数据量高达552.03万条，其中有2个数据集提供了467.42万条数据，其次是泰安市平台，共提供67.77万条农业农村有效数据，银川市平台提供的有效数据量最少，仅为975条;从平均有效数据量来看，福建省平台依然处于首位，威海市平台、河南省平台、银川市平台的平均有效数据量均不足百条。
本文使用499个有效数据集的目录制作词云图，如图2所示。可以看出，生产、农业、机械、名单、渔业、经营、产量、动物、农作物、许可、企业等词汇出现频率较高，这些是当前农业农村开放数据的主要内容。仔细观察词云图，可以发现绿色食品、产品质量等词汇，说明政府部门对绿色农业等方面的数据开放关注度提高。
表3统计了各平台农业农村有效数据集的提供部门，可以看出，数据集主要由农林牧渔业政府主管部门提供，如农业农村厅、农业局、农机局、林业局、畜牧兽医局、水利厅、海洋渔业局等。此外，地方政府统计部门也提供了部分数据集，如河南省平台和广州市平台，统计局提供的农业农村数据集数量最多。值得注意的是，威海市平台和泰安市平台已经开放部分下属区县数据集，数据下探程度较深。
3.2 数据可用性
当前，8个平台的元数据建设高度相似，均设置“基本信息”“内容简介”和“使用情况”3个栏目来提供元数据信息。8个平台均提供数据目录名称、开放类型、所属领域、最后更新、来源部门、标签、更新频率、数据格式、发布时间、所属行业、简介、下载次数、浏览次数、评分人数、评价次数、评分总数、平均评分等17项元数据。对于部门地址、提供方代码、信息资源代码这3项元数据，河南省平台提供了后两项元数据，福建省平台和哈尔滨市平台提供了第一项元数据，其余5个平台没有提供这3项信息。总体来看，8个平台提供的元数据数量较多，河南省平台的元数据建设最为完善。此外，大部分平台上的文件数、数据量、接口数这3项元数据，都存在部分缺失现象，例如，河南省平台部分数据集没有提供文件数和接口数信息，银川市平台部分数据集没有提供数据量信息。
在数据格式方面，表4对8个平台农业农村有效数据集的格式进行对比，可以看出，除哈尔滨市平台外，其余平台全部数据集均提供XLS、XML、JSON、CSV四种数据格式，且均可机读。T. Berners-Lee于2010年提出了关于开放数据的五星标准，其中，二星是结构化数据格式，如XLS，三星是非专有开放格式，如CSV，通用性更强[17]。目前，绝大部分农业农村数据集满足三星标准。从数据接口来看，只有哈尔滨市平台和泰安市平台全部数据集提供了API，宁夏省平台和银川市平台数据集尚未提供API。
表5对各个平台的数据更新频率进行分类统计。在499个有效数据集中，有26.85%的数据集没有提供具体更新频率信息，主要由威海市平台提供;有34.47%的数据集更新频率不确定，为不定期和自定义，主要由哈尔滨市平台、广州市平台和福建省平台提供;有30.06%的数据集更新频率为年度，更新频率在年度以内的数据集占比8.62%。
3.3 数据使用情况
数据集的浏览量和下载量可以直接反映数据的使用情况，如表6所示。泰安市平臺数据集总下载次数远超总浏览次数，不符合常理，不做考察。本研究要分析三个方面。一是总浏览量和平均浏览量。威海市平台农业农村数据集的总浏览量最多，为5.45万次，福建省平台数据集平均浏览量最多，为793次，宁夏省平台这两项指标值最低。二是总下载量和平均下载量。威海市平台数据集的总下载量和平均下载量最多，宁夏省平台这两项指标值也最低。三是平均下载率。平均下载率由平均下载次数除以平均浏览次数得到，河南省平台的平均下载率高达97.18%，福建省平台和宁夏省平台的下载率不足10%，总体来看，499个数据集的平均下载率为37.06%。 4 地方政府数据开放平台建设情况
4.1 平台注册方式
当前，8个平台均须注册后才可下载数据，由于宁夏省平台注册页面无法加载，本文重点考察其他7个平台。福建省和河南省平台均须填写登陆密码、确认密码、真实姓名、身份证号码、手机号码、短信验证码6项;哈尔滨市、广州市和银川市平台要求填写用户名、昵称、登录密码、确认密码、电子邮箱和图片验证码6项;威海市和泰安市平台须填写登录密码、确认密码、手机号码、短信验证码和图片验证码5项。综合来看，福建省和河南省平台要求最为严格，要求同时提供身份证号码和手机号进行实名认证。
4.2 数据可视化
数据可视化功能可以方便用户在下载之前对数据内容进行预览，使用户可以按需下载[14]。用户利用数据预览功能能够详细了解数据文件包含的具体字段，利用数据分析功能能够对数据进行简单分析，并在线制作条形图、折线图等可视化图形。当前，银川市平台既没有提供数据预览功能，也没有提供数据分析功能，其他7个平台均已覆盖这两项功能。
4.3 数据应用产品
数据应用可以分为地图应用、网页应用、App三种类型，应用产品的数量和质量是体现平台建设水平、数据应用水平的关键指标，但目前，农业农村相关的数据应用产品数量极少，只有哈尔滨市平台提供了哈尔滨市民族乡（镇）信息这1个地图应用，河南省平台提供了精准扶贫App，银川市平台提供了银川市社会救助平台App。从数据产品使用效果来看，精准扶贫App下载量为786次，银川市社会救助平台下载量为0次。
4.4 互動交流
互动与反馈功能可以为用户提供与平台进行沟通和交流的渠道。一是互动交流栏目。当前，8个平台都专门设置了互动交流相关栏目，河南、宁夏、威海、银川、泰安这5个平台提供了咨询建议和需求调查2类服务;福建省平台和哈尔滨市平台提供了咨询建议、数据申请、调查问卷和常见问题4类服务;广州市平台提供了资讯动态、咨询建议、调查问卷和用户帮助4类服务。二是数据集下的互动交流子栏目。在数据集详情页下，8个平台均提供了针对该数据集的互动交流服务。三是评分功能。8个平台均提供了数据集评分服务，用户可以对数据集进行1～5分的评分。四是分享功能。用户在8个平台均可以将数据集分享到微信、新浪微博、豆瓣网等网络平台。
5 农业农村数据开放工作中存在的问题
当前，我国地方政府数据开放平台的农业农村数据开放工作已经取得一定成效，如部分平台开放下属区县数据，全部数据集均可机读，平台互动交流机制较为完善等，但仍然存在问题与不足，主要表现在以下几个方面。
5.1 农业农村数据集分类混乱且数量较少
一是分类混乱。当前，各个平台对农业农村相关数据集的分类不同，上海市平台、广东省平台将其归入“资源环境”主题，陕西省平台将其归入“城乡建设”主题，成都市平台、浙江省平台将其归入“工业农业”主题，不单独设置农业农村主题分类会导致用户搜索数据困难。二是数据集数量较少。平台的主题、领域或行业类目一般为12～18条，则平均每个类目的数据集占比约为5.55%～8.33%，河南省平台和宁夏省平台农业农村数据集占比均小于5.55%。三是部分平台无效数据集占比较高。宁夏、威海、银川平台的有效数据集占比均小于80%，其中威海市平台的问题最为严重。四是统计数据多，原始数据少。在河南省平台和广州市平台上，统计部门提供的农业农村数据集数量远超农业部门，统计数据多为汇总数据和宏观数据，原始数据和颗粒度更小的微观数据较少。
5.2 元数据建设不完善
一是缺乏元数据栏目。8个平台均没有设立专门的“元数据”栏目，元数据信息分散在“基本信息”“内容描述”等栏目下。二是元数据不完整。2017年6月，国家发展改革委和中央网信办印发《政务信息资源目录编制指南（试行）》，要求政府信息资源必须包含13项元数据，经过对照发现，只有河南省平台满足要求，其余平台缺失提供方代码和信息资源代码这2项元数据[18]。第三，元数据值为空或有误。26.85%数据集的更新频率信息为空，泰安市平台数据集的下载量大于浏览量，数据有误。
5.3 部分文件缺少数据接口
8个平台中只有哈尔滨市和泰安市平台全部数据集提供了API，宁夏省和银川市平台相关数据集尚未提供API，威海市和广州市平台API占比也较低。2018年1月，中央网信办、发展改革委、工业和信息化部联合印发《公共信息资源开放试点工作方案》，要求可用API接口下载的数据集占数据集总量的比例不低于30%[19]。当前，宁夏省和银川市平台均不满足要求。API是用户获取数据资源的重要渠道，使用API接口可以更加便捷地、大批量地下载数据，接口缺失将严重影响数据的使用效率。
5.4 数据集更新频率低
499个数据集中有近35%的更新频率为不确定和自定义，这两种更新频率类型无法为用户提供有效信息。有约30%的数据集更新频率为年度，更新频率在年度以内的数据集占比不足10%。《政务信息资源目录编制指南（试行）》将数据更新频率分为实时、每日、每周、每月、每季度、每年等，要求明确数据更新频率类型，同时《公共信息资源开放试点工作方案》要求提高实时动态数据开放比重[18-19]。较低的更新频率与农业农村数据集内容相关，部分数据集与动植物检疫证、生产经营许可证、农产品地理标志等相关，这些数据集的更新与有关部门检疫次数、发放许可证次数、评选地理标志次数有关，较低的更新频率可以满足用户需求，但当前，与农产品价格、农作物产量、农业企业名单等相关的数据集更新频率也较低，更新不及时，无法满足用户需求。
5.5 数据集浏览量较少，下载率较低
河南省和宁夏省平台数据集的平均浏览量均少于100次;除威海市平台外，其余平台数据集平均下载量均少于200次;只有河南、广州和威海平台的数据下载率超过40%。这些数据都说明农业农村数据集使用情况不佳，可能有三方面原因，一是数据量较少，用户在预览功能中可以获得全部信息，无需下载;二是数据集不满足用户需求，用户在预览后放弃下载;三是平台注册流程复杂，导致部分用户仅浏览数据而不下载数据。当前，平台在数据预览功能中最多展示10条信息，而数据量在10条以内的数据集占比较少，因此，后两类原因是平台数据使用率低的主要原因。 5.6 相关应用产品数量少
当前，地方政府数据开放平台提供的应用产品多为民生服务、道路交通和财税金融等类型，农业农村类应用产品数量极少，本文考察的8个平台中仅有1个平台提供了地图应用，2个平台提供了App。随着数字经济的发展，政府数据开放已经成为一种重要的公共服务，数据产品是公众享受公共数据服务的主要渠道之一，而目前和城市居民生活、出行等相关的应用产品远多于农村居民相关产品，不利于实现公共服务均等化。
6 農业农村数据开放工作改进对策
本文以福建、河南等地的8个政府数据开放平台为例，对平台上的农业农村数据开放情况进行研究，针对数据开放工作中存在的问题，本文提出以下改进建议。
6.1 明确数据分类，提高数据质量
一是制定主题、领域或行业分类类目标准，将农业农村单独设为一个类目，为用户查找相关数据提供便利。二是对相关部门数据开放工作提出要求，明确应开放尽开放的原则，除统计部门外，鼓励农业主管部门开放更加细致的、多样化的农业农村数据集，增加数据开放量[14]。三是建立开放数据质量管理体系，完善开放数据管理办法和平台日常运行制度，明确相关部门的数据采集、处理、发布和维护责任，同时，建立开放数据考核机制，将数据质量纳入考核标准，定期开展评估考核。
6.2 加强元数据建设，完善元数据信息
一是设置“元数据”栏目，归集元数据信息。当前，深圳市、贵阳市等地的政府数据开放平台已经设置了“元数据”栏目，所有元数据在该栏目下均可以找到，规范清晰。二是按照标准完善元数据项目。补充资源代码、资源提供方代码等元数据，完善数据更新频率、数据格式等信息，确保每个数据集都至少包含《政务信息资源目录编制指南（试行）》要求的13项元数据[20]。三是核实元数据信息。定期对元数据信息进行核对，及时纠正错误信息，补充缺失信息。
6.3 增加接口数量，方便用户使用
对于开放数据集而言，API是一种重要的数据格式，可以为用户进行大批量、自动化数据下载提供便利[21]。农业农村数据是公众最为关心的一类开放数据，平台应逐渐提高API覆盖率，最终实现数据集的全覆盖。山东省公共数据开放网提供了39 507个数据集，包含82 621个API，平均一个数据集提供两个以上的接口，在我国各个政府数据开放平台中处于领先位置。未来，为数据集提供API将成为趋势，其他平台可以参考山东省的经验，逐渐完善平台接口服务。
6.4 明确更新频率，及时更新数据
平台要完善数据审核机制，对数据的更新频率进行明确规定，避免出现不定期、自定义等更新频率类型，为公众提供准确信息。同时，平台应建立长效工作机制，将数据实际更新频率纳入考核范围，尽可能提高数据集更新频率，确保数据能够及时更新。提高数据更新频率有诸多益处，不仅有利于公众获取最新信息，还能够丰富平台数据资源，保证数据的持续性，有助于建设大数据公共数据开放平台。
6.5 优化平台功能，简化注册步骤
当前，大部分平台会设置数据目录、数据服务、数据应用、平台统计、互动交流等栏目，提供数据集筛选和查询功能、数据预览功能、数据分析功能、数据应用展示功能等，但不同平台的模块和功能细节存在差异，部分平台在使用时并不方便。当前，我国已有一百余个政府数据开放平台，贵阳、深圳等地的平台建设较为完善，其他平台可向这些平台学习，完善平台功能，为用户提供更加高效便捷的服务，从而吸引更多用户使用平台。同时，平台也应简化注册环节，提供快捷登陆方式，减少用户下载数据的阻力。
6.6 创新数据产品，拓展数据应用
政府开发公共数据资源的方式主要有两种，一是政府或企业使用开放数据直接开发应用产品，二是政府组织创新创业类比赛征集应用方案和产品。当前，8个平台均采用第一种方式提供应用产品。数据应用是数据真正发挥价值的阶段，政府应鼓励相关部门、企业、高校、社会团体等进行数据开发，并对应用的下载情况和使用情况进行评价，为优秀应用产品提供宣传等服务。同时，也应积极举办数据创新应用大赛，联合企业等探索政府数据和社会数据的融合使用方式，加大对相关企业和产品的支持力度[21]。
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刘 瑾 国务院发展研究中心信息网研究员。 北京，100010。
（收稿日期：2020-05-09 编校：陈安琪，左静远）