合理又合法的制度为什么会产生一种令人始料未及的不合理的后果？土地储备制度的建立，本意是为了改变以往无序的土地规划和出让的局面，但这却使得政府与房地产商之间形成一种新的利益纽带，在新的制度下形成了新的同盟，并改变了财富转移的方式
　　
　　政府的本位利益
　　
　　温州市土地储备制度建立于1999年，这一年，土地储备制度在全国的首个试点城市杭州也才刚刚实行了第一次土地招标拍卖。这一年6月份，温州市土地储备中心建立，并出台了《温州市土地储备管理暂行办法》，规定凡是市区范围内需要盘活的城市存量土地都要统一由储备中心收购，然后再以公开拍卖方式推向市场，从而使政府绝对控制了土地的一级市场。
　　这一制度实行的初衷当时很明确，就是配合温州市国有企业改革，积极盘活企业存量土地资产，为企业改制筹措必要的资金，减轻市政府的压力和财政负担。来自温州市土地储备中心的资料显示，到2001年7月份，该中心就收回了各类国有土地436.97万平方米（合6554.49亩）。2001年全年，温州市土地部门共收取土地出让金28.7亿元，其中市本级共收取土地出让金16.4亿元。
　　当时土地储备中心的有关负责人曾认为，以政府垄断一级土地市场的职能，与有关部门密切配合，盘活了企业的存量土地，有力支持了企业改制，同时，储备中心视房地产市场状况需要陆续投放储备土地，使房地产开发用地始终保持在欠饱和状态，有利于维护土地市场的繁荣。
　　与其他城市实行的土地储备制度一样，温州市土地储备制度所追求的是：政府垄断一级土地市场，寻求土地收益的最大化。所以在把存量土地推向市场的时候，实行的是上不封顶的竞标拍卖的方式。
　　当初，温州市土地储备中心有人对具体的运作也提出了自己的看法，政府谋求土地收益的最大化是不全面的，政府不仅仅是谋取利益的最大化，更应该注重调控土地市场；当地价偏离需求时，要及时采取行动以阻止形成泡沫经济；政府为改善居民居住条件需增加基础设施或实施规划时，就不能追求高地价。
　　后来的发展令温州人始料不及，这一制度改变了温州房地产市场的利益格局，改变了政府、房地产商和购房者之间的博弈。
　　从温州市实行土地储备制度以来，温州市的地价一路飙升，到今天，已经达到了令人吃惊的地步。在温州市2003年首次国有土地使用权招投标出让中，土地拍卖价又创下了新高。市区双井头一个面积为61.5亩的地块以中标价5.0009亿元成交，经温州市国土资源局测算，楼面价每平方米均价达到了5438元。
　　业内人士指出，温州市的高地价，已经成为了温州市房地产投资的主要风险之一。而且，随着温州市特别是市区土地越来越少，地价会越来越高。
　　对于温州市地价一直上扬的原因，有专家分析认为，这在于地方政府的政策导向以及对土地资源的垄断经营，可以说，地方政府有操纵地价的嫌疑。
　　在2003年的首次土地招标中，对于地价的居高不下，温州市国土资源局的有关领导认为，这与许多开发商看好房地产市场有很大关系，但值得注意的是，他还重点强调了另外一点，那就是在土地出让过程中，温州市没有大量抛售土地，使土地市场一直处于饥渴状态。
　　一份来自温州市城调队的最新专项调查显示，今年一季度温州土地交易价格比去年同季涨幅达到22%，远远超过全国平均水平8.5%的增幅。
　　
　　制度的责任
　　
　　土地储备制度的产生，使得政府与开发商之间正在形成一种新的利益纽带，财富转移的方式也发生了变化。
　　每年，都有大笔的土地拍卖款流进温州市政府的口袋，地价上涨了，房价飞升了，政府财政收入增加了。有迹象表明，在土地储备制度实施得越彻底的城市，房价就越存在一定程度的非正常上涨。
　　地价因素引起房价的非正常上涨，当然并不是土地储备制度的目的，但在现实中，政府由于过分强调土地收益，所以就很难再综合考虑地价、房价和购房者利益之间的关系。
　　
　　房地产开发商与政府相比，更是追求利润的最大化，但是，在这一制度下，房地产业面临利益的重新分配。大的房地产商会借机更加强大，中小地产商由于实力有限，只能出局。
　　温州市目前有300多家房地产开发公司，但注册资金在5000万元以上的一级资质企业只有4家，其他都是中小企业，注册资金有限，开发实力不足。所以，面对越来越高的地价，很多地产商望而生畏，即使拿到了土地，有的也只是小块开发，有的甚至悔标、退标，宁可被罚款。
　　对此，北京隆安律师事务所的秦兵律师认为，土地储备制度提高了市场准入成本，使大批中小房地产企业退出市场竞争，妨害了企业竞争。同时，还有可能造成大企业与储备中心共同垄断市场，使大企业从地产商退化为“倒地商”。
　　温州市新近出台的一项政策可能会更快地加速房地产业利益格局的重新分配。最近，温州市建设局已经明确表示，2003年温州市将停止100亩以下的小规模土地的出让和单体开发，这对于实力弱小的中小房地产企业来说，意味着今后的生计更是举步维艰。
　　其实，从今年1月份开始，温州市已经开始对该市的房地产开发公司进行了一次“清洗”，凡是那些兼营其他行业的房地产开发公司和项目公司都被清理出局，同时今后不再审批新的项目公司。
　　温州业内人士在分析政府对房地产商的重新洗牌后认为，房地产企业数量的大量增加，直接导致了土地竞争的加剧，导致了当地“房地比”的失衡。
　　对此，有关专家持相反态度，问题的根本不在于地产商的数量，市场经济讲的是充分竞争，更允许小企业的生存，并为他们创造生存空间。问题的根本在于政府不应当把公共土地完全推向市场，更不能以追求土地收益的最大化为最终目的。
　　不可否认的是，土地储备制度的产生，使得政府土地部门成为了土地的供应商，为国家利益和公众利益的部门化创造了可能，那么多资金的流入、流出，如果再没有严格的监管手段，腐败的孳生更是难以限制。
　　其实，在温州，早就有人对政府在土地出让方面提出过批评，这种批评更多的来自民间。温州人面对高不可攀的房价，开始对政府提出质疑：房价因何逆策飞扬？地方政府抬升地价应负责任！批评还认为，当前流行的所谓的政府运营城市，政府控制土地的出让，造成土地供应量过少，地价上涨。
　　温州市建设局房产开发处处长杨龙光也认为，温州市房地产业存在的一个主要问题是土地供求失衡，房地产价格涨幅过大，其中泡沫成分隐约可见。
　　记者在采访中还了解到另外一个不容忽视的问题，就是温州市土地储备中心贷款逾期现象有所显露，中心运作出现了困难。
　　记者从中国工商银行温州市分行了解到，温州市土地储备中心用于收购土地的大量资金大部分来自商业银行贷款，这无形中就增加了国家金融风险。
　　目前这一问题已经引起温州市各有关商业银行的注意，并在对土地储备中心贷款加强管理的同时，基本上采取贷款到期逐步压缩的缓和政策。
　　
　　“勾地”的危害
　　
　　 目前，土地储备制度已经在全国1000多个城市实行。 目前，很多地方政府在“经营城市”的口号下，兴起动辄几千亩甚至上万亩的“圈地潮”，低价征地，高价出让，是某地方创造政绩，增加财政收入，改善部门福利的捷径。据国土资源部门统计，前几年，地方政府土地出让金收入每年平均450亿左右，而同期征地补偿费只有91亿元，2002年上半年，全国累计收取土地出让金达到6000亿元，一些县区的土地出让收入，已占财政收入的40%-60%，甚至一些城市2010年的建设用地指标在2001年已经用完。
　　从土地储备制度的根源来看，香港政府的“勾地”政策，是我国土地储备制度实施的主要借鉴对象。
　　
　　中国人民大学法学院教授周珂曾于1993年专门到香港就其批地制度做过考察，对这一制度有了一个清楚的认识。当时，土地还属于港英政府，港英政府为了尽快把土地变成财富，开始实行批地制度，结果大量的财富流进了港英政府的腰包。另一方面，港英政府通过批地制度操纵了地价，直接影响了香港的房地产经济，导致房价高涨，普通市民承受不起，产生了泡沫。
　　周珂考察回来后，就以此为题，撰写了他的博士论文，论文中就告诫中国内地不能实行类似的制度。他认为，土地使用权出让制度有两个根本属性，一是政府垄断一级土地市场，二是商业利益优先，所以这种制度的设计和实行已经决定了它首先是有利于政府的，其次有利于商人，惟一不利的就是民众和未来。
　　周珂认为，这项制度的出台，本身有它的目的性，政府想通过土地储备制度来达到对土地一级市场的垄断，限制土地的投机，防止房地产过热，平稳楼价，但是在他看来，这一制度根本不可能达到以上的目的。纵观世界上实行土地国有的国家，只有中国和马来西亚实行土地储备制度，尤其像中国这样大的国家，国土面积那么大。城市那么多，不可能用一种土地制度来管理国家土地，更不能用这一制度来一刀切。
　　“国家取得土地的收益，应当借鉴美国的做法，征收不动产税，”周珂说。国家应当把精力主要放在征税上，而不是土地出让金上，垄断土地市场，卖地，必然难以控制地价，而且，收取土地出让金后，几十年期限，存在很大的风险，而且这一制度很容易诱发腐败，腐败又助长这一制度的弊端。
　　对于土地储备制度的合法性，隆安律师事务所的秦兵律师则提出了质疑。2002年，秦兵参加了“北京律师论坛”，他在“房地产市场发展与律师的作用”分论坛上做了“土地储备制度质疑”的发言。他认为，这一制度总体来看是有违现行法律的，它的存在没有明确的法律依据，目前各地只是以行政命令来运作。这是与目前我国法制化建设的要求相违背的。
　　“这个制度应该100%废除，而且永远禁止，同时要立法禁止行政机构就土地交易的垄断问题再行立法。”秦兵说，“去年我抛出自己的观点时，心里边还犹豫。现在，我已经坚信自己的看法，而且现在并不是我一个人发出反对的声音。”
　　在长期对这一制度进行研究后，周珂认为，现在，应该结合我国民法典的制定，把我国土地的物权制度重新构筑，在我国现在的公有制情况下，尽量少通过这种手段批地，哪怕通过出租土地或以很低的价格出租再收取不动产税，以使土地出让中的投机行为造成的国有资产流失最小化。把发展商投机的空间压缩到最小，把土地储备部门出让土地的权利和腐败的可能监控住，也比长期出让土地好。
　　“当然，中国的土地物权制度要非常合理的建立起来，还是个非常非常长远的事情。”周珂说。