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基层应急管理工作体系是基层政权建设和基层国家管理的重要组成部分，处在应对社会风险及自然风险的最前沿。只有健全完善、灵敏有效，才能够在第一时间直接感知危机并向上级迅速传达危机信息，在第一时间迅速传发来自上级的应急指令甚或依法依情率先直接反作用于任何突发的当前危机，包括直接组织现场群众和有关力量率先进行应急行动；反之，如果残缺不全、迟钝散漫，则必定错过最佳的应急时机而使应急工作全局陷入被动。因此，要确保一方平安，就一定要高度关注、大力加强应急管理的基层组织建设。
一、在区、乡镇、街道等基层组织中广泛推行“大部门制”
当前，可以在区、街道、乡镇等基层试行职能集中、机构合并，尝试将综治、维稳、应急、信访等四项职能整合到一起，形成一个四位一体、统一面向社会的大部门。在此基础上摸索稳妥以后，还可以不断扩大推行“大部门制”的力度。通过这样的改革与改造，切实打造出一个非常强大、牢固的基层应急管理工作体系，进而使各种风险事项、潜在危机在爆发前就得到化解与治理，使预案和预演等需要直接组织群众的工作得以切实地抓起来，使基层处理危机的实际职能和能力切实得到集中和加强，从体制上把应急管理的“关口前移、重心下移”落到实处。
从改革探索的角度而言，可以在一定范围内搞试点。每个地级以上市确定一个县（市、区），每个县（市、区）确定一个乡镇或街道、一个社区或村、一家企业、一所学校为示范点，在试点内抓机构、抓预案、抓队伍、抓宣传、抓信息、抓排查、抓保障、抓培训、抓演练、抓联动，促使基层形成非常高效的应急机能，包括信息早报告、苗头早预防、隐患早排查、矛盾早化解、事件早处置等等。此外，还要通过基层的日常工作和应急管理实践，来验证和完善应急预案和应急机制、应急机能的设定与配置、应急管理与服务的政策制度等等，也就是要不断强化应急预案管理，强化基层应急管理办事机构建设，强化应急管理法制建设。由此不断打造出一个越来越完善的基层应急管理工作体系，切实筑牢应急管理的工作基础，全面增进应急管理的实际成效及其可持续性。
二、以社区为单位，在广大城乡建成健全发达的社区应急组织和社区安全网络
社区是一种由一定自然空间和社会空间组成的立体空间，各种公共风险、公共危机，特别是重特大突发事件的苗头皆首先呈现于此。抓实、抓好应急管理工作，一定要从抓社区安全管理入手，大力抓社区风险治理、危机治理和突发事件防治工作。抓社区安全管理，就是要在每一个社区都建立起健全、灵敏、牢固、长效的应急管理组织和公共安全保障机制，确保社区内任何风险与危机，都能在孕育或发生的第一时间就引起高度注意、灵敏反映，使国家应急管理中枢即应急管理主干机构和主要领导，都能在第一时间得悉风险信息或危机信息，以便及时采取措施、及早应对，由此确保真正做到防患于未然。具体有如下六个行动要点：
一是要在每个社区的公共管理与公共服务组织中明确赋予、集中确立应急管理机能，包括对来自社会因素和自然因素的所有风险信息与危机信息作出及时的收集、整理和反映，对各种危机隐患、矛盾冲突或早期突发事件，作出诸如调解、抑制、化解等事先处理，配合国家应急管理机构和实施主力，对已经爆发的突发事件或严重危机实施紧急处治，等等。
二是要在每个社区的公共管理与公共服务组织中，设立具体承担相应应急管理和公共安全保障职能的机构与人员，作为最早直接接触风险信息和危机信息的一线力量，确保能够及时疏导、平息公众的不满情绪，及早化解各种社会矛盾与冲突。
三是要加强治安、交通、消防、城管、监察等方面的社区安防资源整合，建立高效的应急管理信息机制和预警机制，将信息采集、监测、监控、应急救援、治安防范联动指挥等功能加以整合，由此建成一个集中负责、快速反应的社区突发事件应急指挥中心。
四是要借助应急管理基础平台，尤其是电子手段，把各个社区联系起来，主要是把社区内公共管理与公共服务组织中的应急管理机构与人员联系起来，由此形成紧密配合、广泛关联在一起，基本能够完全一体化的社区安全网络。
五是要使社区能够与政府各部门积极开展对接工作，使得社区安全长效机制和应急联动机制，不断得到改进和完善，也由此为政府各部门在社区层面开展各项工作，搭建一个牢固、高效的基层应急管理基础。
六是要突出强化及时、准确地把握和反映社会真实状况的“政府神经末梢功能”和社会预警功能，包括了解基层民众的期待和情绪以及公众态度与倾向，把握社会微观情况并预测社会形势变化，敏锐发觉与抓住动态性和政策性社会问题及由此而来的危机苗头，等等。
总之，要加强政府引导、整体规划和资源整合，注意公共参与、确保长效和可持续性，不断推进和加强社区应急管理体系的建设工作。
三、要强化公众参与，提高广大公众对于突发事件的适应性和实际应对能力，共同创造和谐社区、构建和谐社会
加强社区公共安全建设，一定要与具体的社区实际相结合、与群众的实际愿望与需求相结合，要把增进城乡社区公共安全作为整个基层应急管理工作的出发点和落脚点，把实现公共安全作为社区应急管理工作系统和社区居民的共同利益、共同需要与合作基础，由此充分调动社区居民和公众参与事故预防和应急管理的主动性与积极性，不断提高社区公众的参与率和满意度，最终形成一个人人参与、齐抓共管的基层应急管理模式。
与此同时，还要注意加强有利于应急管理的社区信息网络建设，包括建设社区安全网站、人口综合信息数据库、社会单位综合信息数据库、环境和市政设施数据库等等；还要建设风险检测与评估分析机制、信息通报与发布机制、公共提示与应急知情机制、应急预防能力增进与培训演练机制等等，切实提高社区民众的事故伤害防范能力和自救互救能力；还要积极营造社区安全文化氛围，不断增强社区安全建设工作的吸引力和感召力，切实提高社区公众的安全意识和参与应急安全保障的实际成效。
应该说，加强社区公共安全建设，抓好社区应急管理成效有两个关键：一是要大力加强化解矛盾、协调利益、维护安全稳定的管理功能，努力实现“小事不出社区、大事不出街道、矛盾化解在基层”，不断丰富安全社区创建的工作载体和实现途径。二是要更加注重为民服务体系的建设，共同促进和谐家庭、和谐社区、和谐社会的建设，实质就是要通过深入人心、深得人心的公共服务，消除任何产生矛盾的土壤或因子。从根本上解决社会性风险或危机诱发、激发和重发的问题，从基层、从源头解决风险治理、危机治理的问题。
从根本上说，加强基层应急管理工作体系建设和社区安全工作，就是要按照《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，“建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制”，“加强应急管理宣传教育，提高公众参与和自救能力，实现社会预警、社会动员、快速反应、应急处置的整体联动”；促使全社会对此引起广泛的注意、重视和积极参与，在政府主导下全面建成统一、牢固、高效的基层应急管理组织和公共安全保障机制，全面提高基层事故风险防范和应急处置能力。与应急处置力量体系一起，形成一个完整而强大的一线应急管理力量体系。
作者：国家行政学院政治学教研部教授
（责编/张立新）
一、在区、乡镇、街道等基层组织中广泛推行“大部门制”
当前，可以在区、街道、乡镇等基层试行职能集中、机构合并，尝试将综治、维稳、应急、信访等四项职能整合到一起，形成一个四位一体、统一面向社会的大部门。在此基础上摸索稳妥以后，还可以不断扩大推行“大部门制”的力度。通过这样的改革与改造，切实打造出一个非常强大、牢固的基层应急管理工作体系，进而使各种风险事项、潜在危机在爆发前就得到化解与治理，使预案和预演等需要直接组织群众的工作得以切实地抓起来，使基层处理危机的实际职能和能力切实得到集中和加强，从体制上把应急管理的“关口前移、重心下移”落到实处。
从改革探索的角度而言，可以在一定范围内搞试点。每个地级以上市确定一个县（市、区），每个县（市、区）确定一个乡镇或街道、一个社区或村、一家企业、一所学校为示范点，在试点内抓机构、抓预案、抓队伍、抓宣传、抓信息、抓排查、抓保障、抓培训、抓演练、抓联动，促使基层形成非常高效的应急机能，包括信息早报告、苗头早预防、隐患早排查、矛盾早化解、事件早处置等等。此外，还要通过基层的日常工作和应急管理实践，来验证和完善应急预案和应急机制、应急机能的设定与配置、应急管理与服务的政策制度等等，也就是要不断强化应急预案管理，强化基层应急管理办事机构建设，强化应急管理法制建设。由此不断打造出一个越来越完善的基层应急管理工作体系，切实筑牢应急管理的工作基础，全面增进应急管理的实际成效及其可持续性。
二、以社区为单位，在广大城乡建成健全发达的社区应急组织和社区安全网络
社区是一种由一定自然空间和社会空间组成的立体空间，各种公共风险、公共危机，特别是重特大突发事件的苗头皆首先呈现于此。抓实、抓好应急管理工作，一定要从抓社区安全管理入手，大力抓社区风险治理、危机治理和突发事件防治工作。抓社区安全管理，就是要在每一个社区都建立起健全、灵敏、牢固、长效的应急管理组织和公共安全保障机制，确保社区内任何风险与危机，都能在孕育或发生的第一时间就引起高度注意、灵敏反映，使国家应急管理中枢即应急管理主干机构和主要领导，都能在第一时间得悉风险信息或危机信息，以便及时采取措施、及早应对，由此确保真正做到防患于未然。具体有如下六个行动要点：
一是要在每个社区的公共管理与公共服务组织中明确赋予、集中确立应急管理机能，包括对来自社会因素和自然因素的所有风险信息与危机信息作出及时的收集、整理和反映，对各种危机隐患、矛盾冲突或早期突发事件，作出诸如调解、抑制、化解等事先处理，配合国家应急管理机构和实施主力，对已经爆发的突发事件或严重危机实施紧急处治，等等。
二是要在每个社区的公共管理与公共服务组织中，设立具体承担相应应急管理和公共安全保障职能的机构与人员，作为最早直接接触风险信息和危机信息的一线力量，确保能够及时疏导、平息公众的不满情绪，及早化解各种社会矛盾与冲突。
三是要加强治安、交通、消防、城管、监察等方面的社区安防资源整合，建立高效的应急管理信息机制和预警机制，将信息采集、监测、监控、应急救援、治安防范联动指挥等功能加以整合，由此建成一个集中负责、快速反应的社区突发事件应急指挥中心。
四是要借助应急管理基础平台，尤其是电子手段，把各个社区联系起来，主要是把社区内公共管理与公共服务组织中的应急管理机构与人员联系起来，由此形成紧密配合、广泛关联在一起，基本能够完全一体化的社区安全网络。
五是要使社区能够与政府各部门积极开展对接工作，使得社区安全长效机制和应急联动机制，不断得到改进和完善，也由此为政府各部门在社区层面开展各项工作，搭建一个牢固、高效的基层应急管理基础。
六是要突出强化及时、准确地把握和反映社会真实状况的“政府神经末梢功能”和社会预警功能，包括了解基层民众的期待和情绪以及公众态度与倾向，把握社会微观情况并预测社会形势变化，敏锐发觉与抓住动态性和政策性社会问题及由此而来的危机苗头，等等。
总之，要加强政府引导、整体规划和资源整合，注意公共参与、确保长效和可持续性，不断推进和加强社区应急管理体系的建设工作。
三、要强化公众参与，提高广大公众对于突发事件的适应性和实际应对能力，共同创造和谐社区、构建和谐社会
加强社区公共安全建设，一定要与具体的社区实际相结合、与群众的实际愿望与需求相结合，要把增进城乡社区公共安全作为整个基层应急管理工作的出发点和落脚点，把实现公共安全作为社区应急管理工作系统和社区居民的共同利益、共同需要与合作基础，由此充分调动社区居民和公众参与事故预防和应急管理的主动性与积极性，不断提高社区公众的参与率和满意度，最终形成一个人人参与、齐抓共管的基层应急管理模式。
与此同时，还要注意加强有利于应急管理的社区信息网络建设，包括建设社区安全网站、人口综合信息数据库、社会单位综合信息数据库、环境和市政设施数据库等等；还要建设风险检测与评估分析机制、信息通报与发布机制、公共提示与应急知情机制、应急预防能力增进与培训演练机制等等，切实提高社区民众的事故伤害防范能力和自救互救能力；还要积极营造社区安全文化氛围，不断增强社区安全建设工作的吸引力和感召力，切实提高社区公众的安全意识和参与应急安全保障的实际成效。
应该说，加强社区公共安全建设，抓好社区应急管理成效有两个关键：一是要大力加强化解矛盾、协调利益、维护安全稳定的管理功能，努力实现“小事不出社区、大事不出街道、矛盾化解在基层”，不断丰富安全社区创建的工作载体和实现途径。二是要更加注重为民服务体系的建设，共同促进和谐家庭、和谐社区、和谐社会的建设，实质就是要通过深入人心、深得人心的公共服务，消除任何产生矛盾的土壤或因子。从根本上解决社会性风险或危机诱发、激发和重发的问题，从基层、从源头解决风险治理、危机治理的问题。
从根本上说，加强基层应急管理工作体系建设和社区安全工作，就是要按照《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，“建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制”，“加强应急管理宣传教育，提高公众参与和自救能力，实现社会预警、社会动员、快速反应、应急处置的整体联动”；促使全社会对此引起广泛的注意、重视和积极参与，在政府主导下全面建成统一、牢固、高效的基层应急管理组织和公共安全保障机制，全面提高基层事故风险防范和应急处置能力。与应急处置力量体系一起，形成一个完整而强大的一线应急管理力量体系。
作者：国家行政学院政治学教研部教授
（责编/张立新）