论文部分内容阅读
摘 要 郑州航空港经济综合实验区的建立和发展作为突破改革开放攻坚期瓶颈的一项国家战略，必须要坚持用法治的思维和法治的方法保障整个航空港区的建设和发展。为此，本文认为要把制度和管理方面的改革与创新用立法的方法固定下来，在航空港的法律地位，航空港区行政管理机构的执法工作，港区法检两院的司法工作，以及航空港区法律人才的引进和培养等方面要实现突破。
关键词 郑州 航空港 法治保障 法治思维
基金项目：本文为河南省社科院2016年度重点课题：《郑州航空港经济综合实验区法治保障机制研究》；河南省法学会2016年度课题《郑州航空港区政策与法律协调机制研究》的阶段性成果。
作者简介：栗阳，河南省社会科学院，法学研究所。
中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.237
郑州航空港经济综合实验区是国家确定的内陆对外开放高地，是融化“改革攻坚期”坚冰、突破开放瓶颈的新的路径选择。郑州航空港也是河南，这一传统上被视为内陆欠发达地区的省份，在转型期加快发展实现逆袭的最大机遇，也是我省融入“一带一路”战略的最大优势和王牌。自2013年3月郑州航空港经济综合实验区成立以来，港区大胆探索、先行先试，在形成透明化、国际化、法治化的营商环境方面取得了显著成效。但是，在制度创新和法治保障方面仍存在一些不足，尤其在加强立法、严格行政执法、强化司法、加强法治人才建设等方面应该实现突破。为此，必须以法治思维和法治方法来突破瓶颈，把港区打造成依法治省的先导区、创造力活跃的创新区、融入“一带一路”战略的王牌区。
一、加快出台《郑州航空港经济综合实验区条例》，为制度创新提供立法支持
航空港作为全省改革创新的示范区，其核心是制度创新而非谋求优惠政策，这是进一步深化改革、扩大开放的要求。港区的建设和发展也亟需有专门的立法加以规范和引导，要把制度创新的内容用立法的方式固定下来。因此，要推动省人大在《立法法》规定的立法权限和范围内，尽快出台《郑州航空港经济综合实验区条例》。
（一）通过立法明确港区的法律地位
通过调研发现，不少干部群众仍抱守老思想，认为港区的批准设立是地方去中央跑政策、跑支持的结果，港区的设立就是为了争取获得中央给予财税等方面的特殊优惠政策。并且，对港区的法律地位存在过度的期待，希望港区争取成为一级独立的行政主体。但是，在我国目前的法律框架下，港区获得独立的行政权和立法权不切合实际。依据《宪法》和《地方组织法》的规定，郑州航空港经济综合实验区不是一级法律意义上的行政区划，港区党工委和管委会是河南省政府的派出机关，而非一级独立的行政主体。要通过立法明确港区是中央在推进行政管理体制改革和扩大开放中寻求突破的一个先行先试区，不是一级独立的行政主体，但是管委会具有相对独立性和权威性，争取通过人大立法，赋予港区行政执法主体资格，负责新郑机场范围外的行政执法工作。
（二）规范“两级三层”，加强河南机场集团的管理体制
目前，关于港区管理体制的规定，散见于各个文件当中，并且管理主体比较复杂，管理权限不明确。港区实行的“两级三层”管理体制，“两级”是指：省级负责宏观指导、决策管理、协调服务；市级负责具体实施、督促落实。“三层”是指：省级领导小组、市级领导小组和港区党工委和管委会。港区党工委和管委会（河南省政府的派出机构，正厅级）由郑州市委市政府负责管理，包括12个内设机构（办公室、纪检委、财政局等）；3个派驻机构（郑州市驻实验区党群工作部、郑州市交通运输委员会实验区委员会、郑州市食品药品监督管理局实验区分局）；3个公检法机构；1个群众性组织（实验区总工会）；12个办事处；1个社区服务中心。目前的状况容易造成认识上的错误，也容易造成各个管理主体互相依赖，谁都管谁都没管好。有必要在立法中明确各个管理主体的法律地位、相互关系和职责范围，理顺管理主体之间的关系，建立管理主体之间的长效协调沟通机制，打破行政壁垒、信息壁垒。
（三）明确《郑州航空港经济综合实验区条例》的调整范围
《条例》的制定要坚持问题导向，为解决影响港区科学发展的突出障碍和群众反映强烈的突出问题服务。《条例》应该包括以下主要内容：总则、管理体制、征地拆迁补偿、投融资便利化、贸易便利化、物流便利化、涉外诉讼和仲裁、清洁环境、人才引进和培养等等。
二、转变政府职能，建设法治型、服务型政府
郑州航空港经济综合实验区体制机制创新的核心内容之一就是，转变政府职能、深化行政体制改革、创新行政管理方式，建设法治型、服务型政府。港区应该坚持行政法治原则，建立起一套高层次、透明化、公平性和竞争性得到广泛信任的监管体系。
（一）进一步落实行政执法全面委托
通过人大赋予港区行政执法主体资格有一定的复杂性，需要突破现有体制机制和法律的一些障碍。那么，作为一个过渡，2014年7月，郑州市政府创新实施了行政执法全面委托。但是，至今仍有大量的行政执法权没有委托到位，执法空白依然较多。因此，郑州市政府有必要成立一个专题领导小组，负责检查、督促落实行政执法全面委托。听取双方的工作汇报，检查文件资料及执法案卷。对于尚未同港区签订行政执法委托书的行政部门限期落实，对于不便委托或者委托后行政执法难以进行到底要报请郑州市政府给予解决，做出变通。
（二）依法建立公开透明、监管高效的行政管理体制，提高行政效率
以现代法治精神和原则来实现政府治理能力的现代化需要政府转换治理理念和管理模式。所谓透明、高效的监管模式，就是要提高政府行政的透明度，要在事前对投融资、贸易、物流的参与者依法公布法律法规，提供信息，事中和事后依法提供可披露信息的公众查询，以及依法做出监管和处罚。构建大通关机制就是在港区建立行政审批协同服务模式和集中统一的市场监管综合执法体系。对于港区有关行政审判事项一口受理、综合审批、信息共享、统一发证，大大提高行政效率，缩短办事时间。 三、加强港区审判、检查和仲裁机构建设，完善司法保障化解矛盾纠纷
港区的经济运行和行政管理体制改革和创新有赖于司法部门提供优质的法律服务和保障。港区建立后，对法律适用等提出了更高的专业化要求，在港区配备高素质、高业务水平的审判、检查和仲裁机构，对于矛盾纠纷的化解以及港区的良性运转意义重大。
（一）提高港区法院工作水平
港区法院要配备具有国际经济法、海商法、国际贸易法、国际金融法等相关专业背景的审判人员。在涉外案件中，对于中外法律的适用，以及对国际公约条约、国际惯例、贸易规则等的分析，对港区法院提出了更高的要求，需要具备相关专业知识的审判人员提供更好的司法服务。港区法院要在诉讼便利化、司法公开透明方面下功夫。对涉外案件的外方当事人提供中英文对照诉讼指南，建立港区司法专网，集港区司法信息、典型案例、庭审公告、网上立案受理、在线诉讼服务等为一体，提高司法的集约化和便利化。
（二）创新港区检察工作模式
港区建设初期，检察机关要淡化打击、惩罚理念，强化服务保障功能。执法办案时，科学把握好依法惩治犯罪和全力支持改革创新的关系，正确界定适用刑法的边界，正确区分失误与失职、渎职的界限，为港区形成鼓励创新、支持改革的氛围提供帮助。当然，对于港区建设中的职务犯罪也必须严肃查办，以维护港区廉洁高效的政务环境。港区建设与发展中，涉及大量投资和重大基础工程建设，涉及大量资金密集型行业，对于其中的权钱交易、侵犯国有资产等职务犯罪要毫不手软。另外，要提高港区检察机关的专业化、国际化水平。港区在投融资、贸易、金融等许多领域存在许多新型犯罪，再加上涉及外国人、外国企业等，这都对港区检察机关办案提出了更高的要求。
（三）加强仲裁在港区的适用
仲裁是贸易和投融资领域被各国所普遍采用的争端解决方式。为了提升港区的国际化水平，遵循国际惯例，有必要在港区引入仲裁机构。仲裁不实行地域管辖和级别管辖，当事人可以自主选择有权威的仲裁机构。
因此，港区引入仲裁机构有两种方式。一种是引入国际国内知名仲裁机构在港区设立派出机构。第二种是郑州市仲裁委员会发挥地域优势向港区派驻机构。可以借鉴上海自贸区的《仲裁规则》，在引入仲裁员开放名册制度、确立仲裁调解员制度等方面进行探索。
四、加强港区法治人才的引进、培养和使用
港区目前在涉外案件审理、外商投资争端解决、以及航空货物运输法律问题、涉外商贸纠纷、涉外知识产权纠纷的解决等方面人才奇缺。引进和培养精通国内外法律，熟悉国际贸易规则和仲裁规则，懂外语的高素质法官、检察官、律师，有助于提升港区的法治环境。
（一）面向国内外知名高校引进法律人才，同时依托本土优势大力培养本土法律人才
引进人才最快速便捷，是首选方式。可以制定年度引进人才计划，对所需专业和资历列出清单，面向国内外知名高校公开引进。为了克服引进人才成本太高的缺点，可以依托郑州大学、河南大学、郑州航院等本土高效的学科优势，培养本土人才。针对港区建设和发展的需要，对这些高校的学科进行调整，设立航空经济法、航空法律英语等有关专业，增加国际经济法等专业的招生比例，建立起对外引进与自主培养相结合的机制。
（二）出台优惠政策，打造港区人才高地
港区要建立保障机制，吸引人才、留住人才。对熟悉国际投融资、国际贸易规则和仲裁规则，懂外语的复合型、高素质法官、检察官、律师等高端人才，要创新薪酬定价机制，在住房、配偶子女安置、医疗、出入境等方面创新举措。
参考文献：
[1]刘松山.论自贸区不具有独立的法治意义及几个相关法律问题.政治与法律.2014（2）.
[2]王丹.制度创新和法治精神引领下的改革和发展——论中国上海自由贸易试验区建设的制度和法治基础.中国浦东干部学院学报.2013（6）.
[3]刘沛佩.对自贸区法治创新的立法反思.浙江工商大学学报.2015（2）.
[4]林尧.自贸区建设呼唤法治的回应.人民政坛.2015（8）.
关键词 郑州 航空港 法治保障 法治思维
基金项目：本文为河南省社科院2016年度重点课题：《郑州航空港经济综合实验区法治保障机制研究》；河南省法学会2016年度课题《郑州航空港区政策与法律协调机制研究》的阶段性成果。
作者简介：栗阳，河南省社会科学院，法学研究所。
中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.237
郑州航空港经济综合实验区是国家确定的内陆对外开放高地，是融化“改革攻坚期”坚冰、突破开放瓶颈的新的路径选择。郑州航空港也是河南，这一传统上被视为内陆欠发达地区的省份，在转型期加快发展实现逆袭的最大机遇，也是我省融入“一带一路”战略的最大优势和王牌。自2013年3月郑州航空港经济综合实验区成立以来，港区大胆探索、先行先试，在形成透明化、国际化、法治化的营商环境方面取得了显著成效。但是，在制度创新和法治保障方面仍存在一些不足，尤其在加强立法、严格行政执法、强化司法、加强法治人才建设等方面应该实现突破。为此，必须以法治思维和法治方法来突破瓶颈，把港区打造成依法治省的先导区、创造力活跃的创新区、融入“一带一路”战略的王牌区。
一、加快出台《郑州航空港经济综合实验区条例》，为制度创新提供立法支持
航空港作为全省改革创新的示范区，其核心是制度创新而非谋求优惠政策，这是进一步深化改革、扩大开放的要求。港区的建设和发展也亟需有专门的立法加以规范和引导，要把制度创新的内容用立法的方式固定下来。因此，要推动省人大在《立法法》规定的立法权限和范围内，尽快出台《郑州航空港经济综合实验区条例》。
（一）通过立法明确港区的法律地位
通过调研发现，不少干部群众仍抱守老思想，认为港区的批准设立是地方去中央跑政策、跑支持的结果，港区的设立就是为了争取获得中央给予财税等方面的特殊优惠政策。并且，对港区的法律地位存在过度的期待，希望港区争取成为一级独立的行政主体。但是，在我国目前的法律框架下，港区获得独立的行政权和立法权不切合实际。依据《宪法》和《地方组织法》的规定，郑州航空港经济综合实验区不是一级法律意义上的行政区划，港区党工委和管委会是河南省政府的派出机关，而非一级独立的行政主体。要通过立法明确港区是中央在推进行政管理体制改革和扩大开放中寻求突破的一个先行先试区，不是一级独立的行政主体，但是管委会具有相对独立性和权威性，争取通过人大立法，赋予港区行政执法主体资格，负责新郑机场范围外的行政执法工作。
（二）规范“两级三层”，加强河南机场集团的管理体制
目前，关于港区管理体制的规定，散见于各个文件当中，并且管理主体比较复杂，管理权限不明确。港区实行的“两级三层”管理体制，“两级”是指：省级负责宏观指导、决策管理、协调服务；市级负责具体实施、督促落实。“三层”是指：省级领导小组、市级领导小组和港区党工委和管委会。港区党工委和管委会（河南省政府的派出机构，正厅级）由郑州市委市政府负责管理，包括12个内设机构（办公室、纪检委、财政局等）；3个派驻机构（郑州市驻实验区党群工作部、郑州市交通运输委员会实验区委员会、郑州市食品药品监督管理局实验区分局）；3个公检法机构；1个群众性组织（实验区总工会）；12个办事处；1个社区服务中心。目前的状况容易造成认识上的错误，也容易造成各个管理主体互相依赖，谁都管谁都没管好。有必要在立法中明确各个管理主体的法律地位、相互关系和职责范围，理顺管理主体之间的关系，建立管理主体之间的长效协调沟通机制，打破行政壁垒、信息壁垒。
（三）明确《郑州航空港经济综合实验区条例》的调整范围
《条例》的制定要坚持问题导向，为解决影响港区科学发展的突出障碍和群众反映强烈的突出问题服务。《条例》应该包括以下主要内容：总则、管理体制、征地拆迁补偿、投融资便利化、贸易便利化、物流便利化、涉外诉讼和仲裁、清洁环境、人才引进和培养等等。
二、转变政府职能，建设法治型、服务型政府
郑州航空港经济综合实验区体制机制创新的核心内容之一就是，转变政府职能、深化行政体制改革、创新行政管理方式，建设法治型、服务型政府。港区应该坚持行政法治原则，建立起一套高层次、透明化、公平性和竞争性得到广泛信任的监管体系。
（一）进一步落实行政执法全面委托
通过人大赋予港区行政执法主体资格有一定的复杂性，需要突破现有体制机制和法律的一些障碍。那么，作为一个过渡，2014年7月，郑州市政府创新实施了行政执法全面委托。但是，至今仍有大量的行政执法权没有委托到位，执法空白依然较多。因此，郑州市政府有必要成立一个专题领导小组，负责检查、督促落实行政执法全面委托。听取双方的工作汇报，检查文件资料及执法案卷。对于尚未同港区签订行政执法委托书的行政部门限期落实，对于不便委托或者委托后行政执法难以进行到底要报请郑州市政府给予解决，做出变通。
（二）依法建立公开透明、监管高效的行政管理体制，提高行政效率
以现代法治精神和原则来实现政府治理能力的现代化需要政府转换治理理念和管理模式。所谓透明、高效的监管模式，就是要提高政府行政的透明度，要在事前对投融资、贸易、物流的参与者依法公布法律法规，提供信息，事中和事后依法提供可披露信息的公众查询，以及依法做出监管和处罚。构建大通关机制就是在港区建立行政审批协同服务模式和集中统一的市场监管综合执法体系。对于港区有关行政审判事项一口受理、综合审批、信息共享、统一发证，大大提高行政效率，缩短办事时间。 三、加强港区审判、检查和仲裁机构建设，完善司法保障化解矛盾纠纷
港区的经济运行和行政管理体制改革和创新有赖于司法部门提供优质的法律服务和保障。港区建立后，对法律适用等提出了更高的专业化要求，在港区配备高素质、高业务水平的审判、检查和仲裁机构，对于矛盾纠纷的化解以及港区的良性运转意义重大。
（一）提高港区法院工作水平
港区法院要配备具有国际经济法、海商法、国际贸易法、国际金融法等相关专业背景的审判人员。在涉外案件中，对于中外法律的适用，以及对国际公约条约、国际惯例、贸易规则等的分析，对港区法院提出了更高的要求，需要具备相关专业知识的审判人员提供更好的司法服务。港区法院要在诉讼便利化、司法公开透明方面下功夫。对涉外案件的外方当事人提供中英文对照诉讼指南，建立港区司法专网，集港区司法信息、典型案例、庭审公告、网上立案受理、在线诉讼服务等为一体，提高司法的集约化和便利化。
（二）创新港区检察工作模式
港区建设初期，检察机关要淡化打击、惩罚理念，强化服务保障功能。执法办案时，科学把握好依法惩治犯罪和全力支持改革创新的关系，正确界定适用刑法的边界，正确区分失误与失职、渎职的界限，为港区形成鼓励创新、支持改革的氛围提供帮助。当然，对于港区建设中的职务犯罪也必须严肃查办，以维护港区廉洁高效的政务环境。港区建设与发展中，涉及大量投资和重大基础工程建设，涉及大量资金密集型行业，对于其中的权钱交易、侵犯国有资产等职务犯罪要毫不手软。另外，要提高港区检察机关的专业化、国际化水平。港区在投融资、贸易、金融等许多领域存在许多新型犯罪，再加上涉及外国人、外国企业等，这都对港区检察机关办案提出了更高的要求。
（三）加强仲裁在港区的适用
仲裁是贸易和投融资领域被各国所普遍采用的争端解决方式。为了提升港区的国际化水平，遵循国际惯例，有必要在港区引入仲裁机构。仲裁不实行地域管辖和级别管辖，当事人可以自主选择有权威的仲裁机构。
因此，港区引入仲裁机构有两种方式。一种是引入国际国内知名仲裁机构在港区设立派出机构。第二种是郑州市仲裁委员会发挥地域优势向港区派驻机构。可以借鉴上海自贸区的《仲裁规则》，在引入仲裁员开放名册制度、确立仲裁调解员制度等方面进行探索。
四、加强港区法治人才的引进、培养和使用
港区目前在涉外案件审理、外商投资争端解决、以及航空货物运输法律问题、涉外商贸纠纷、涉外知识产权纠纷的解决等方面人才奇缺。引进和培养精通国内外法律，熟悉国际贸易规则和仲裁规则，懂外语的高素质法官、检察官、律师，有助于提升港区的法治环境。
（一）面向国内外知名高校引进法律人才，同时依托本土优势大力培养本土法律人才
引进人才最快速便捷，是首选方式。可以制定年度引进人才计划，对所需专业和资历列出清单，面向国内外知名高校公开引进。为了克服引进人才成本太高的缺点，可以依托郑州大学、河南大学、郑州航院等本土高效的学科优势，培养本土人才。针对港区建设和发展的需要，对这些高校的学科进行调整，设立航空经济法、航空法律英语等有关专业，增加国际经济法等专业的招生比例，建立起对外引进与自主培养相结合的机制。
（二）出台优惠政策，打造港区人才高地
港区要建立保障机制，吸引人才、留住人才。对熟悉国际投融资、国际贸易规则和仲裁规则，懂外语的复合型、高素质法官、检察官、律师等高端人才，要创新薪酬定价机制，在住房、配偶子女安置、医疗、出入境等方面创新举措。
参考文献：
[1]刘松山.论自贸区不具有独立的法治意义及几个相关法律问题.政治与法律.2014（2）.
[2]王丹.制度创新和法治精神引领下的改革和发展——论中国上海自由贸易试验区建设的制度和法治基础.中国浦东干部学院学报.2013（6）.
[3]刘沛佩.对自贸区法治创新的立法反思.浙江工商大学学报.2015（2）.
[4]林尧.自贸区建设呼唤法治的回应.人民政坛.2015（8）.