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【摘要】土地作为一种生产要素，只有合理流动、实现土地的优化使用，才能提高效益，并真正体现土地生产要素的性质。而目前，我国农村土地管理制度存在诸多问题，影响了我国农村土地的效益提高和统筹城乡的发展。近年来，国内许多学者在如何创新我国农村土地管理制度方面进行了大量的研究。总体来看，主要是围绕农村土地产权归属、土地流转模式、征地补偿机制等几个方面展开。
【关键词】土地管理制度；改革；统筹城乡发展
一、统筹城乡发展研究现状
（一）发展目标
党的十六大报告指出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。党的十六届三中全会也将“统筹城乡发展”放在“五个统筹”的第一位，可见统筹城乡发展是解决“三农”问题实现城乡共同繁荣全面建设小康社会的重要举措。
从宏观层面有学者指出：城乡经济统筹、城乡社会统筹、城乡生态统筹城乡统筹的三大目标。也有学者[1]把改善城乡结构和功能，协调城乡利益和利益再分配，实现城乡生产要素合理配置，城乡经济、社会、文化持续协调发展定位统筹城乡的目标。也有学者认为城乡协调发展是在保存城市和乡村鲜明特色的前提下，城乡经济高度发展和给人以极大满足[2]。有学者认为城乡统筹发展的长远目标为城乡地位平等、 城乡开放互通、 城乡共同繁荣进步[3]。
有学者[4]提出了统筹城乡发展是解决当前我国严峻的“三农”问题的根本途径或关键点。统筹城乡发展的目标是解决“三农问题”[5]。而彻底消除现存的城乡二元结构，实现城乡一体化，这是统筹城乡经济社会发展的目标选择。城乡一体化是生产力发展到一定高度的产物，是人类社会的自然历史过程。
（二）制约因素
统筹城乡发展，面临着许多方面的制约因素。许多学者[4]高度重视体制和政策因素对于统筹城乡发展的作用。加强城乡统筹，应该考虑农业、农村和农民三个层面。毕红霞[6]指出统筹城乡发展的制约性因素有主要表现在：现行财政体制不利于城乡统筹的发展；现行税收制度阻碍着城乡统筹的实施；现行就业制度不能进行城乡劳动力资源的有效配置。
从制度层面看，主要的制约因素有：“重城轻农”观念倾向根深蒂固，思想认识不到位；社会经济管理体制转变滞后,城乡交流受到阻碍；劳动力严重过剩且素质不高,人口压力巨大；经济发展需求资金巨大，农村投资不足问题突出[5]；户籍制度障碍。劳动就业制度障碍。农地制度障碍。财政支农制度障碍。农村金融制度障碍。产权制度不统一、土地寻租问题突出、城乡价格制度不同、户籍制度不统一、就业制度不同、城乡福利保障和教育制度不同、财税制度不同。
体制方面的制约因素有：公共服务机制的二元分割[7]；业制度、社会保障制度、户籍制度；政策性因素的制约：流通政策制定和执行过程中具有城市工业偏向性；财政支农力度相对较小。社会性的制约因素：农村教育文化比较落后；农村医疗卫生设施比较差[8]。
（三）发展现状及面临问题
从学者的研究来看，我国当前城乡统筹发展面临的问题主要表现在：城乡社会保障制度发展的差距大；城乡居民就业制度存在不公平；城乡文教卫事业的差距甚远；城乡居民收入的差距扩大化[9]。而农村文化的整体水平差，文化基础设施建设薄弱。农民市场观念落后保守，在与时俱进和创新方面较弱，应对市场的能力也不高，加之市场机制不完善，导致他们在激烈的市场竞争中处于不利地位。这些都加大了城乡统筹的压力，阻碍了城乡统筹的发展[10]。从经济层面看，城镇和二、三产业总体规模偏小，经济实力和城市功能不强。城乡差距仍然过大，广大农村资金较为匮乏，投入严重不足，城乡基础设施建设投入不够。从社会层面看，社会方面：城乡不平等的户籍制度、土地制度、就业政策、社会保障体系；文化方面：农村人口数量庞大，农村文化教育卫生设施及社会事业建设相对仍较薄弱。
（四）体制机制
吴晓东等[11]指出，我国二元社会经济结构的历史存在甚久，城乡之间、工农之间、区域之间的差距巨大, 城乡间存在着一系列的制度樊篱，要想一夜统筹城乡制度，彻底消除这种制度的差别是不可能的。要消除二元社会经济结构的障碍，实现城乡制度的统筹，必须在制度创新上动脑筋，可以考虑安排大量的过渡性中间制度，逐步实现城乡制度的一体化。
实施统筹城乡综合配套改革，核心在于建立起符合统筹城乡发展要求的制度体系。当前，全面推进各个领域的体制改革和创新需要解决的三个问题：必须坚持社会主义市场经济体制，要把土地经营体制创新作为统筹城乡综合配套改革的重点和突破口，创新社会保障与动态身份管理相联系的制度体系，打造和培育统筹城乡发展新环境[12]。
二、统筹城乡背景下现行土地管理制度存在的问题
（一）城乡二元的土地管理制度
任平[13]认为，我国实行土地国家和集体所有制的地政体系，在制度设计上实行农村与城市、农业与工业用地分别管理的模式，没有形成城乡统一的土地市场。我国土地管理实行的是用途分类管理，从而人为的使得同一块土地同时存在两种报酬。现有的土地管理制度赋予了同一块土地不同的经济利益，这种二元化的土地管理制度严重制约了城乡统筹的发展[14]。
现行土地资源管理体制加剧了城乡二元结构的分化。土地用途转变的增值收益的流向主要是城市与工业，被征地农民利益严重受损，有的因此而陷入贫困[15]。
（二）农村土地的产权混淆不清
我国宪法和土地管理法对农村集体经济组织法律地位的表述是模糊的，从而导致集体土地所有权的权属不清、内涵不清，所有权、使用权和承包权相混淆。
梁季阳[15]指出，农村集体土地所有权主体不明确，集体土地所有权归属不清，土地的实际使用者，即土地承包经营者，无法保护自身的权利。土地产权关系的不明确，不仅造成耕地保护的困难，也造成农村、农民利益的严重流失。而法律界定的不明，也是造成这一问题的主要原因。唐礼彬[16]认为，现行法律规定农村土地所有权属于集体，禁止农村土地买卖；农民只享有承包经营权，没有权利买卖承包地，也不得随意出让、转让或者出租，土地产权的不明直接导致流转市场无法良好运行。贺大庆[17]也从法律对土地产权的规定缺失分析了土地管理中存在的问题。他认为，农村集体建设用地的流转从流转条件、范围、方式、期限、收益分配及流转后土地产权关系的调整等方面，均缺乏明确的法律法规及政策的规定和指导，这一方面增加了管理的难度，另一方面大量土地流转私下进行，扰乱了土地市场的正常秩序。
（三）土地流转市场发展不健全
农村土地流转除了交易成本过高、缺乏竞争的市场环境、各种权利不能得到法律有效保障外，最重要的是缺乏必要的技术支撑和成熟的土地流转模式。制约农村土地流转的因素就是农村集体土地流转没有成熟的流转模式，从而保证农村土地顺畅流转[13]。而从产权来看，现行法律规定农村土地所有权属于集体，禁止农村土地买卖；农民只享有承包经营权，没有权利买卖承包地，也不得随意出让、转让或者出租。因此，土地很难流转[16]。
（四）耕地保障机制建立不完善
谢圣远[18]认为，在我国职业身份的界限依然存在，农民不仅仅同职业相关联，还是一种身份的象征。在现有的土地政策下，对于土地农民只能把它使用于农业，只能得到与农业相连的利益。如果这块土地转变为非农用途，得到的利益将归农民以外的社会群体或个人所有。这种歧视性的征地制度使得农民只能获得较低的土地收益。从根本上讲，耕地保护缺乏制度和市场保障机制，在制度上要设计一种将耕地保护纳入政府政绩考核的制度，让地方政府官员意识到保护耕地也是政府的首要责任；同时也应该通过市场的层面，采用经济手段调动农民耕地保护的积极性，并依此建立一种长效保护机制[13]。
三、统筹城乡背景下土地管理制度改革方向与路径
（一）严格耕地保护制度
改革和创新农村土地管理制度，构建起耕地保护的长效机制是土地管理制度改革的必备条件。王海权[19]认为，有必要通过健全最严格的土地保护制度和最严格土地节约制度、划定永久性基本农田、进一步完善现行粮食直补政策来建立耕地保护长效机制，落实耕地保护共同责任。四川省成都市在统筹城乡土地管理制度改革的过程中，摸索出了这样的经验：设立耕地保护基金，建立耕地保护动力机制。全市设立耕地保护基金，由市、区两级财政每年从土地出让收益、新增建设用地土地有偿使用费等收入中拿出部分补贴给承担耕地保护责任的农户和集体，用于农户养老保险等。徐绍史[20]认为，应当强化用途管制，进一步落实最严格的耕地保护制度；开源节流，健全实施最严格的节约用地制度；胡传景[21]认为应严格格各类标准，进一步推进土地节约集约利用，规范农村建设用地管理，盘活农村空闲和闲置土地资源，提高宅基地利用效率
（二）健全土地产权制度
统筹城乡发展，一定要理顺土地所有权和土地经营使用权之间的关系[14]。产权明晰是推进农村土地管理制度改革的基石和基础。瞿志印等[17]认为，确立农业用地使用权的长期性和物权地位，赋予农村建设用地和城市建设用地同等的权益，实行城乡统一的土地管理体制。
产权的明晰，是加强土地流转的前提条件。有学者[22]指出，推进农村集体经营性建设用地流转，关键是要明确使用权流转的范围、方式和程序，制定科学合理的收益分配办法，确保流转规范有序进行。而通过在法律的框架内允许农民工退让土地、鼓励农民工自愿退让土地、实现农村土地规模化经营、不退让土地的，允许其以土地入股或转包、出租经营等几种形式构建可流转的农村土地制度[16]。
（三）破除土地产权二元状态
刘维新[23]指出，要保护农民的耕作利益，要实现城乡统筹协调发展，就必须实行“两权归一”，也就是在土地公有制的背景下，实行土地的全部国有化，让农民享有土地的永久耕作权和土地产出的收益权，宅基地实行有偿流动。瞿志印提出了相近的观点，将集体土地统一纳入国有体系，进行国有化改革道路是我国土地制度改革最切实可行的道路。而郝凤英[24]提出了具体的措施：取消集体经济组织形式，将土地全部收归国有，按照现行法律体系实行土地用途管制，加强城乡规划管理，利用土地年度利用计划统筹城乡建设用地，赋予农民与城市市民一样的建设用地用益物权，开放城乡住宅市场，实行城乡一体化。
（四）完善土地征地机制
征地制度改革问题是深化统筹城乡土地管理制度改革的关键环节。征地问题的核心是合理确定征地范围和补偿机制。要按照市场化取向和公平效率原则设计改革的框架，逐步缩小征地范围，补偿标准要坚持市场化和民主协商等原则，逐步实现多元补偿[22]。
在补偿、安置失地农民方面，主要的观点有：合理提高征地补偿标准；及时足额支付对农民的土地补偿费、安置补助费等，保证被征地农民的生活水平不因征地而降低[25]；妥善安置被征地农民，解决被征地农民的就业和社会保障问题，保障他们的长远生计[26]；健全征地程序，维护农村集体的土地所有权和农民的土地承包权[27]；进一步完善耕地保护补偿机制，探索建立耕地保护基金的新途径，扩大耕地保护补偿的范围[28]。
四、对现有土地管理制度改革研究的评述
关于创新土地管理制度，国内研究已对我国农村土地管理制度改革和创新的方法、思路、模式、农民权益保障等进行了比较全面的阐述，为后续研究奠定了基础。有些观点很有创见，有些实践模式正在推广。
但是，当前关于城乡统筹背景下农村土地管理制度的改革和创新研究也存在不足和缺憾，主要表现为：一是现有研究对农村土地管理制度改革本身涉及较多，而对统筹城乡发展和推进城市化的大背景下农民的研究较少；二是现有研究集中于加强土地流转管理、改革土地征用制度、农民社会保障等方面，缺少土地担保、抵押、保险、评估、市场化等方面的研究；三是现有研究对被征地农民的补偿大多从货币补偿角度研究，缺乏改革征地补偿安置制度的研究；四是在农村土地流转方面，研究多集中在怎样合理流转及收益分配比例上，对集体土地的非公益性占用，农民合法权益如何保障的研究较少。
参考文献：
[1]杨培峰.城乡一体化系统初探[J].城市规划汇刊,1999(02).
[2]郭翔宇.关于社会主义新农村建设的思考与建议[J].决策咨询通讯,2007(01).
[3]徐静珍,王富强.统筹城乡发展目标及其评价指标体系的建立原则[J].经济论坛,2004(15) .
[4]陈锡文.城乡统筹发展是一个制度创新和改革的过程[J].农村工作通讯,2004(11).
[5]孔祥敏.统筹城乡发展的决策背景及面临的困难[J].理论探索,2004(05).
[6]毕红霞,李普亮,朱永德. 城乡统筹发展的现实性思考[J].前沿,2004(09).
[7]张宜松,付强.统筹城乡发展的制约因素及路径探讨[J].安徽农业科学,2008(15).
[8]刘清芝.我国城乡统筹发展的影响因素及其对策[J].经济研究导刊,2009(23).
[9]陈雪驰.浅析城乡统筹的发展历史、现状及对策[J].四川省社会主义学院学报,2008(02).
[10]赵欢.论我国城乡统筹发展现状及趋势[J].贵州民族学院学报(哲学社会科学版),2009(03).
[11]吴晓东,刘传初.城乡统筹中的制度创新与中间制度安排[J].乡镇经济,2007(03).
[12]王骏,陈志峰.关于统筹城乡发展的制度体系及其创新[J].探索,2007(05).
[13]任平,周介铭.基于统筹城乡发展视角的农村土地管理问题研究[J].华东经济管理,2009(01).
[14]谢圣远.失地农民问题与土地管理制度的完善[J].经济地理,2007(06).
[15]梁季阳.坚持城乡统筹发展原则 改革土地资源管理体制[J].中国发展,
2008(04).
[16]唐礼彬.统筹城乡发展土地制度改革的思考[J].特区经济,2008(04).
[17]贺大庆,吴丹妮. 农村集体建设用地流转与土地管理制度改革[J].现代农业科学,2008(08).
[18]谢圣远.失地农民问题与土地管理制度的完善[J].经济地理,2007(06) .
[19]王海权.对深化改革、完善土地管理制度的建议[J].才智,2009(12).
[20]徐绍史.坚决守住18亿亩耕地红线[J].国家行政学院学报,2008(01).
[21]胡传景,王金地,江雪芹.对“守住18亿亩耕地红线”的思考[J].中国房地产金融,2008(02).
[22]鹿心社.鹿心社:农村集体建设用地的流转要把握关键点[J].中华建设,2009(01).
[23]刘维新.“两权归一”应是土地管理制度改革的方向[J].中国房地产金融,2008(03).
[24]郝凤英.改革城乡土地二元管理制度[J].中国房地产金融,2008(03).
[25]孟虹.完善我国土地管理体制的若干建议[J].中国新技术新产品,2009(02).
[26]苏斌.对深化农村土地管理制度改革的一点体会[J].新疆财经大学学报,2008(04).
[27]栾珊.改革土地征用制度 实现城乡协调发展[J].行政与法,2008(10).
[28]郑凌志.统筹城乡发展中农村土地制度改革几个问题的思考[J].四川改革,2009(07).
作者简介：
吴帮帮（1986—），男，江西九江人，重庆工商大学区域经济研究院硕士研究生，研究方向：区域经济理论与政策。
金菁（1985—），女，江西宜春人，重庆工商大学区域经济研究院硕士研究生，研究方向：区域商贸与市场。
【关键词】土地管理制度；改革；统筹城乡发展
一、统筹城乡发展研究现状
（一）发展目标
党的十六大报告指出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。党的十六届三中全会也将“统筹城乡发展”放在“五个统筹”的第一位，可见统筹城乡发展是解决“三农”问题实现城乡共同繁荣全面建设小康社会的重要举措。
从宏观层面有学者指出：城乡经济统筹、城乡社会统筹、城乡生态统筹城乡统筹的三大目标。也有学者[1]把改善城乡结构和功能，协调城乡利益和利益再分配，实现城乡生产要素合理配置，城乡经济、社会、文化持续协调发展定位统筹城乡的目标。也有学者认为城乡协调发展是在保存城市和乡村鲜明特色的前提下，城乡经济高度发展和给人以极大满足[2]。有学者认为城乡统筹发展的长远目标为城乡地位平等、 城乡开放互通、 城乡共同繁荣进步[3]。
有学者[4]提出了统筹城乡发展是解决当前我国严峻的“三农”问题的根本途径或关键点。统筹城乡发展的目标是解决“三农问题”[5]。而彻底消除现存的城乡二元结构，实现城乡一体化，这是统筹城乡经济社会发展的目标选择。城乡一体化是生产力发展到一定高度的产物，是人类社会的自然历史过程。
（二）制约因素
统筹城乡发展，面临着许多方面的制约因素。许多学者[4]高度重视体制和政策因素对于统筹城乡发展的作用。加强城乡统筹，应该考虑农业、农村和农民三个层面。毕红霞[6]指出统筹城乡发展的制约性因素有主要表现在：现行财政体制不利于城乡统筹的发展；现行税收制度阻碍着城乡统筹的实施；现行就业制度不能进行城乡劳动力资源的有效配置。
从制度层面看，主要的制约因素有：“重城轻农”观念倾向根深蒂固，思想认识不到位；社会经济管理体制转变滞后,城乡交流受到阻碍；劳动力严重过剩且素质不高,人口压力巨大；经济发展需求资金巨大，农村投资不足问题突出[5]；户籍制度障碍。劳动就业制度障碍。农地制度障碍。财政支农制度障碍。农村金融制度障碍。产权制度不统一、土地寻租问题突出、城乡价格制度不同、户籍制度不统一、就业制度不同、城乡福利保障和教育制度不同、财税制度不同。
体制方面的制约因素有：公共服务机制的二元分割[7]；业制度、社会保障制度、户籍制度；政策性因素的制约：流通政策制定和执行过程中具有城市工业偏向性；财政支农力度相对较小。社会性的制约因素：农村教育文化比较落后；农村医疗卫生设施比较差[8]。
（三）发展现状及面临问题
从学者的研究来看，我国当前城乡统筹发展面临的问题主要表现在：城乡社会保障制度发展的差距大；城乡居民就业制度存在不公平；城乡文教卫事业的差距甚远；城乡居民收入的差距扩大化[9]。而农村文化的整体水平差，文化基础设施建设薄弱。农民市场观念落后保守，在与时俱进和创新方面较弱，应对市场的能力也不高，加之市场机制不完善，导致他们在激烈的市场竞争中处于不利地位。这些都加大了城乡统筹的压力，阻碍了城乡统筹的发展[10]。从经济层面看，城镇和二、三产业总体规模偏小，经济实力和城市功能不强。城乡差距仍然过大，广大农村资金较为匮乏，投入严重不足，城乡基础设施建设投入不够。从社会层面看，社会方面：城乡不平等的户籍制度、土地制度、就业政策、社会保障体系；文化方面：农村人口数量庞大，农村文化教育卫生设施及社会事业建设相对仍较薄弱。
（四）体制机制
吴晓东等[11]指出，我国二元社会经济结构的历史存在甚久，城乡之间、工农之间、区域之间的差距巨大, 城乡间存在着一系列的制度樊篱，要想一夜统筹城乡制度，彻底消除这种制度的差别是不可能的。要消除二元社会经济结构的障碍，实现城乡制度的统筹，必须在制度创新上动脑筋，可以考虑安排大量的过渡性中间制度，逐步实现城乡制度的一体化。
实施统筹城乡综合配套改革，核心在于建立起符合统筹城乡发展要求的制度体系。当前，全面推进各个领域的体制改革和创新需要解决的三个问题：必须坚持社会主义市场经济体制，要把土地经营体制创新作为统筹城乡综合配套改革的重点和突破口，创新社会保障与动态身份管理相联系的制度体系，打造和培育统筹城乡发展新环境[12]。
二、统筹城乡背景下现行土地管理制度存在的问题
（一）城乡二元的土地管理制度
任平[13]认为，我国实行土地国家和集体所有制的地政体系，在制度设计上实行农村与城市、农业与工业用地分别管理的模式，没有形成城乡统一的土地市场。我国土地管理实行的是用途分类管理，从而人为的使得同一块土地同时存在两种报酬。现有的土地管理制度赋予了同一块土地不同的经济利益，这种二元化的土地管理制度严重制约了城乡统筹的发展[14]。
现行土地资源管理体制加剧了城乡二元结构的分化。土地用途转变的增值收益的流向主要是城市与工业，被征地农民利益严重受损，有的因此而陷入贫困[15]。
（二）农村土地的产权混淆不清
我国宪法和土地管理法对农村集体经济组织法律地位的表述是模糊的，从而导致集体土地所有权的权属不清、内涵不清，所有权、使用权和承包权相混淆。
梁季阳[15]指出，农村集体土地所有权主体不明确，集体土地所有权归属不清，土地的实际使用者，即土地承包经营者，无法保护自身的权利。土地产权关系的不明确，不仅造成耕地保护的困难，也造成农村、农民利益的严重流失。而法律界定的不明，也是造成这一问题的主要原因。唐礼彬[16]认为，现行法律规定农村土地所有权属于集体，禁止农村土地买卖；农民只享有承包经营权，没有权利买卖承包地，也不得随意出让、转让或者出租，土地产权的不明直接导致流转市场无法良好运行。贺大庆[17]也从法律对土地产权的规定缺失分析了土地管理中存在的问题。他认为，农村集体建设用地的流转从流转条件、范围、方式、期限、收益分配及流转后土地产权关系的调整等方面，均缺乏明确的法律法规及政策的规定和指导，这一方面增加了管理的难度，另一方面大量土地流转私下进行，扰乱了土地市场的正常秩序。
（三）土地流转市场发展不健全
农村土地流转除了交易成本过高、缺乏竞争的市场环境、各种权利不能得到法律有效保障外，最重要的是缺乏必要的技术支撑和成熟的土地流转模式。制约农村土地流转的因素就是农村集体土地流转没有成熟的流转模式，从而保证农村土地顺畅流转[13]。而从产权来看，现行法律规定农村土地所有权属于集体，禁止农村土地买卖；农民只享有承包经营权，没有权利买卖承包地，也不得随意出让、转让或者出租。因此，土地很难流转[16]。
（四）耕地保障机制建立不完善
谢圣远[18]认为，在我国职业身份的界限依然存在，农民不仅仅同职业相关联，还是一种身份的象征。在现有的土地政策下，对于土地农民只能把它使用于农业，只能得到与农业相连的利益。如果这块土地转变为非农用途，得到的利益将归农民以外的社会群体或个人所有。这种歧视性的征地制度使得农民只能获得较低的土地收益。从根本上讲，耕地保护缺乏制度和市场保障机制，在制度上要设计一种将耕地保护纳入政府政绩考核的制度，让地方政府官员意识到保护耕地也是政府的首要责任；同时也应该通过市场的层面，采用经济手段调动农民耕地保护的积极性，并依此建立一种长效保护机制[13]。
三、统筹城乡背景下土地管理制度改革方向与路径
（一）严格耕地保护制度
改革和创新农村土地管理制度，构建起耕地保护的长效机制是土地管理制度改革的必备条件。王海权[19]认为，有必要通过健全最严格的土地保护制度和最严格土地节约制度、划定永久性基本农田、进一步完善现行粮食直补政策来建立耕地保护长效机制，落实耕地保护共同责任。四川省成都市在统筹城乡土地管理制度改革的过程中，摸索出了这样的经验：设立耕地保护基金，建立耕地保护动力机制。全市设立耕地保护基金，由市、区两级财政每年从土地出让收益、新增建设用地土地有偿使用费等收入中拿出部分补贴给承担耕地保护责任的农户和集体，用于农户养老保险等。徐绍史[20]认为，应当强化用途管制，进一步落实最严格的耕地保护制度；开源节流，健全实施最严格的节约用地制度；胡传景[21]认为应严格格各类标准，进一步推进土地节约集约利用，规范农村建设用地管理，盘活农村空闲和闲置土地资源，提高宅基地利用效率
（二）健全土地产权制度
统筹城乡发展，一定要理顺土地所有权和土地经营使用权之间的关系[14]。产权明晰是推进农村土地管理制度改革的基石和基础。瞿志印等[17]认为，确立农业用地使用权的长期性和物权地位，赋予农村建设用地和城市建设用地同等的权益，实行城乡统一的土地管理体制。
产权的明晰，是加强土地流转的前提条件。有学者[22]指出，推进农村集体经营性建设用地流转，关键是要明确使用权流转的范围、方式和程序，制定科学合理的收益分配办法，确保流转规范有序进行。而通过在法律的框架内允许农民工退让土地、鼓励农民工自愿退让土地、实现农村土地规模化经营、不退让土地的，允许其以土地入股或转包、出租经营等几种形式构建可流转的农村土地制度[16]。
（三）破除土地产权二元状态
刘维新[23]指出，要保护农民的耕作利益，要实现城乡统筹协调发展，就必须实行“两权归一”，也就是在土地公有制的背景下，实行土地的全部国有化，让农民享有土地的永久耕作权和土地产出的收益权，宅基地实行有偿流动。瞿志印提出了相近的观点，将集体土地统一纳入国有体系，进行国有化改革道路是我国土地制度改革最切实可行的道路。而郝凤英[24]提出了具体的措施：取消集体经济组织形式，将土地全部收归国有，按照现行法律体系实行土地用途管制，加强城乡规划管理，利用土地年度利用计划统筹城乡建设用地，赋予农民与城市市民一样的建设用地用益物权，开放城乡住宅市场，实行城乡一体化。
（四）完善土地征地机制
征地制度改革问题是深化统筹城乡土地管理制度改革的关键环节。征地问题的核心是合理确定征地范围和补偿机制。要按照市场化取向和公平效率原则设计改革的框架，逐步缩小征地范围，补偿标准要坚持市场化和民主协商等原则，逐步实现多元补偿[22]。
在补偿、安置失地农民方面，主要的观点有：合理提高征地补偿标准；及时足额支付对农民的土地补偿费、安置补助费等，保证被征地农民的生活水平不因征地而降低[25]；妥善安置被征地农民，解决被征地农民的就业和社会保障问题，保障他们的长远生计[26]；健全征地程序，维护农村集体的土地所有权和农民的土地承包权[27]；进一步完善耕地保护补偿机制，探索建立耕地保护基金的新途径，扩大耕地保护补偿的范围[28]。
四、对现有土地管理制度改革研究的评述
关于创新土地管理制度，国内研究已对我国农村土地管理制度改革和创新的方法、思路、模式、农民权益保障等进行了比较全面的阐述，为后续研究奠定了基础。有些观点很有创见，有些实践模式正在推广。
但是，当前关于城乡统筹背景下农村土地管理制度的改革和创新研究也存在不足和缺憾，主要表现为：一是现有研究对农村土地管理制度改革本身涉及较多，而对统筹城乡发展和推进城市化的大背景下农民的研究较少；二是现有研究集中于加强土地流转管理、改革土地征用制度、农民社会保障等方面，缺少土地担保、抵押、保险、评估、市场化等方面的研究；三是现有研究对被征地农民的补偿大多从货币补偿角度研究，缺乏改革征地补偿安置制度的研究；四是在农村土地流转方面，研究多集中在怎样合理流转及收益分配比例上，对集体土地的非公益性占用，农民合法权益如何保障的研究较少。
参考文献：
[1]杨培峰.城乡一体化系统初探[J].城市规划汇刊,1999(02).
[2]郭翔宇.关于社会主义新农村建设的思考与建议[J].决策咨询通讯,2007(01).
[3]徐静珍,王富强.统筹城乡发展目标及其评价指标体系的建立原则[J].经济论坛,2004(15) .
[4]陈锡文.城乡统筹发展是一个制度创新和改革的过程[J].农村工作通讯,2004(11).
[5]孔祥敏.统筹城乡发展的决策背景及面临的困难[J].理论探索,2004(05).
[6]毕红霞,李普亮,朱永德. 城乡统筹发展的现实性思考[J].前沿,2004(09).
[7]张宜松,付强.统筹城乡发展的制约因素及路径探讨[J].安徽农业科学,2008(15).
[8]刘清芝.我国城乡统筹发展的影响因素及其对策[J].经济研究导刊,2009(23).
[9]陈雪驰.浅析城乡统筹的发展历史、现状及对策[J].四川省社会主义学院学报,2008(02).
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作者简介：
吴帮帮（1986—），男，江西九江人，重庆工商大学区域经济研究院硕士研究生，研究方向：区域经济理论与政策。
金菁（1985—），女，江西宜春人，重庆工商大学区域经济研究院硕士研究生，研究方向：区域商贸与市场。