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摘 要：本文以公租房“转租”现象为切入点，从政策本体、执行机构等要素，对上饶市公租房政策在执行过程中的各环节进行了分析。分析得出公租房政策总体是合理的，但是执行机构人员配置不足，租户年龄结构偏大、受教育程度普遍偏低，且公租房的政策宣传力度不足。因此，需要加大相关政策宣传讲解力度，提高公共租赁住房管理费用预算，加大对于“转租”行为的处罚力度，才能有效杜绝公租房“转租”现象，实现公共租赁住房政策的良好执行。
关键词：公共租赁住房;转租;公共政策执行;史密斯模型
一、问题由提出：
公共租赁住房是指限定建设标准和租金水平，面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房[1]。自2009年时任国务院总理温家宝在当年的《政府工作报告》中首次提出大力发展公共租赁住房的要求后，我国对公共租赁住房建设的力度逐步加大，使部分低收入家庭的住房条件得到较大改善。但是，由于有的地区住房保障政策覆盖范围比较小，部分大中城市商品住房价格较高、上涨过快、可供出租的小户型住房供应不足等原因，一些中等偏下收入住房困难家庭无力通过市场租赁或购买住房的问题比较突出。同时，随着城镇化快速推进，新职工的阶段性住房支付能力不足矛盾日益显现，外来务工人员居住条件也亟需改善。按照党的十九大报告中指出“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的租房制度，让全体人民住有所居。”的目标要求，大力发展公共租赁住房，是完善住房供应体系，培育住房租赁市场，满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要举措，是引导城镇居民合理住房消费，调整房地产市场供应结构的必然要求[2]。
自2010年起，我国相继出台了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保[2010]87号）、《公共租赁住房管理办法》（中华人民共和国住房和城乡建设部令第11号）、《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》（建保[2013]178号）等一系列政策法规，从中我们可以看出国家对公共租赁住房相关工作十分重视。然而，在具体的政策实施过程中，实际情况却不容乐观。如近期江西省上饶市婺源县的玉宇锦和小区就被曝光小区内公共租赁房存在转租现象，原本一年租金七百多元的公共租赁房，一经转手就变成了每年六、七千元，并且由于小区附近有学校，该小区内的转租现象较为普遍。对于把公共租赁房转租的行为国家早就出台了相关政策明文禁止，如2012年住房和城乡建设部出台的《公共租赁住房管理办法》中第二十七条就明确规定，对于转借、转租或者擅自调换所承租公共租赁住房的，承租人应当退回公共租赁住房。公共租赁住房原本是政府为了改善低收入群体住房条件的一项民生政策，但在执行过程中产生了偏差，成为某些人的谋利工具，将公共租赁住房进行转租的行为，本质上就是浪费公共资源，这不仅损害了低收入群体的利益，还助长了社会的不正之风，降低了政府的公信力。
二、分析框架或理论模型
本文将对公共租赁房政策执行过程中产生转租现象的原因进行分析;本分析将结合托马斯·史密斯的政策执行过程模型展开。
托马斯·史密斯（以下简称史密斯）[3]指出，在一些第三世界国家某些政策制定出台后，并不一定被贯彻执行。因为第三世界国家政府倾向于制定某些宽泛而全面的政策，但官僚机构并不具备执行这些政策的能力，而利益集团、反对党以及相关群体和个人都会倾向于去影响这一政策而非执行它。史密斯进而提出了公共政策执行过程的模型，认为公共政策的执行可被视为社会张力的发生之源，这种张力产生于政策过程的四个组成部分：理想化的政策、执行机构、目标群体及环境因素（如图1所示）。在政策执行过程中这四个组成部分均会产生张力，并对政策形成反馈，通过这种对政策制定者与执行者的反馈，形成对制度进一步的支持或阻碍。
史密斯这一模型是分析公共政策执行因素及其生态的经典模型之一，本文将结合这一模型来分析上饶市公共租赁住房政策实施过程中的转租现象，并以此来透视上饶市公共租房政策执行过程中的偏差。
三、展开分析与论证
（一）公共租赁住房政策分析
为弄清楚一项政策是好是坏，是否实现了预期的目标，就必须首先建立一套评估标准，即进行价值判断的尺度[5]。史密斯认为理想化的政策应该具备合法、合理与可行性。有关公共租赁房政策的合法性暂不讨论，把合理的政策目标视 为基础，并在此基础上分析该目标操作化的可行性。
2010年6月12日，由住建部等七部委联合制定的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》正式公布，作为我国首部有关公共租赁住房的政策法规，就已明确规定公共租赁住房只能用于承租人自住，不得出借、转租或闲置，也不得用于从事其他经营活动。承租人违反规定使用公共租赁住房的，应当责令退出[6]。而在2012年，住建部发布的《公共租赁住房管理办法》中，除了规定公共租赁房不得转租外，还明确了若承租人转借、转租或者擅自调换所承租公共租赁住房的，由市、县级人民政府住房保障主管部门责令按市场价格补缴从违法行为发生之日起的租金，记入公共租赁住房管理档案，处以1000元以下罚款[7]。从以上政策中都可以看出，对于转租现象是令行禁止，同时还明确了相应的處罚措施，可以说，政策目标是科学合理的。
为确保政策目标得以贯彻执行，做到公共租赁住房无转租现象，就必须对公租房进行监督管理。在2012年《上饶市中心城区公共租赁住房管理实施细则》中规定：（1）市保障性住房管理部门组织对承租人履行租赁合同约定的情况进行监督检查;（2）市保障性住房管理部门设立举报电话、举报信箱，接受任何组织和个人对违反本细则行为的举报、投诉。对违法违纪行为的举报、投诉，要及时依法核实、处理[8]。为进一步加强对公共租赁房的监管力度，建立常态化的管理机制，在2016年江西省住建厅制定的《关于进一步加强公共租赁住房管理工作的意见》（赣建保〔2016〕1号）中就规定：加强公共租赁住房使用管理，建立定期检查制度，由住房保障部门牵头，民政、人社、公安、国土、工商、税务、金融等部门参加，街道、社区居委会配合，每年定期不定期，对已配租、配售公共租赁住房家庭情况进行核查，及时更新住户档案信息，核查情况向社会公示[9]。 综合以上政策可以看出，为禁止公共租赁住房的转租行为，国家有关部委制定了科学合理的政策目标，省、市各级政府制定可量化、可操作的具体措施，公共租赁住房政策总体而言较为理想。
（二）住房保障主管部门能力分析
我国公共租赁房的管理机构为住房和城乡建设（住房保障）主管部门。接下来，以笔者所在的上饶市为例，对上饶市住房保障机构的层级、人力资源情况、组织架构。以及管理的公共租赁住房群体数量来进行分析。
上饶市在2013年组建了市保障性住房管理局作为全市公共租赁住房的建设和管理部门，为正科级自收自支事业单位，截止到2020年2月，共有在编干部职工17人，主管局为上饶市房地产管理局，组织架构如图2所示。
从各年度上饶市国民经济和社会发展统计公报[10]中可以观察上饶市2008年至2018年公共租赁住房的建设情况，如图3所示。2016年后，因国民经济“十三五”时期江西省基本公共服务领域主要发展指标要求到2020年保障性安居工程覆盖率需达到常住人口的23%以上，按上饶市统计局对本市住房保障覆盖率的测算，上饶市截止2015年末，实际完成保障性安居工程22万套，覆盖率已达到24.58%。根据江西省住房和城乡建设厅、江西省发展和改革委员会、江西省财政厅《关于报送2016年保障性安居工程计划的通知》（赣建保〔2015〕20号）文件精神“从2016年起，上饶市原则上不再新建公共租赁住房”[11]。
从图3我们可以看出，上饶市公共租赁住房建设数量从2008年开始到2013年都处于上升趋势随后下降，截止到2020年2月，上饶市的竣工的公共租赁住房已达到66819套，分配入住率根据《关于提高公共租赁住房使用效率的意见》[12]按最低要求70%计算，上饶市公共租赁住房实际入住户数约为46773户。上饶市全市共15个县（市、区），以市保障性住房管理局在编干部职工为均值，全市保障性住房管理局（所）在编干部职工约255人。从图2我们可以了解到，公共租赁住房使用情况核查由房屋管理科负责。若要进行全市公共租赁房核查工作，就算保障性住房管理局（所）全体干部职工参与，平均每一位干部职工也要核查183套。且在实际核查过程中，由于保障性住房管理局干部职工并不具备执法权，保障性住房管理局在市（县、区）都属于当地的二级局，与社区、街道和其它有单位的沟通协调的能力不强，进一步加大了工作难度。综合上述分析，我们可以得出，作为公共租赁住房政策的执行机构，人员配置不足，权利范围有限，机构层级不高，这些问题都制约着公共租赁租房政策的实施及目标的实现。
（三）公共租赁住房的目标群体分析
公共租赁住房制度的建立，是为了解决城市发展过程中，那些既无法享受到廉租房又无能力购买经济适用房的城市中低收入群体、新就业无房人员和外来务工人员等“夹心层”群体的住房需求。一直以来，我国公共租赁住房的目标群体（供应对象）范围都处于扩大之中，变化情况如图4所示。
具体以上饶市为例，根据《关于进一步推进保障性住房建设管理工作的实施意见》（饶府厅字〔2013〕120号）文件要求，在上饶市同时符合以下条件的对象就可申请公共租赁住房：（1）在当地无房，或在当地有房但家庭人均住房建筑在15平方米（含）以下;（2）家庭人均可支配收入在当地城镇人均可支配收入2.5倍以下;（收入准入标准可由各县（市）根据实际情况分步确定）;（3）具有当地城镇户籍，或无当地城镇户籍但在当地缴纳社会保险金或住房公积金6个月以上，且已办理居住证的[13]。
上饶市的公共租赁住房申请条件是国家政策并结合当地的实际情况制定的，产生转租现象的原因主要有以下几个方面：
从主观上，部分租户一般会在以下两种情况主动转租，一种是如果申请到的公共租赁住房位于学区、医院等住房需求较为强烈的区域，部分租户就会因为利益驱动，把申请来的公共租赁房转租给他人，自己则依然住在原来的房子或者出租房里，把租金的差额作为自身收入。正如前文提到婺源县的玉宇锦和小区所发生的情况，毕竟对于低收入家庭来说，一年的租金差额五、六千元可以抵得上他们大半年的收入了，诱惑十分巨大;另一種是如果申请到的公共租赁房位于偏远区域或者离自身的工作地点较远，部分租户也会嫌不方便把公租房转租给他人，自身还能获得一定的收入。
从客观上，根据上饶市住房和城乡建设局所提供的2014年度市中心城区某小区公共租赁住房摇号中签人员名单（由于近期受病毒影响的原因，无法前往公共租赁住房小区发放调查问卷），租户的年龄分布如图5所示。
可以看出，公共租赁住房租户年龄结构偏大，同时又因为租户的经济基础较差，大部分公共租赁住房租户受教育程度不高、规则意识薄弱、法律意识淡薄，很多租户都会自认为政府把公共租赁住房租给他之后，房屋就可以随意处置，甚至转租。并且现有的政策对于租户进行转租的处罚一般是没收转租租金，记录公共租赁住房管理档案，处1000元一下罚款，严重的清退公共租赁房并且5年内不能再申请，惩罚力度略显不足，不能对租户形成足够的威慑效果。
（四）公共租赁住房政策执行的环境因素
任何政策的实施都是处在一定的环境之中，环境中的各种因素会影响政策的执行与政策目标的达成。戴维·伊斯顿在《政治生活的系统分析》中将政策环境分为社会内部环境和社会外部环境两个部分。社会内部环境主要包括生态系统、生物系统、个人系统以及社会系统;社会外部环境是某社会本身以外的系统，它们是国际社会的功能部分[14]。这里我们简要讨论公共租赁住房政策执行中出现转租现象的政策因素、社会因素。
随着我国城镇化加速推进，近几年，住房“夹心层”在城镇居民中占据了越来越多的比例，对住房需求的呼声也越来越大，为解决“夹心层"群体的住房问题，公共租赁住房在此背景下应运而生。直到2010年，我国才正式出台了第一部有关公共租赁住房的相关政策法规，相比于美国与西欧国家较完备的公共租赁住房制度，我国的公共租赁住房制度还相对不够成熟，在近些年的大力发展中，公共租赁住房的租后动态监督管理制度没有与建设情况做好配套工作，出现了相对滞后的情况。
关键词：公共租赁住房;转租;公共政策执行;史密斯模型
一、问题由提出：
公共租赁住房是指限定建设标准和租金水平，面向符合规定条件的城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房[1]。自2009年时任国务院总理温家宝在当年的《政府工作报告》中首次提出大力发展公共租赁住房的要求后，我国对公共租赁住房建设的力度逐步加大，使部分低收入家庭的住房条件得到较大改善。但是，由于有的地区住房保障政策覆盖范围比较小，部分大中城市商品住房价格较高、上涨过快、可供出租的小户型住房供应不足等原因，一些中等偏下收入住房困难家庭无力通过市场租赁或购买住房的问题比较突出。同时，随着城镇化快速推进，新职工的阶段性住房支付能力不足矛盾日益显现，外来务工人员居住条件也亟需改善。按照党的十九大报告中指出“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的租房制度，让全体人民住有所居。”的目标要求，大力发展公共租赁住房，是完善住房供应体系，培育住房租赁市场，满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要举措，是引导城镇居民合理住房消费，调整房地产市场供应结构的必然要求[2]。
自2010年起，我国相继出台了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保[2010]87号）、《公共租赁住房管理办法》（中华人民共和国住房和城乡建设部令第11号）、《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》（建保[2013]178号）等一系列政策法规，从中我们可以看出国家对公共租赁住房相关工作十分重视。然而，在具体的政策实施过程中，实际情况却不容乐观。如近期江西省上饶市婺源县的玉宇锦和小区就被曝光小区内公共租赁房存在转租现象，原本一年租金七百多元的公共租赁房，一经转手就变成了每年六、七千元，并且由于小区附近有学校，该小区内的转租现象较为普遍。对于把公共租赁房转租的行为国家早就出台了相关政策明文禁止，如2012年住房和城乡建设部出台的《公共租赁住房管理办法》中第二十七条就明确规定，对于转借、转租或者擅自调换所承租公共租赁住房的，承租人应当退回公共租赁住房。公共租赁住房原本是政府为了改善低收入群体住房条件的一项民生政策，但在执行过程中产生了偏差，成为某些人的谋利工具，将公共租赁住房进行转租的行为，本质上就是浪费公共资源，这不仅损害了低收入群体的利益，还助长了社会的不正之风，降低了政府的公信力。
二、分析框架或理论模型
本文将对公共租赁房政策执行过程中产生转租现象的原因进行分析;本分析将结合托马斯·史密斯的政策执行过程模型展开。
托马斯·史密斯（以下简称史密斯）[3]指出，在一些第三世界国家某些政策制定出台后，并不一定被贯彻执行。因为第三世界国家政府倾向于制定某些宽泛而全面的政策，但官僚机构并不具备执行这些政策的能力，而利益集团、反对党以及相关群体和个人都会倾向于去影响这一政策而非执行它。史密斯进而提出了公共政策执行过程的模型，认为公共政策的执行可被视为社会张力的发生之源，这种张力产生于政策过程的四个组成部分：理想化的政策、执行机构、目标群体及环境因素（如图1所示）。在政策执行过程中这四个组成部分均会产生张力，并对政策形成反馈，通过这种对政策制定者与执行者的反馈，形成对制度进一步的支持或阻碍。
史密斯这一模型是分析公共政策执行因素及其生态的经典模型之一，本文将结合这一模型来分析上饶市公共租赁住房政策实施过程中的转租现象，并以此来透视上饶市公共租房政策执行过程中的偏差。
三、展开分析与论证
（一）公共租赁住房政策分析
为弄清楚一项政策是好是坏，是否实现了预期的目标，就必须首先建立一套评估标准，即进行价值判断的尺度[5]。史密斯认为理想化的政策应该具备合法、合理与可行性。有关公共租赁房政策的合法性暂不讨论，把合理的政策目标视 为基础，并在此基础上分析该目标操作化的可行性。
2010年6月12日，由住建部等七部委联合制定的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》正式公布，作为我国首部有关公共租赁住房的政策法规，就已明确规定公共租赁住房只能用于承租人自住，不得出借、转租或闲置，也不得用于从事其他经营活动。承租人违反规定使用公共租赁住房的，应当责令退出[6]。而在2012年，住建部发布的《公共租赁住房管理办法》中，除了规定公共租赁房不得转租外，还明确了若承租人转借、转租或者擅自调换所承租公共租赁住房的，由市、县级人民政府住房保障主管部门责令按市场价格补缴从违法行为发生之日起的租金，记入公共租赁住房管理档案，处以1000元以下罚款[7]。从以上政策中都可以看出，对于转租现象是令行禁止，同时还明确了相应的處罚措施，可以说，政策目标是科学合理的。
为确保政策目标得以贯彻执行，做到公共租赁住房无转租现象，就必须对公租房进行监督管理。在2012年《上饶市中心城区公共租赁住房管理实施细则》中规定：（1）市保障性住房管理部门组织对承租人履行租赁合同约定的情况进行监督检查;（2）市保障性住房管理部门设立举报电话、举报信箱，接受任何组织和个人对违反本细则行为的举报、投诉。对违法违纪行为的举报、投诉，要及时依法核实、处理[8]。为进一步加强对公共租赁房的监管力度，建立常态化的管理机制，在2016年江西省住建厅制定的《关于进一步加强公共租赁住房管理工作的意见》（赣建保〔2016〕1号）中就规定：加强公共租赁住房使用管理，建立定期检查制度，由住房保障部门牵头，民政、人社、公安、国土、工商、税务、金融等部门参加，街道、社区居委会配合，每年定期不定期，对已配租、配售公共租赁住房家庭情况进行核查，及时更新住户档案信息，核查情况向社会公示[9]。 综合以上政策可以看出，为禁止公共租赁住房的转租行为，国家有关部委制定了科学合理的政策目标，省、市各级政府制定可量化、可操作的具体措施，公共租赁住房政策总体而言较为理想。
（二）住房保障主管部门能力分析
我国公共租赁房的管理机构为住房和城乡建设（住房保障）主管部门。接下来，以笔者所在的上饶市为例，对上饶市住房保障机构的层级、人力资源情况、组织架构。以及管理的公共租赁住房群体数量来进行分析。
上饶市在2013年组建了市保障性住房管理局作为全市公共租赁住房的建设和管理部门，为正科级自收自支事业单位，截止到2020年2月，共有在编干部职工17人，主管局为上饶市房地产管理局，组织架构如图2所示。
从各年度上饶市国民经济和社会发展统计公报[10]中可以观察上饶市2008年至2018年公共租赁住房的建设情况，如图3所示。2016年后，因国民经济“十三五”时期江西省基本公共服务领域主要发展指标要求到2020年保障性安居工程覆盖率需达到常住人口的23%以上，按上饶市统计局对本市住房保障覆盖率的测算，上饶市截止2015年末，实际完成保障性安居工程22万套，覆盖率已达到24.58%。根据江西省住房和城乡建设厅、江西省发展和改革委员会、江西省财政厅《关于报送2016年保障性安居工程计划的通知》（赣建保〔2015〕20号）文件精神“从2016年起，上饶市原则上不再新建公共租赁住房”[11]。
从图3我们可以看出，上饶市公共租赁住房建设数量从2008年开始到2013年都处于上升趋势随后下降，截止到2020年2月，上饶市的竣工的公共租赁住房已达到66819套，分配入住率根据《关于提高公共租赁住房使用效率的意见》[12]按最低要求70%计算，上饶市公共租赁住房实际入住户数约为46773户。上饶市全市共15个县（市、区），以市保障性住房管理局在编干部职工为均值，全市保障性住房管理局（所）在编干部职工约255人。从图2我们可以了解到，公共租赁住房使用情况核查由房屋管理科负责。若要进行全市公共租赁房核查工作，就算保障性住房管理局（所）全体干部职工参与，平均每一位干部职工也要核查183套。且在实际核查过程中，由于保障性住房管理局干部职工并不具备执法权，保障性住房管理局在市（县、区）都属于当地的二级局，与社区、街道和其它有单位的沟通协调的能力不强，进一步加大了工作难度。综合上述分析，我们可以得出，作为公共租赁住房政策的执行机构，人员配置不足，权利范围有限，机构层级不高，这些问题都制约着公共租赁租房政策的实施及目标的实现。
（三）公共租赁住房的目标群体分析
公共租赁住房制度的建立，是为了解决城市发展过程中，那些既无法享受到廉租房又无能力购买经济适用房的城市中低收入群体、新就业无房人员和外来务工人员等“夹心层”群体的住房需求。一直以来，我国公共租赁住房的目标群体（供应对象）范围都处于扩大之中，变化情况如图4所示。
具体以上饶市为例，根据《关于进一步推进保障性住房建设管理工作的实施意见》（饶府厅字〔2013〕120号）文件要求，在上饶市同时符合以下条件的对象就可申请公共租赁住房：（1）在当地无房，或在当地有房但家庭人均住房建筑在15平方米（含）以下;（2）家庭人均可支配收入在当地城镇人均可支配收入2.5倍以下;（收入准入标准可由各县（市）根据实际情况分步确定）;（3）具有当地城镇户籍，或无当地城镇户籍但在当地缴纳社会保险金或住房公积金6个月以上，且已办理居住证的[13]。
上饶市的公共租赁住房申请条件是国家政策并结合当地的实际情况制定的，产生转租现象的原因主要有以下几个方面：
从主观上，部分租户一般会在以下两种情况主动转租，一种是如果申请到的公共租赁住房位于学区、医院等住房需求较为强烈的区域，部分租户就会因为利益驱动，把申请来的公共租赁房转租给他人，自己则依然住在原来的房子或者出租房里，把租金的差额作为自身收入。正如前文提到婺源县的玉宇锦和小区所发生的情况，毕竟对于低收入家庭来说，一年的租金差额五、六千元可以抵得上他们大半年的收入了，诱惑十分巨大;另一種是如果申请到的公共租赁房位于偏远区域或者离自身的工作地点较远，部分租户也会嫌不方便把公租房转租给他人，自身还能获得一定的收入。
从客观上，根据上饶市住房和城乡建设局所提供的2014年度市中心城区某小区公共租赁住房摇号中签人员名单（由于近期受病毒影响的原因，无法前往公共租赁住房小区发放调查问卷），租户的年龄分布如图5所示。
可以看出，公共租赁住房租户年龄结构偏大，同时又因为租户的经济基础较差，大部分公共租赁住房租户受教育程度不高、规则意识薄弱、法律意识淡薄，很多租户都会自认为政府把公共租赁住房租给他之后，房屋就可以随意处置，甚至转租。并且现有的政策对于租户进行转租的处罚一般是没收转租租金，记录公共租赁住房管理档案，处1000元一下罚款，严重的清退公共租赁房并且5年内不能再申请，惩罚力度略显不足，不能对租户形成足够的威慑效果。
（四）公共租赁住房政策执行的环境因素
任何政策的实施都是处在一定的环境之中，环境中的各种因素会影响政策的执行与政策目标的达成。戴维·伊斯顿在《政治生活的系统分析》中将政策环境分为社会内部环境和社会外部环境两个部分。社会内部环境主要包括生态系统、生物系统、个人系统以及社会系统;社会外部环境是某社会本身以外的系统，它们是国际社会的功能部分[14]。这里我们简要讨论公共租赁住房政策执行中出现转租现象的政策因素、社会因素。
随着我国城镇化加速推进，近几年，住房“夹心层”在城镇居民中占据了越来越多的比例，对住房需求的呼声也越来越大，为解决“夹心层"群体的住房问题，公共租赁住房在此背景下应运而生。直到2010年，我国才正式出台了第一部有关公共租赁住房的相关政策法规，相比于美国与西欧国家较完备的公共租赁住房制度，我国的公共租赁住房制度还相对不够成熟，在近些年的大力发展中，公共租赁住房的租后动态监督管理制度没有与建设情况做好配套工作，出现了相对滞后的情况。