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稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系是完善我国社会主义市场经济体制的需要，是推进政府自身改革的需要，是建设法治政府和服务型政府的需要，是贯彻以人为本的科学发展观的需要，是增强民族经济竞争力的需要。与企业体制改革包括国有企业改革和非公经济改革相比，我国的政府机构改革远远滞后。
生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑。在我国由计划经济转变为市场经济的历史背景下，建立在原计划经济体制基础上的政府部门体制虽历经多次小改小革，但已越来越不适应市场经济发展的需要。近年来，国务院一些部门及一些地方人民政府进行的大部门改革试点也为全面推行大部门制改革积累了经验。
大部制：宜合则合，宜分则分
大部门制改革首先意味着适度合并行政职能相近甚至重叠的政府机构。就交通运输市场而言，理想的大部门制改革目标是合并铁道部、交通部和中国民航局，组建综合性的的交通运输部，统一监管铁路运输、公路运输、内河运输、远洋运输、民航运输和多式联运市场。就金融市场而言，建议在中国证监会、中国银监会与中国保监会的基础上组建统一的金融部。就知识产权保护而言，建议整合现有的国家版权局（隶属于国家新闻出版署）、国家商标局（隶属于国家工商行政管理总局）和国家知识产权局（原中国专利局），组建统一的国家知识产权总局。还有很多国务院有关部门的职能需要适度合并。
但是，大部门制改革并不简单地意味着部门的合并。在大部门制改革中，宜合者则合之，宜分者则分之，并无僵化的陈规旧律。但无论如何，此次大部门制改革一定要走出“一个部门管不了、多个部门管不好”的恶圈。
大部门制改革的精髓和宗旨在于提高行政效率，降低行政成本，消除监管盲区，形成监管合力。分段监管体制虽然有助于督促相关部门各司其职，避免“一个部门管不了”的现象，但也出现了“多个部门管不好”的弊端：监管部门之间既存在着监管重复，也存在着监管盲区。从“田头”到“餐桌”的各个食品生产经营环节，似乎都有农业、质监、工商、卫生等部门“重兵把守”，但有毒有害食品仍在市场上泛滥成灾。“三鹿”事件堪称这一监管体制弊端的经典脚注：作为三聚氰胺源头的奶源收购站就不属于上述任何部门的监管范围。虽然《食品安全法》完善了“多龙治水、分段监管”的多元监管体制，厘清了监管部门的法定职责，但目前食品监管机构之间、地区之间仍存在监管缝隙和监管漏洞。建议进一步夯实国务院食品安全委员会作为食品安全监管的大脑中枢的指导、协调和督导职责。建议在全国政府部门之间建立信息共享、监管联动、无缝对接、覆盖各类市场领域的统一监管机制，最终全面建立360度全方位、24小时全天候、覆盖各种商品和服务环节的综合性监管体制。是否存在监管盲区、是否有助于提高行政服务效率，是检验大部门制改革成功的试金石。
充分运用法治思维和法治方式
值得注意的是，大部门制本身并不自动产生高效率。倘若缺乏公众的监督与法律监督部门的制约，部门权力垄断也可能存在公权行使的懈怠和腐败现象。因此，在推进大部门制改革过程中，应当充分运用法治思维和法治方式。建议以大部门制改革为契机，重新制定“三定”方案，并将“三定”方案上升为法律。建议在推行大部门制改革的过程中，进一步弘扬主体法定、职权法定、程序法定、问责高效的法治政府精神。对大部门权力的监督与制衡，除了有赖于大部门的内控机制和慎独自律机制，还需要完善法律监督机关（包括但不限于监察机关和监察机关）的监督程序以及人民法院的司法救济体系。
阳光是最好的防腐剂，灯泡是最有效的警察。建议提高大部门权力运转的透明度，强化大部门的信息披露义务，旗帜鲜明地强化社会公众的知情权与监督权的监督力度，确保大部门权力的运转随时处于媒体和公众监督之下，因为没有公众的知情权，就没有大部门的执行力和公信力。公众有权随时向大部门查询有关执法信息，除了国际机密、个人隐私和商业秘密之外，大部门都应在第一时间予以提供。
大部门制不等于大政府
大部门制改革并不意味着大政府。相反，大部门制改革呼唤大市场、大社会与小政府的基本格局的建立健全，呼唤破除政府万能论的迷信。十八大报告指出，要在“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”；“全面深化经济体制改革。经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用”。要处理好政府有形之手与市场无形之手之间的关系，必须充分市场配置资源的基础性作用，政府的角色仅在于保护市场主体的产权、维护公平交易秩序、维护公平竞争秩序、在市场出现纠纷时提供公正及时的司法救济。一定要意识到，市场会失灵，政府也会失灵。在政府掌握巨额的国有企业和国有土地等资源的国情背景下，政府失灵的危害远甚于市场失灵的危害。因此，政府大部门制改革的重要理念就是，政府部门的职责仅在于市场失灵时，启动行政手段，康复市场的理性与自由，而非抑制和取代市场的理性与自由。实践已经并将继续证明，市场有自愈的功能。
既然大部门制改革要在小政府、大市场、大社会的格局内展开，就需要切实解决当前政府部门普遍存在的机构林立、人浮于事的官僚主义现象。鉴于国务院下属的某些特设机构和直属事业单位也在依据法律和行政法规的授权行使行政权，建议将行使行政权的特设机构和事业单位明确确定为行政机关，进而在行政编制法的轨道上预防和遏制机构的臃肿化、官僚化、低效化。建议将有些行政机关改制为企业化经营的事业单位和自筹经费的社会团体（包括行业协会和商会）。大部门制强调政府部门的职责的清晰性、科学性、合理性，既要反对“三不管”的监管漏洞，也要反对监管部门之间为部门利益最大化而召开监管权争夺战。
革除部门立法弊端
要顺利推行大部门制改革，还必须彻底革除现行立法实践中的部门利益法律化的弊端。我国现行立法存在“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法律化”的弊端。这是由于，我国立法体制是一个金字塔结构。塔尖是宪法；第二层是全国人大及其常委会制定的法律；第三层是国务院制定的行政法规，行政法规是将法律规定的相关制度具体化，是对法律的细化和补充；第四层是国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门权限范围内制定的部门规章。虽然铺天盖地的部门规章的立法阶位低于宪法、法律和行政法规，但在法律和行政法规语焉不详时真正管用的法律文件不是法律和行政法规，而是部门规章这些“红头文件”。
除了部门规章确认部门利益之外，一些部门还假借自己熟悉本部门的实践、具有专业经验和立法资源的托辞，“热心”为立法者分忧解愁，积极争夺行政法规和法律草案的起草主动权，极力排斥中立法学家、兄弟部门、利益相关者和社会公众的立法参与权，进而依法架空和绑架立法者，将部门利益私货悄悄塞入立法草案，最终将部门利益的保护伞由部门规章上升为行政法规或法律。由于部门规章和部门立法往往以确认本部门的行政权力和部门利益为核心，而非以落实诚实信用原则、维护公平交易秩序与公正竞争秩序、关怀弱势群体核心利益关切、捍卫社会公共利益为己任，部门利益和关联利益集团的利益最大化价值取向导致某些部门的行政行为扭曲了诚实信用原则，甚至陷入权力寻租的失信泥潭。
为彻底根除部门立法的弊端，建议立法者适度调整金字塔立法结构，适度上收立法权限，大幅拓展全国人大及其常委会的立法空间，提高法律的可操作性与可诉性；进一步规范国务院的行政立法行为，确保国务院直接起草行政法规草案的领导权和主导权，排除政府部门对行政法规起草程序的主导权；大幅压缩和规范部门立法行为，约束政府部门在立法程序中的参与行为。
（作者为中国人民大学商法研究所所长、教授）
生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑。在我国由计划经济转变为市场经济的历史背景下，建立在原计划经济体制基础上的政府部门体制虽历经多次小改小革，但已越来越不适应市场经济发展的需要。近年来，国务院一些部门及一些地方人民政府进行的大部门改革试点也为全面推行大部门制改革积累了经验。
大部制：宜合则合，宜分则分
大部门制改革首先意味着适度合并行政职能相近甚至重叠的政府机构。就交通运输市场而言，理想的大部门制改革目标是合并铁道部、交通部和中国民航局，组建综合性的的交通运输部，统一监管铁路运输、公路运输、内河运输、远洋运输、民航运输和多式联运市场。就金融市场而言，建议在中国证监会、中国银监会与中国保监会的基础上组建统一的金融部。就知识产权保护而言，建议整合现有的国家版权局（隶属于国家新闻出版署）、国家商标局（隶属于国家工商行政管理总局）和国家知识产权局（原中国专利局），组建统一的国家知识产权总局。还有很多国务院有关部门的职能需要适度合并。
但是，大部门制改革并不简单地意味着部门的合并。在大部门制改革中，宜合者则合之，宜分者则分之，并无僵化的陈规旧律。但无论如何，此次大部门制改革一定要走出“一个部门管不了、多个部门管不好”的恶圈。
大部门制改革的精髓和宗旨在于提高行政效率，降低行政成本，消除监管盲区，形成监管合力。分段监管体制虽然有助于督促相关部门各司其职，避免“一个部门管不了”的现象，但也出现了“多个部门管不好”的弊端：监管部门之间既存在着监管重复，也存在着监管盲区。从“田头”到“餐桌”的各个食品生产经营环节，似乎都有农业、质监、工商、卫生等部门“重兵把守”，但有毒有害食品仍在市场上泛滥成灾。“三鹿”事件堪称这一监管体制弊端的经典脚注：作为三聚氰胺源头的奶源收购站就不属于上述任何部门的监管范围。虽然《食品安全法》完善了“多龙治水、分段监管”的多元监管体制，厘清了监管部门的法定职责，但目前食品监管机构之间、地区之间仍存在监管缝隙和监管漏洞。建议进一步夯实国务院食品安全委员会作为食品安全监管的大脑中枢的指导、协调和督导职责。建议在全国政府部门之间建立信息共享、监管联动、无缝对接、覆盖各类市场领域的统一监管机制，最终全面建立360度全方位、24小时全天候、覆盖各种商品和服务环节的综合性监管体制。是否存在监管盲区、是否有助于提高行政服务效率，是检验大部门制改革成功的试金石。
充分运用法治思维和法治方式
值得注意的是，大部门制本身并不自动产生高效率。倘若缺乏公众的监督与法律监督部门的制约，部门权力垄断也可能存在公权行使的懈怠和腐败现象。因此，在推进大部门制改革过程中，应当充分运用法治思维和法治方式。建议以大部门制改革为契机，重新制定“三定”方案，并将“三定”方案上升为法律。建议在推行大部门制改革的过程中，进一步弘扬主体法定、职权法定、程序法定、问责高效的法治政府精神。对大部门权力的监督与制衡，除了有赖于大部门的内控机制和慎独自律机制，还需要完善法律监督机关（包括但不限于监察机关和监察机关）的监督程序以及人民法院的司法救济体系。
阳光是最好的防腐剂，灯泡是最有效的警察。建议提高大部门权力运转的透明度，强化大部门的信息披露义务，旗帜鲜明地强化社会公众的知情权与监督权的监督力度，确保大部门权力的运转随时处于媒体和公众监督之下，因为没有公众的知情权，就没有大部门的执行力和公信力。公众有权随时向大部门查询有关执法信息，除了国际机密、个人隐私和商业秘密之外，大部门都应在第一时间予以提供。
大部门制不等于大政府
大部门制改革并不意味着大政府。相反，大部门制改革呼唤大市场、大社会与小政府的基本格局的建立健全，呼唤破除政府万能论的迷信。十八大报告指出，要在“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”；“全面深化经济体制改革。经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用”。要处理好政府有形之手与市场无形之手之间的关系，必须充分市场配置资源的基础性作用，政府的角色仅在于保护市场主体的产权、维护公平交易秩序、维护公平竞争秩序、在市场出现纠纷时提供公正及时的司法救济。一定要意识到，市场会失灵，政府也会失灵。在政府掌握巨额的国有企业和国有土地等资源的国情背景下，政府失灵的危害远甚于市场失灵的危害。因此，政府大部门制改革的重要理念就是，政府部门的职责仅在于市场失灵时，启动行政手段，康复市场的理性与自由，而非抑制和取代市场的理性与自由。实践已经并将继续证明，市场有自愈的功能。
既然大部门制改革要在小政府、大市场、大社会的格局内展开，就需要切实解决当前政府部门普遍存在的机构林立、人浮于事的官僚主义现象。鉴于国务院下属的某些特设机构和直属事业单位也在依据法律和行政法规的授权行使行政权，建议将行使行政权的特设机构和事业单位明确确定为行政机关，进而在行政编制法的轨道上预防和遏制机构的臃肿化、官僚化、低效化。建议将有些行政机关改制为企业化经营的事业单位和自筹经费的社会团体（包括行业协会和商会）。大部门制强调政府部门的职责的清晰性、科学性、合理性，既要反对“三不管”的监管漏洞，也要反对监管部门之间为部门利益最大化而召开监管权争夺战。
革除部门立法弊端
要顺利推行大部门制改革，还必须彻底革除现行立法实践中的部门利益法律化的弊端。我国现行立法存在“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益法律化”的弊端。这是由于，我国立法体制是一个金字塔结构。塔尖是宪法；第二层是全国人大及其常委会制定的法律；第三层是国务院制定的行政法规，行政法规是将法律规定的相关制度具体化，是对法律的细化和补充；第四层是国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门权限范围内制定的部门规章。虽然铺天盖地的部门规章的立法阶位低于宪法、法律和行政法规，但在法律和行政法规语焉不详时真正管用的法律文件不是法律和行政法规，而是部门规章这些“红头文件”。
除了部门规章确认部门利益之外，一些部门还假借自己熟悉本部门的实践、具有专业经验和立法资源的托辞，“热心”为立法者分忧解愁，积极争夺行政法规和法律草案的起草主动权，极力排斥中立法学家、兄弟部门、利益相关者和社会公众的立法参与权，进而依法架空和绑架立法者，将部门利益私货悄悄塞入立法草案，最终将部门利益的保护伞由部门规章上升为行政法规或法律。由于部门规章和部门立法往往以确认本部门的行政权力和部门利益为核心，而非以落实诚实信用原则、维护公平交易秩序与公正竞争秩序、关怀弱势群体核心利益关切、捍卫社会公共利益为己任，部门利益和关联利益集团的利益最大化价值取向导致某些部门的行政行为扭曲了诚实信用原则，甚至陷入权力寻租的失信泥潭。
为彻底根除部门立法的弊端，建议立法者适度调整金字塔立法结构，适度上收立法权限，大幅拓展全国人大及其常委会的立法空间，提高法律的可操作性与可诉性；进一步规范国务院的行政立法行为，确保国务院直接起草行政法规草案的领导权和主导权，排除政府部门对行政法规起草程序的主导权；大幅压缩和规范部门立法行为，约束政府部门在立法程序中的参与行为。
（作者为中国人民大学商法研究所所长、教授）