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摘 要：研究从成本分担、城镇化投融资、农村宅基地、行政管理创新和成本降低、改革创新等方面建立株洲市新型城镇化建设的体制机制。在此基础上，从组织领导、资金保障、政策支持、项目支撑、考核监督等方面提出株洲市国家新型城镇化综合试点工作的保障措施，希望能为相关政府部门提供决策参考。
关键词：株洲；新型城镇化；保障措施；机制
中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）01-0142-03
一、研究区域概况
株洲市地处湖南省东部，是国家老工业基地、老革命根据地、炎帝神农氏陵寝地，也是国家长株潭“两型社会”综合配套改革试验区的重要组成部分，现辖5县4区和1个国家级高新区、1个“两型社会”建设示范区，总面积11 248平方公里。2013年全市常住人口393.45万，城镇人口236.5万，城镇化率60.12%。株洲正好处于东部沿海地区和中西部地区过渡带、长江开放经济带和沿海开放经济带结合部（“一带一部”）的重要交汇点上，连接东西贯穿南北的交通区位优势、实力雄厚的产业基础、日益完善的城市配套功能、宜居宜业的优越环境，具备大规模集聚产业和人口的良好基础。近年来，株洲致力加快推进新型城镇化进程，经济社会步入科学发展的快车道，先后成功创建中国优秀旅游城市、国家卫生城市、国家交通管理模范城市，获评中国金融生态城市和中国十大最具投资价值城市。
二、株洲市新型城镇化背景
根据中国共产第十八次全国代表大会报告、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《全国主体功能区规划》编制，按照走中国特色新型城镇化道路、全面提高城镇化质量的新要求，明确未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，统筹相关领域制度和政策创新，是指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。
在国家推进新型城镇化建设和湖南省加快城镇化发展的宏观背景下，株洲市开展国家新型城镇化综合试点具有重要意义：一是有利于落实“一带一部”重要思想，更好实施国家中部崛起、长江经济带开发等区域发展战略；二是有利于探索推进产城一体，推动新型工业化和新型城镇化融合发展，能充分发挥新型工业化和新型城镇化融合发展的示范带动作用；三是有利于加快体制机制创新，为破解新型城镇化重点难点问题作出示范，将更加有利于推动试点地区在解决重点难点问题上取得率先突破。
三、株洲市推进新型城镇化的体制机制
（一）建立农业转移人口市民化成本分担机制
依据政府、企业和个人在新型城镇化进程中承担的职责和享受的权益，农业转移人口市民化的成本由三方共同分担。根据测算，2014—2020年，株洲全市60万名农村转移劳动力市民化所需投入包括政府、用人单位（企业）、个人三方共计投入1 635.7亿元，其中，政府需要累计投入416.6亿元，用人单位（企业）需要承担1 007.6亿元，个人需要承担211.5亿元。政府、用人单位（企业）、个人分担比重约为25.5%、61.6%和12.9%。分摊到60万名农业转移劳动力，人均成本为28.4万元，其中政府承担人均成本7.2万元，用人单位（企业）承担人均成本17.6万元，个人承担人均成本3.6万元。从户口管理、落户标准两方面入手，推进城乡户籍制度改革，使得农业转移人口能进城、可落户，为农业转移人口市民化成本分担机制的建立提供制度基础。
（二）建立多元化可持续的城镇化投融资机制
深化投资体制机制改革，出台《株洲市政府投资管理办法（试行）》，进一步完善政府投资管理体制，提高政府投资质量和效益。放宽民间投资领域，最大限度开放投资市场，放宽民间资本准入领域，允许民间资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。不断完善新型城镇化建设金融服务体系，充分发挥国有商业银行和城市商业银行、政策性银行、涉农金融机构等作用，强化融资服务。进一步加强财政性资金的导向作用，通过财政补贴、贷款贴息、税收优惠、设立城市发展引导基金等方式，加大城市建设的财政支持力度[1]。
（三）改革完善农村宅基地制度
出台《株洲市农村宅基地有偿使用实施细则》等政策文件，建立农村宅基地有偿使用机制。出台《株洲市农村宅基地退出办法（试行）》，建立农村宅基地有偿退出机制。建立农村宅基地流转、交易机制，允许符合规划的农村宅基地入市流转、交易，建立农村宅基地使用权抵押贷款机制，拓宽农民融资渠道，增强农民进城购房能力。全面开展宅基地及农房确权登记颁证工作，建立房地合一的地籍产籍管理系统。建立要素流动市场和收益返还制度，完善《株洲市城乡建设用地增减挂钩资金管理试行办法》、《株洲市城乡建设用地增减挂钩复垦指标有偿使用管理暂行办法》等制度，制定城乡建设用地增减挂钩政策，确保城乡建设用地增减挂钩工作适度超前，有章可循，规范可控。
（四）建立行政管理创新和行政成本降低的设市模式
重点探索增设城市建制、行政层级和行政区划调整、政府纵向和横向职能分工、管理机构调整、行政效率提升等工作机制。加快建立行政管理创新和行政成本降低的设市（区）模式。结合株洲下一代互联网示范城市建设，大力实施信息化工程建设，着力建设“电子政府”；进一步推进简政放权，提升服务水平，着力建设“服务型政府”；以“两型”理念为指导，提升资源综合利用效率，着力建设“节约型政府”。重点探索人力成本、财政成本、时间成本、决策成本四个方面的行政成本降低措施，力求实现全域行政成本降低20%～30%[2]。重点推进株洲县撤县设渌口区和攸县撤县设攸州市的工作，建立一套既有地域特色，又有一定普适性的新型城镇化行政管理创新和行政成本降低的设市（区）模式。
（五）综合推进体制机制改革创新
进一步加快资源节约型和环境友好型城市建设。积极探索城市生态文明制度、城市社会治理体系、城市“多规融合”制度、城乡一体化发展机制等体制机制改革，率先开展东部新城、云龙示范区、清水塘三个地区的“综合推进体制机制改革创新”试点工作。东部新城立足“湖南东大门”、湘赣边界核心区的区位特色，重点探索东部新城新型城镇化建设中关于产城融合、区域统筹发展及城乡“多规融合”等方面的体制机制改革创新思路、实施路径和保障措施。清水塘老工业区以搬迁、改造、转型和升级为手段，探索建立健全社会综合治理体系、城市公共服务提供机制，开展老工业区低碳经济建设试点工作，为全国老工业基地转型发展提供示范和借鉴。 四、株洲市推进新型城镇化的保障措施
（一）加强组织领导
把国家新型城镇化综合试点工作列入重要议事日程和目标管理内容，建立党委领导、政府负责、各部门齐抓共管的推进机制。成立株洲市国家新型城镇化综合试点工作领导小组，以市长任组长、以分管相关任务副市长任副组长，相关部门负责人为成员，制定实施细则，严格分解落实工作职责，精心组织，周密部署，形成分工明确、协调有力、运转高效的工作格局，确保新型城镇化试点工作顺利推进。各级各部门明确责任分工，强化责任意识，严格把握试点实施的阶段重点，制订实施好年度发展计划，明确进度要求和具体政策导向，确保试点工作目标任务有计划、按步骤地得到落实[3]。
（二）加强资金保障
建立政府主导、社会参与、市场运作的城镇建设投融资体制和相对集中、稳步增长的政府财政投入机制。强化财政资金和政策引导作用，落实市、县公共财政对城镇建设的投入责任，确保公共财政投入城镇建设资金的增幅高于一般性预算支出增幅[4]；整合相关财政专项资金，制定专门管理办法，集中用于支持新型城镇化建设；积极利用地方政府债券用于市政项目建设；积极争取各类金融机构资金支持，建立财政性资金存放与金融机构支持地方经济发展挂钩机制，鼓励银行类金融机构加大信贷投放；鼓励境内外金融机构来株洲市设立区域性管理总部、区域性功能中心、后台服务机构和分支机构；积极向上争取试点项目资金支持；强化资金管理，提高资金使用效益[5]。
（三）加强政策支持
建立和完善新型城镇化试点政策配套。充分对接《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》以及湖南省相关新型城镇化政策，修订和完善株洲市相关地方性法规，特别是在农业转移人口市民化、城镇化投融资机制、人地挂钩政策、撤县改市、撤县设区等方面制定出台相关配套政策，建立健全起有利于破解城乡二元结构的新型工农城乡关系，建立起适应城乡一体化发展的户籍、土地、生态文明、城乡基本公共服务均等化等制度支撑体系[6]；强化规划引领，建立健全覆盖城乡的规划建设管理体制机制，理顺市、县（市、区）、乡镇三级在城乡规划建设管理上的职责和分工。统筹协调和修改完善株洲市城市总体规划、土地利用规划、经济社会发展规划，加快相关专项规划和控制性详细规划的编制进度，确保“多规”合一和有机融合；强化人才保障，积极开展多层次的城镇规划、建设和管理培训，大力引进城镇规划建设管理人才，选派一批专业技术人员到各试点县（市、区）及试点镇挂职，增强人才支撑；强化用地保障，优先安排新型城镇化综合试点项目用地指标，加强项目用地储备[7]。
（四）加强考核监督
建立新型城镇化综合试点考核考评机制，科学制定考核指标体系和考核办法，考核结果纳入对各县市区、市直各相关部门年度绩效考核范畴；建立激励约束机制，强化考核结果运用，实行“一票否决制”[8]。对成绩突出的部门和单位，根据有关规定给予表彰；对工作不力、严重失职的，给予通报批评，并追究相关责任人的责任；加强试点工作实施的监督、监测和评估，定期调度试点工作目标和主要任务的进展情况，及时发现问题和提出改进意见，保障试点目标实现；采取分级分类考核办法，对县（市、区）政府、经济技术开发区管委会，主要考核城镇化水平、新增城市建筑面积、基础设施投资建设、保障性住房建设、城中村改造、农村社区建设、城镇化发展规划编制情况、土地增减挂目标任务完成情况、乡镇建设补助资金到位情况；对各级乡镇政府，主要考核新增城镇人口、建成区面积、总体规划、详细规划和专业规划编制情况以及基础设施建设情况 [9]。
（五）加强项目支撑
目前（到2014年9月），株洲市国家新型城镇化综合试点项目库收集项目共计776项，项目总投资共计13 137.7亿元，2014—2020年计划投资11 115.6亿元。突出重大项目对试点实施的支撑作用，抓好重大项目开发、储备和建设；建立了株洲市国家新型城镇化综合试点项目库，项目库实行动态管理，根据实施情况适时进行调整、补充，形成滚动开发机制；高度重视项目前期工作，加强项目前期工作考核，形成项目前期工作的合力；精心抓好项目的调度，落实项目建设责任制，解决项目建设中的实际困难和问题，促进项目早日开工、建设和投产见效[4]。
参考文献：
[1] 彭翀，常黎丽.湖南省县域城镇化时空格局及其经济发展相关性研究[J].经济地理，2013，（8）：73-78.
[2] 杨仪青.新型城镇化发展的国外经验和模式及中国的路径选择[J].农业现代化研究，2013，（4）：385-389.
[3] 沈清基.论基于生态文明的新型城镇化[J].城市规划学刊，2013，（1）：29-36.
[4] 中国金融40人论坛课题组，周诚君.加快推进新型城镇化：对若干重大体制改革问题的认识与政策建议[J].中国社会科学，2013，（7）：59-206.
[5] 楚爱丽.加快新型城镇化发展进程的若干思考[J].农业经济，2011，（8）：8-10.
[6] 牛晓春，杜忠潮，李同昇.基于新型城镇化视角的区域城镇化水平评价——以陕西省10个省辖市为例[J].干旱区地理，2013，（2）：354-363.
[7] 刘立峰.对新型城镇化进程中若干问题的思考[J].宏观经济研究，2013，（5）：3-36.
[8] 凡芬.湖南省农村城镇化问题与对策研究[D].长沙：湖南农业大学，2011.
[9] 张远索.新型城镇化背景下城乡土地市场统筹构建[J].中国土地科学，2013，（11）：39-44.
[责任编辑 吴明宇]
关键词：株洲；新型城镇化；保障措施；机制
中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）01-0142-03
一、研究区域概况
株洲市地处湖南省东部，是国家老工业基地、老革命根据地、炎帝神农氏陵寝地，也是国家长株潭“两型社会”综合配套改革试验区的重要组成部分，现辖5县4区和1个国家级高新区、1个“两型社会”建设示范区，总面积11 248平方公里。2013年全市常住人口393.45万，城镇人口236.5万，城镇化率60.12%。株洲正好处于东部沿海地区和中西部地区过渡带、长江开放经济带和沿海开放经济带结合部（“一带一部”）的重要交汇点上，连接东西贯穿南北的交通区位优势、实力雄厚的产业基础、日益完善的城市配套功能、宜居宜业的优越环境，具备大规模集聚产业和人口的良好基础。近年来，株洲致力加快推进新型城镇化进程，经济社会步入科学发展的快车道，先后成功创建中国优秀旅游城市、国家卫生城市、国家交通管理模范城市，获评中国金融生态城市和中国十大最具投资价值城市。
二、株洲市新型城镇化背景
根据中国共产第十八次全国代表大会报告、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《全国主体功能区规划》编制，按照走中国特色新型城镇化道路、全面提高城镇化质量的新要求，明确未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，统筹相关领域制度和政策创新，是指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。
在国家推进新型城镇化建设和湖南省加快城镇化发展的宏观背景下，株洲市开展国家新型城镇化综合试点具有重要意义：一是有利于落实“一带一部”重要思想，更好实施国家中部崛起、长江经济带开发等区域发展战略；二是有利于探索推进产城一体，推动新型工业化和新型城镇化融合发展，能充分发挥新型工业化和新型城镇化融合发展的示范带动作用；三是有利于加快体制机制创新，为破解新型城镇化重点难点问题作出示范，将更加有利于推动试点地区在解决重点难点问题上取得率先突破。
三、株洲市推进新型城镇化的体制机制
（一）建立农业转移人口市民化成本分担机制
依据政府、企业和个人在新型城镇化进程中承担的职责和享受的权益，农业转移人口市民化的成本由三方共同分担。根据测算，2014—2020年，株洲全市60万名农村转移劳动力市民化所需投入包括政府、用人单位（企业）、个人三方共计投入1 635.7亿元，其中，政府需要累计投入416.6亿元，用人单位（企业）需要承担1 007.6亿元，个人需要承担211.5亿元。政府、用人单位（企业）、个人分担比重约为25.5%、61.6%和12.9%。分摊到60万名农业转移劳动力，人均成本为28.4万元，其中政府承担人均成本7.2万元，用人单位（企业）承担人均成本17.6万元，个人承担人均成本3.6万元。从户口管理、落户标准两方面入手，推进城乡户籍制度改革，使得农业转移人口能进城、可落户，为农业转移人口市民化成本分担机制的建立提供制度基础。
（二）建立多元化可持续的城镇化投融资机制
深化投资体制机制改革，出台《株洲市政府投资管理办法（试行）》，进一步完善政府投资管理体制，提高政府投资质量和效益。放宽民间投资领域，最大限度开放投资市场，放宽民间资本准入领域，允许民间资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。不断完善新型城镇化建设金融服务体系，充分发挥国有商业银行和城市商业银行、政策性银行、涉农金融机构等作用，强化融资服务。进一步加强财政性资金的导向作用，通过财政补贴、贷款贴息、税收优惠、设立城市发展引导基金等方式，加大城市建设的财政支持力度[1]。
（三）改革完善农村宅基地制度
出台《株洲市农村宅基地有偿使用实施细则》等政策文件，建立农村宅基地有偿使用机制。出台《株洲市农村宅基地退出办法（试行）》，建立农村宅基地有偿退出机制。建立农村宅基地流转、交易机制，允许符合规划的农村宅基地入市流转、交易，建立农村宅基地使用权抵押贷款机制，拓宽农民融资渠道，增强农民进城购房能力。全面开展宅基地及农房确权登记颁证工作，建立房地合一的地籍产籍管理系统。建立要素流动市场和收益返还制度，完善《株洲市城乡建设用地增减挂钩资金管理试行办法》、《株洲市城乡建设用地增减挂钩复垦指标有偿使用管理暂行办法》等制度，制定城乡建设用地增减挂钩政策，确保城乡建设用地增减挂钩工作适度超前，有章可循，规范可控。
（四）建立行政管理创新和行政成本降低的设市模式
重点探索增设城市建制、行政层级和行政区划调整、政府纵向和横向职能分工、管理机构调整、行政效率提升等工作机制。加快建立行政管理创新和行政成本降低的设市（区）模式。结合株洲下一代互联网示范城市建设，大力实施信息化工程建设，着力建设“电子政府”；进一步推进简政放权，提升服务水平，着力建设“服务型政府”；以“两型”理念为指导，提升资源综合利用效率，着力建设“节约型政府”。重点探索人力成本、财政成本、时间成本、决策成本四个方面的行政成本降低措施，力求实现全域行政成本降低20%～30%[2]。重点推进株洲县撤县设渌口区和攸县撤县设攸州市的工作，建立一套既有地域特色，又有一定普适性的新型城镇化行政管理创新和行政成本降低的设市（区）模式。
（五）综合推进体制机制改革创新
进一步加快资源节约型和环境友好型城市建设。积极探索城市生态文明制度、城市社会治理体系、城市“多规融合”制度、城乡一体化发展机制等体制机制改革，率先开展东部新城、云龙示范区、清水塘三个地区的“综合推进体制机制改革创新”试点工作。东部新城立足“湖南东大门”、湘赣边界核心区的区位特色，重点探索东部新城新型城镇化建设中关于产城融合、区域统筹发展及城乡“多规融合”等方面的体制机制改革创新思路、实施路径和保障措施。清水塘老工业区以搬迁、改造、转型和升级为手段，探索建立健全社会综合治理体系、城市公共服务提供机制，开展老工业区低碳经济建设试点工作，为全国老工业基地转型发展提供示范和借鉴。 四、株洲市推进新型城镇化的保障措施
（一）加强组织领导
把国家新型城镇化综合试点工作列入重要议事日程和目标管理内容，建立党委领导、政府负责、各部门齐抓共管的推进机制。成立株洲市国家新型城镇化综合试点工作领导小组，以市长任组长、以分管相关任务副市长任副组长，相关部门负责人为成员，制定实施细则，严格分解落实工作职责，精心组织，周密部署，形成分工明确、协调有力、运转高效的工作格局，确保新型城镇化试点工作顺利推进。各级各部门明确责任分工，强化责任意识，严格把握试点实施的阶段重点，制订实施好年度发展计划，明确进度要求和具体政策导向，确保试点工作目标任务有计划、按步骤地得到落实[3]。
（二）加强资金保障
建立政府主导、社会参与、市场运作的城镇建设投融资体制和相对集中、稳步增长的政府财政投入机制。强化财政资金和政策引导作用，落实市、县公共财政对城镇建设的投入责任，确保公共财政投入城镇建设资金的增幅高于一般性预算支出增幅[4]；整合相关财政专项资金，制定专门管理办法，集中用于支持新型城镇化建设；积极利用地方政府债券用于市政项目建设；积极争取各类金融机构资金支持，建立财政性资金存放与金融机构支持地方经济发展挂钩机制，鼓励银行类金融机构加大信贷投放；鼓励境内外金融机构来株洲市设立区域性管理总部、区域性功能中心、后台服务机构和分支机构；积极向上争取试点项目资金支持；强化资金管理，提高资金使用效益[5]。
（三）加强政策支持
建立和完善新型城镇化试点政策配套。充分对接《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》以及湖南省相关新型城镇化政策，修订和完善株洲市相关地方性法规，特别是在农业转移人口市民化、城镇化投融资机制、人地挂钩政策、撤县改市、撤县设区等方面制定出台相关配套政策，建立健全起有利于破解城乡二元结构的新型工农城乡关系，建立起适应城乡一体化发展的户籍、土地、生态文明、城乡基本公共服务均等化等制度支撑体系[6]；强化规划引领，建立健全覆盖城乡的规划建设管理体制机制，理顺市、县（市、区）、乡镇三级在城乡规划建设管理上的职责和分工。统筹协调和修改完善株洲市城市总体规划、土地利用规划、经济社会发展规划，加快相关专项规划和控制性详细规划的编制进度，确保“多规”合一和有机融合；强化人才保障，积极开展多层次的城镇规划、建设和管理培训，大力引进城镇规划建设管理人才，选派一批专业技术人员到各试点县（市、区）及试点镇挂职，增强人才支撑；强化用地保障，优先安排新型城镇化综合试点项目用地指标，加强项目用地储备[7]。
（四）加强考核监督
建立新型城镇化综合试点考核考评机制，科学制定考核指标体系和考核办法，考核结果纳入对各县市区、市直各相关部门年度绩效考核范畴；建立激励约束机制，强化考核结果运用，实行“一票否决制”[8]。对成绩突出的部门和单位，根据有关规定给予表彰；对工作不力、严重失职的，给予通报批评，并追究相关责任人的责任；加强试点工作实施的监督、监测和评估，定期调度试点工作目标和主要任务的进展情况，及时发现问题和提出改进意见，保障试点目标实现；采取分级分类考核办法，对县（市、区）政府、经济技术开发区管委会，主要考核城镇化水平、新增城市建筑面积、基础设施投资建设、保障性住房建设、城中村改造、农村社区建设、城镇化发展规划编制情况、土地增减挂目标任务完成情况、乡镇建设补助资金到位情况；对各级乡镇政府，主要考核新增城镇人口、建成区面积、总体规划、详细规划和专业规划编制情况以及基础设施建设情况 [9]。
（五）加强项目支撑
目前（到2014年9月），株洲市国家新型城镇化综合试点项目库收集项目共计776项，项目总投资共计13 137.7亿元，2014—2020年计划投资11 115.6亿元。突出重大项目对试点实施的支撑作用，抓好重大项目开发、储备和建设；建立了株洲市国家新型城镇化综合试点项目库，项目库实行动态管理，根据实施情况适时进行调整、补充，形成滚动开发机制；高度重视项目前期工作，加强项目前期工作考核，形成项目前期工作的合力；精心抓好项目的调度，落实项目建设责任制，解决项目建设中的实际困难和问题，促进项目早日开工、建设和投产见效[4]。
参考文献：
[1] 彭翀，常黎丽.湖南省县域城镇化时空格局及其经济发展相关性研究[J].经济地理，2013，（8）：73-78.
[2] 杨仪青.新型城镇化发展的国外经验和模式及中国的路径选择[J].农业现代化研究，2013，（4）：385-389.
[3] 沈清基.论基于生态文明的新型城镇化[J].城市规划学刊，2013，（1）：29-36.
[4] 中国金融40人论坛课题组，周诚君.加快推进新型城镇化：对若干重大体制改革问题的认识与政策建议[J].中国社会科学，2013，（7）：59-206.
[5] 楚爱丽.加快新型城镇化发展进程的若干思考[J].农业经济，2011，（8）：8-10.
[6] 牛晓春，杜忠潮，李同昇.基于新型城镇化视角的区域城镇化水平评价——以陕西省10个省辖市为例[J].干旱区地理，2013，（2）：354-363.
[7] 刘立峰.对新型城镇化进程中若干问题的思考[J].宏观经济研究，2013，（5）：3-36.
[8] 凡芬.湖南省农村城镇化问题与对策研究[D].长沙：湖南农业大学，2011.
[9] 张远索.新型城镇化背景下城乡土地市场统筹构建[J].中国土地科学，2013，（11）：39-44.
[责任编辑 吴明宇]