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摘要：防止权力滥用，必须对权力进行限制、规范与监督。加强权利保障，必须建立有效权利救济机制。由于现行法律对高校学生管理权规定不明、界定不清，使得本处于优势地位的高等学校在行使学生管理权时，极易伤害既处于不平等地位又缺乏有效救济机制的学生权益。因此，对高校学生管理权力的性质进行界定、权限进行限制与制约，建立有效的学生权利救济制度，是规范高校学生管理行为，防止高校滥用学生管理权力，保障学生合法权益的重要路径。
关键词：高校；学生管理权力；行使；界定
随着中国社会法治进程的加快，学生的法治观念、维权意识不断增强，给传统的高校学生管理理念与管理体制提出新的挑战。新旧教育理念的碰撞、新旧价值观念的矛盾和现实学生权利与学校权力的冲突，不得不让我们重新审视高等学生管理权力的范围与权限。
一、高校学生管理权与高校学生管理权力
学界对高校学生管理权有不同的两种观点。第一种观点认为，高校对学生的管理权是一种行政管理权力。高等学校处于教育行政管理系统中的最低层级，是行政机关的附属物，代表国家行使对高校学生的管理权力。第二种观点认为，高校对学生的管理权是平等主体之间的民事权利。在教育市场化的进程中，教育演变成为一种服务。高校是教育服务的提供者，学生是教育服务的消费者。高校与学生形成的法律关系，实质上是一种平等主体之间的教育服务合同关系。
笔者认为上述两种观点均不切合中国现实。前者受中国计划体制影响，过于保守；后者受市场理念的影响，过于激进。高校对学生的管理实质是对学生的行为进行教育、引导和约束的行为或活动。它既包涵以隶属性为主要特征的纵向性行政管理行为，又包涵以平等性为主要特征的横向型民事管理活动。前者，高校充当教育行政管理主体。后者，高校充当民事行为的民事管理主体。高校学生管理权，既具有行政管理权力特质，又具有民事管理权利特质，是一种复合性的管理权。
高校学生管理权力仅是高校作为教育行政管理主体享有的行政职权的体现。本文从高校学生管理权力的属性及其权限与扩张试作阐述，以求对中国高等教育改革有所裨益。
二、高校学生管理行政权力的限定与行使
(一)高校学生管理权力行使的主体应是法律授权的高等学校
行政权力行使应当由行政机关或授权组织实施。现行国家政府及相关教育职能部门等行政机关是法定的行政主体。但随着我国市场经济的发展，政府职能的转变，法定教育行政主体无法也不可能完全实施高校学生管理权力。因此，国家通过立法，以法律的形式授权高校行使部分学生管理权力，以达到国家“简政放权”之目的。从某种意义上讲，作为教育行政管理权延伸的高校学生管理权力，隶属于行政权力。非法定授权的主体，不享有高校学生管理权力，不能充当教育管理行政主体。
(二)高校学生管理权力行使的范围由法律、法规明确规定
行政权与立法权、司法权最大的不同，就在于行政主体行使行政职权时拥有较大的自由裁量权。作为独立法人地位的高校，行使高校学生管理权力时，也拥有较大的自由裁量权。但这种自由裁量范围是有边界的，应严格限定在法律、法规授权的范围内，不能任意扩张。即使是在法定的范围、幅度内，也要遵循一定的标准和原则。纵观现行法律、法规之规定，法律明确授权高校行使的国家教育行政权力只有《学位条例》第8条规定的学位认定授予权。其他如《高等教育法》第31、32、33条，《教育法》第28条所规定的被普遍称之的招生自主权、教学组织实施权、学生的奖励处分的决定权等有关高校学生的管理权在性质并未像学位“授予”权那样明确清晰。这些“权”究竟是法律的授权还是高校作为民事主体享有的民事权利，规定比较模糊。所以在现行高等教育实践中，出现了有学校超越法律、法规制定对学生较为苛刻的内部规定，严重剥夺、限制和侵犯了学生的合法权益。甚至出现有高校借行政权力之名，滥行民事权利的现象。一个无法回避的现实是：由于我国现行法律、法规对高校学生管理权规定模糊、界定不清，从而导致司法实践难以操作，许多案件被排斥在法院的大门外，造成学生诉学校管理侵权的纠纷游离于诉讼这一底线的救济程序之外，形成“权力缺监督，权利少救济”的不良现象。
无庸置疑，通过立法进一步明确高校学生管理行政权力，成为高等教育法治化进程中必要环节。纵观现行有关的高等教育法律和法规，结合高等教育实际情况，高校学生管理行政权应该限定在与学生毕业证、学位证的颁发与获得直接相关的管理权。并且，这种行政管理权应体现在学生的整个高等教育过程中：首先，学校对学生的招生自主权；其次，学校对学生在校学习期间的学籍管理权；第三，学校在学生学业结束时对学生毕业证、学位证的授予权。
(三)高校学生管理权力的行使必须坚持以合法、合理为原则
第一，高校行使学生管理权力要合法。“无法律即无行政”。高等学校行使作为行政权力延伸的高校学生管理权力，也必须坚持行政合法原则。高校学生管理权力的行使，不仅行使的主体要合法、而且行使权力的内容还要合法、行使权力的程序更要正当。主体合法、内容合法、程序正当，是高校行使学生管理权合法运行的必然要求。
第二，高校行使学生管理权力要合理。高等学校行使高校学生管理权力，还必须坚持行政合理原则。高等学校行使学生管理权力，根据法律、法规的规定，享有一定的自由裁量权。但这种自由裁量不是任意的，是有限度的，应当以合法性为基础，努力做到客观、适度和符合理性，并在一定的范围和幅度内，坚持平等、比例，不得滥用学生管理权力、侵犯学生的合法权益。根据行政合理原则的要求：首先，高等学校在运用学生管理权力、实施学生管理行为时，应当给予作为管理相对人的学生以平等对待。其次，高等学校在实施学生管理行为时，应当在学校利益、公共利益与学生利益之间全面平衡，采取对学生权益造成限制或损害最小的行为，不能超过必要限度。最后，高校在行使学生管理权力过程中，必须充分尊重和保障作为相对人的学生有获得通知的权利、陈述权利、抗辩权、申诉权等权利。合法运用职权，合理裁量职权，是民主政府、法治政府在高等学校学生管理权行使的应有之义。
三、建立和完善高校学生管理权的监督机制
正是由于高校具有行政主体与民事主体的双重法律地位，所以在我国高等教育体制改革过程中，为防止高校在学生管理权力行使时，假借民事权利，滥用管理权力，损害学生的利益，国家应通过立法的形式明确限定高等学校的学生管理权力范围，规范高校学生管理行为，并建立与教育行政行为有关的特殊的救济机制。这种特殊救济机制的建立，笔者认为应主要体现在如下两个方面：
(一)行政救济机制
“无救济则无权利”。诚然，2006年教育部颁布的 《普通高等学校学生管理规定》在明确学校对学生的纪律处分权等实体权力时，进一步明确了学生申诉救济程序，对规范高校学生管理行为、促进高校法治建设起着重要的里程碑式的意义，是一次巨大的飞越。但是，《普通高等学校学生管理规定》毕竟是教育部的部门规章，位于较低的法的效力等级，而且也未明示学生能否提起行政诉讼，从而导致对高校学生管理权力仍缺乏有效监督。
权力的扩张性决定了必须加强对权力行使的监督，否则极易被滥用。高校学生管理权力也不例外。为此，引入正当程序和司法监督，建立相应的教育行政复议制度和教育行政诉讼制度至关重要。
首先，引入正当程序原则，建立完善的教育系统内部的教育行政复议制度，规范高校学生管理行为。通过立法在明确高等学生管理权力权限的前提下，进一步建立和规范高校学生管理权力行使的程序，尤其是高等学校内部行使学生管理权力的行使程序与学生权利的救济程序建设。
其次，引入司法监督制度，建立和完善教育行政诉讼制度，制约高校学生管理行为。通过教育行政诉讼制度的建立，引入司法审查机制，既有利于进一步限制和规范高校学生管理权力行使，还有利于学生权利的外部救济程序完善，更有利于司法权威的树立和司法终局制度的建立。
(二)争议的诉讼选择机制
高校学生管理权的双重性，决定了高校在角色冲突中极可能为实现自己的最大的利益，混用或者滥用高校学生管理权，损害学生的合法利益。因此，赋予学生对学校管理行为不服之争议解决的民事与行政程序的选择权，并保障这种选择权有效行使，对于监督高校学生管理权行使有着非常重要的作用。
当学生对学校的管理不知是具有行政权力属性的行政行为还是具有民事权利属性的民事行为时，宜从保障处于“低位阶”的被管理的学生的权利出发，只要管理行为确定地作用于学生，均可以先假定为行政行为。当学生认为这种管理行为侵害自己的合法权益时，可以提起行政诉讼。至于是否是行政争议，由法院来最终审查认定和受理。当为行政纠纷，法院应通过行政诉讼程序解决该争议；当为民事纠纷，应主动告知学生可以重新向法院依法提起民事诉讼，解决争议与纠纷。一般而言，法院只能在这两种性质的纠纷中进行选择，不得以不是法院的主管范围而拒绝受理。从而在司法程序上，有效地引入司法审查机制，建立起对学生权益保障的司法终结机制。
保障学生的受教育权利，规范高校学生管理行为，是当前高等教育体制改革的两个重要宗旨。然而，准确认识高等学校学生管理权力性质，正确界定高等学校在学生管理过程中的行政权力属性，明确高等学校学生管理的教育行政权，并引入复议和诉讼救济机制，正是实现这两个宗旨之根本和保障。
关键词：高校；学生管理权力；行使；界定
随着中国社会法治进程的加快，学生的法治观念、维权意识不断增强，给传统的高校学生管理理念与管理体制提出新的挑战。新旧教育理念的碰撞、新旧价值观念的矛盾和现实学生权利与学校权力的冲突，不得不让我们重新审视高等学生管理权力的范围与权限。
一、高校学生管理权与高校学生管理权力
学界对高校学生管理权有不同的两种观点。第一种观点认为，高校对学生的管理权是一种行政管理权力。高等学校处于教育行政管理系统中的最低层级，是行政机关的附属物，代表国家行使对高校学生的管理权力。第二种观点认为，高校对学生的管理权是平等主体之间的民事权利。在教育市场化的进程中，教育演变成为一种服务。高校是教育服务的提供者，学生是教育服务的消费者。高校与学生形成的法律关系，实质上是一种平等主体之间的教育服务合同关系。
笔者认为上述两种观点均不切合中国现实。前者受中国计划体制影响，过于保守；后者受市场理念的影响，过于激进。高校对学生的管理实质是对学生的行为进行教育、引导和约束的行为或活动。它既包涵以隶属性为主要特征的纵向性行政管理行为，又包涵以平等性为主要特征的横向型民事管理活动。前者，高校充当教育行政管理主体。后者，高校充当民事行为的民事管理主体。高校学生管理权，既具有行政管理权力特质，又具有民事管理权利特质，是一种复合性的管理权。
高校学生管理权力仅是高校作为教育行政管理主体享有的行政职权的体现。本文从高校学生管理权力的属性及其权限与扩张试作阐述，以求对中国高等教育改革有所裨益。
二、高校学生管理行政权力的限定与行使
(一)高校学生管理权力行使的主体应是法律授权的高等学校
行政权力行使应当由行政机关或授权组织实施。现行国家政府及相关教育职能部门等行政机关是法定的行政主体。但随着我国市场经济的发展，政府职能的转变，法定教育行政主体无法也不可能完全实施高校学生管理权力。因此，国家通过立法，以法律的形式授权高校行使部分学生管理权力，以达到国家“简政放权”之目的。从某种意义上讲，作为教育行政管理权延伸的高校学生管理权力，隶属于行政权力。非法定授权的主体，不享有高校学生管理权力，不能充当教育管理行政主体。
(二)高校学生管理权力行使的范围由法律、法规明确规定
行政权与立法权、司法权最大的不同，就在于行政主体行使行政职权时拥有较大的自由裁量权。作为独立法人地位的高校，行使高校学生管理权力时，也拥有较大的自由裁量权。但这种自由裁量范围是有边界的，应严格限定在法律、法规授权的范围内，不能任意扩张。即使是在法定的范围、幅度内，也要遵循一定的标准和原则。纵观现行法律、法规之规定，法律明确授权高校行使的国家教育行政权力只有《学位条例》第8条规定的学位认定授予权。其他如《高等教育法》第31、32、33条，《教育法》第28条所规定的被普遍称之的招生自主权、教学组织实施权、学生的奖励处分的决定权等有关高校学生的管理权在性质并未像学位“授予”权那样明确清晰。这些“权”究竟是法律的授权还是高校作为民事主体享有的民事权利，规定比较模糊。所以在现行高等教育实践中，出现了有学校超越法律、法规制定对学生较为苛刻的内部规定，严重剥夺、限制和侵犯了学生的合法权益。甚至出现有高校借行政权力之名，滥行民事权利的现象。一个无法回避的现实是：由于我国现行法律、法规对高校学生管理权规定模糊、界定不清，从而导致司法实践难以操作，许多案件被排斥在法院的大门外，造成学生诉学校管理侵权的纠纷游离于诉讼这一底线的救济程序之外，形成“权力缺监督，权利少救济”的不良现象。
无庸置疑，通过立法进一步明确高校学生管理行政权力，成为高等教育法治化进程中必要环节。纵观现行有关的高等教育法律和法规，结合高等教育实际情况，高校学生管理行政权应该限定在与学生毕业证、学位证的颁发与获得直接相关的管理权。并且，这种行政管理权应体现在学生的整个高等教育过程中：首先，学校对学生的招生自主权；其次，学校对学生在校学习期间的学籍管理权；第三，学校在学生学业结束时对学生毕业证、学位证的授予权。
(三)高校学生管理权力的行使必须坚持以合法、合理为原则
第一，高校行使学生管理权力要合法。“无法律即无行政”。高等学校行使作为行政权力延伸的高校学生管理权力，也必须坚持行政合法原则。高校学生管理权力的行使，不仅行使的主体要合法、而且行使权力的内容还要合法、行使权力的程序更要正当。主体合法、内容合法、程序正当，是高校行使学生管理权合法运行的必然要求。
第二，高校行使学生管理权力要合理。高等学校行使高校学生管理权力，还必须坚持行政合理原则。高等学校行使学生管理权力，根据法律、法规的规定，享有一定的自由裁量权。但这种自由裁量不是任意的，是有限度的，应当以合法性为基础，努力做到客观、适度和符合理性，并在一定的范围和幅度内，坚持平等、比例，不得滥用学生管理权力、侵犯学生的合法权益。根据行政合理原则的要求：首先，高等学校在运用学生管理权力、实施学生管理行为时，应当给予作为管理相对人的学生以平等对待。其次，高等学校在实施学生管理行为时，应当在学校利益、公共利益与学生利益之间全面平衡，采取对学生权益造成限制或损害最小的行为，不能超过必要限度。最后，高校在行使学生管理权力过程中，必须充分尊重和保障作为相对人的学生有获得通知的权利、陈述权利、抗辩权、申诉权等权利。合法运用职权，合理裁量职权，是民主政府、法治政府在高等学校学生管理权行使的应有之义。
三、建立和完善高校学生管理权的监督机制
正是由于高校具有行政主体与民事主体的双重法律地位，所以在我国高等教育体制改革过程中，为防止高校在学生管理权力行使时，假借民事权利，滥用管理权力，损害学生的利益，国家应通过立法的形式明确限定高等学校的学生管理权力范围，规范高校学生管理行为，并建立与教育行政行为有关的特殊的救济机制。这种特殊救济机制的建立，笔者认为应主要体现在如下两个方面：
(一)行政救济机制
“无救济则无权利”。诚然，2006年教育部颁布的 《普通高等学校学生管理规定》在明确学校对学生的纪律处分权等实体权力时，进一步明确了学生申诉救济程序，对规范高校学生管理行为、促进高校法治建设起着重要的里程碑式的意义，是一次巨大的飞越。但是，《普通高等学校学生管理规定》毕竟是教育部的部门规章，位于较低的法的效力等级，而且也未明示学生能否提起行政诉讼，从而导致对高校学生管理权力仍缺乏有效监督。
权力的扩张性决定了必须加强对权力行使的监督，否则极易被滥用。高校学生管理权力也不例外。为此，引入正当程序和司法监督，建立相应的教育行政复议制度和教育行政诉讼制度至关重要。
首先，引入正当程序原则，建立完善的教育系统内部的教育行政复议制度，规范高校学生管理行为。通过立法在明确高等学生管理权力权限的前提下，进一步建立和规范高校学生管理权力行使的程序，尤其是高等学校内部行使学生管理权力的行使程序与学生权利的救济程序建设。
其次，引入司法监督制度，建立和完善教育行政诉讼制度，制约高校学生管理行为。通过教育行政诉讼制度的建立，引入司法审查机制，既有利于进一步限制和规范高校学生管理权力行使，还有利于学生权利的外部救济程序完善，更有利于司法权威的树立和司法终局制度的建立。
(二)争议的诉讼选择机制
高校学生管理权的双重性，决定了高校在角色冲突中极可能为实现自己的最大的利益，混用或者滥用高校学生管理权，损害学生的合法利益。因此，赋予学生对学校管理行为不服之争议解决的民事与行政程序的选择权，并保障这种选择权有效行使，对于监督高校学生管理权行使有着非常重要的作用。
当学生对学校的管理不知是具有行政权力属性的行政行为还是具有民事权利属性的民事行为时，宜从保障处于“低位阶”的被管理的学生的权利出发，只要管理行为确定地作用于学生，均可以先假定为行政行为。当学生认为这种管理行为侵害自己的合法权益时，可以提起行政诉讼。至于是否是行政争议，由法院来最终审查认定和受理。当为行政纠纷，法院应通过行政诉讼程序解决该争议；当为民事纠纷，应主动告知学生可以重新向法院依法提起民事诉讼，解决争议与纠纷。一般而言，法院只能在这两种性质的纠纷中进行选择，不得以不是法院的主管范围而拒绝受理。从而在司法程序上，有效地引入司法审查机制，建立起对学生权益保障的司法终结机制。
保障学生的受教育权利，规范高校学生管理行为，是当前高等教育体制改革的两个重要宗旨。然而，准确认识高等学校学生管理权力性质，正确界定高等学校在学生管理过程中的行政权力属性，明确高等学校学生管理的教育行政权，并引入复议和诉讼救济机制，正是实现这两个宗旨之根本和保障。