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摘 要：公民参与是服务型政府建设的内在要求。公民参与对于县级政府而言尤为重要，它有利于促进县级服务型政府建设，形成公民与政府的良性互动。本文以浙江温岭为例，阐述了民主恳谈会中公民与政府的互动情况，总结了公民参与取得的成绩，分析了公民参与存在的制度化规范不足、代表性失衡、组织化程度不高和参与连续性不够等问题，在此基础上提出了完善公民参与的制度设计，合理选择公民代表，培育公民社会组织和强化公民后续监督等对策，以期为各地开展县级服务型政府建设提供借鉴和参考。
关 键 词：县级服务型政府；公民参与；民主恳谈会；温岭
中图分类号：D63-3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2012）11-0001-05
收稿日期：2012-07-08
作者简介：吴玉宗（1957—），男，四川威远人，温州大学法政学院教授，硕士研究生导师，研究方向为公共管理；张鹏（1989—），男，浙江台州人，西南民族大学管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向为公共政策分析。
基金项目：本文系教育部人文社会科学规划基金项目“沿海经济发达地区县级服务型政府建设研究——以浙江省为例”的阶段性成果，项目编号：10YJA810029。
2002年，地方政府率先提出了建设服务型政府的口号；2004年，中央政府提出了建设服务型政府的目标。这表明服务型政府的发展思路是一个从地方到中央的推动过程。但是，最终建成服务型政府还是要从中央回归到地方，尤其是要把基层的县级政府建设成为服务型政府。因为县级政府直接面对广大群众，其所作所为直接影响人民群众的根本利益。 而公民参与既有助于县级服务型政府建设，同时，服务型政府建设又能促进公民的积极参与，形成公民与政府的良性互动。本文以浙江温岭的民主恳谈会为例，探讨县级服务型政府建设中公民参与存在的问题及应对策略。
一、服务型政府与公民参与的关系
目前，学术界对服务型政府的定义尚未达成共识。虽然学者们对于服务型政府的定义在文字表达上还不尽一致，但其核心内容都是以公民为本位，鼓励公民参与，满足公民需求。笔者认为，所谓服务型政府就是指政府遵从民意的要求，在政府工作目的、工作内容、工作程序和工作方法上用公开的方式给公民、社会组织和社会提供方便、周到和有效的帮助，为民兴利、促进社会稳定发展。[1]而遵从民意的最佳方式就是鼓励公民参与公共政策的制定、执行和监督。因此，服务型政府从本质上说就是主张公民参与，通过与公民的互动实现有效的治理和服务。公民参与不仅是指公民的政治参与，即由公民直接或间接选举公共权力机构及其领导人的过程，还包括所有关于公共利益、公共事务管理等方面的参与。[2]公民参与有利于增强政府运行的合法性，有利于凸显政府管理的公共性，是构建服务型政府的有效路径。无论是新公共行政学派还是新公共管理理论，亦或是新公共服务理论，无不强调公民参与公共决策和公共管理的重要性。以沃尔多和弗雷德里克森为代表的新公共行政学派认为，公共行政不仅应当以经济、高效的方式为社会提供高质量的服务，而且应当强调把社会公平作为公共行政追求的目标。而实现民主、公平，唯有公民的积极参与。以奥斯本和盖布勒为代表的新公共管理理论不仅强调在公共部门引入“企业家精神”的重要性，而且主张公共管理者要具备“顾客意识”，注重参与协作的分权模式，增加公民参与。以登哈特夫妇为代表的新公共服务理论更加强调公共行政要关注公共利益、公民参与以及公共服务。认为政府的职能是服务而非掌舵，政府在行动上要具有民主性，要为公民服务，公民权和公共服务比企业家精神更为重要。由此看来，当代公共行政学的主流理论都十分强调公民参与公共管理和公共决策的重要性。而且无论在理论上还是在实践中，公民参与都符合现代民主政府发展的要求。因此，建设县级服务型政府，必须拓宽公民参与渠道，培养公民的参与意识。
二、公民参与与服务型政府建设的契合点
服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的、以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。[3]因此，服务型政府的本质要求是融入公民参与。而公民参与能力的提高又能促进服务型政府建设。服务型政府的基本特点主要包括服务性、民主性、回应性、透明性、有限性等。而这些特性都与公民参与相一致。
（一）公民参与与服务性的契合点
服务性是服务型政府的本质和灵魂。服务型政府以尊重民意，满足公众需求为己任，以服务为核心，以服务好公众为宗旨，以为公民提供高质量的公共产品和公共服务为目标。而公民参与能使政府更好地了解民意，满足民众诉求，提供更好的服务，促使政府从管理者转变为服务者，实现政府与公民的平等对话，形成政民共治。从这一点可以看出公民参与与服务行政是相辅相承的。
（二）公民参与与民主性的契合点
从民主性上讲，服务型政府是民主政府。所谓民主政府就是人民当家作主的政府，这就要求政府在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的过程中要强化公民参与，充分尊重民意。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，政府的权力来源于人民，政府的施政目标必须征得人民的同意，人民有权参与政府政策的制定和执行。如果没有公民广泛的民主参与，就不可能实现建设民主政府的目标。
（三）公民参与与回应性的契合点
回应性是指政府在公共管理中能够准确地反映公民的意愿和偏好，所提供的公共产品和服务能够符合公民的要求，政府能对公民反映的问题做出及时有效的回应。公民参与有助于影响政府决策，增强政府的回应性。如果公民缺乏参与的积极性，那么政府就可能忽视民意，也很难做出亲民的举措，从而陷入恶性循环状态。
（四）公民参与与透明性的契合点
透明政府是指政府制定的公共政策，处理公共事务的各项举措，除涉及国家机密外，均应向社会公开，给公民更多的知情权和监督权，增加政府信息公开度和公民参与度。透明政府有助于提升公民参与的有效性，同时公民参与也会进一步促使政府制定的公共政策更加透明化、公开化，最终实现公民参与与服务型政府建设的良性循环。 （五）公民参与与有限性的契合点
服务型政府要求政府由原来的全能政府模式转变为有限政府模式。政府要管好该管的事，把不该管的事放权于市场和社会，正确处理好政府与市场、社会、公民三者间的关系。有限政府必然要求公民权的扩大、公权力的缩小。公民参与有利于提高公民的民主意识，促进公民、社会组织与政府形成合作伙伴关系，共同提供公共产品和公共服务；同时，公民参与使政府处于公众的监督之下，有利于限制政府权力的膨胀和异化。
三、温岭服务型政府建设中公民参与取得的成绩及存在的问题
（一）公民参与民主恳谈取得的成绩
温岭是浙江省的一个县级市，隶属台州，毗邻温州，临近东海，地理位置优越，民营经济发达。温岭既是新世纪第一缕曙光的首现之地，又稳居全国百强县前列，同时又凭借民主恳谈荣获“中国地方政府创新奖”的优胜奖。如果说前两者表明了温岭得天独厚的地理位置和充满活力的经济发展的话，那么后者则体现了温岭在追求民主政治中的大胆创新和探索服务型政府建设中的不懈努力。笔者认为后者更能体现温岭的重要价值，因为它探索了政府与公民之间的新型关系，使政府与社会更加和谐发展，有助于县级服务型政府的建设。温岭在促进县级服务型政府建设方面主要是通过民主恳谈会的方式，而民主恳谈会又是公民参与的有效形式和重要平台。所以，温岭在推进服务型政府建设的进程中寻求的是一条从政务公开→公民参与→公民主导→民主政府的路径。[4]（p158）温岭的民主恳谈会至今已经历了13年的发展历程。1999年，温岭开展的农业农村现代化教育是民主恳谈会的雏形。2004年，温岭出台了《关于“民主恳谈”的若干规定》，该规定对民主恳谈会的遵循原则、议题范围、基本议程、参加人员、讨论事项的实施和监督等方面作了详细的规范。2005年之后，民主恳谈会发展到参与式预算改革，温岭成功地将民主恳谈制度与人大制度相对接。
1.公民参与民主恳谈促进了温岭的服务型政府建设。主要表现为：⑴公民参与增强了温岭政府的服务性。公民参与民主恳谈有利于化解干群矛盾，通过干部与群众面对面交流的形式，能使政府官员倾听公众的呼声，了解公众的想法，改变过去的“官本位”做法，做出决策时更多地考虑民意，为公众提供有针对性的服务，增强政府官员服务于民的意识。⑵公民参与提高了温岭政府的民主性。过去，温岭政府与其他地方政府一样，在做出决策时主要依据领导的偏好，政策制定权主要局限在政府内部，公民没有正式参与渠道。而民主恳谈会的召开，使公民有机会参与公共政策的制定过程，使得政府政策的制定更具有民主性、代表性。⑶公民参与增强了温岭政府的回应性。在民主恳谈会上，公民积极发言，表达自身诉求，指出政府工作中的不足，为政府工作献计献策。政府对于公民在恳谈会上提出的问题和意见，有的当场做出决策，有的在会后答复。 ⑷公民参与提升了温岭政府的透明性。每次恳谈会召开前，组织者（政府）都会把有关恳谈的内容向社会公开，提前数日把恳谈材料送到公民代表手中，让代表有充分的时间为恳谈做准备。参与式预算的出现则进一步加大了温岭政府财政的透明度；公民参与到政府预算的审查过程，有助于实现政府预算向公共预算的转变。正如研究公共预算理论的著名行政学家维尔达夫斯基教授所强调的要对预算决策过程的公开参与一样，[5]（p154）温岭正朝着这个目标努力。⑸公民参与增强了温岭政府的有限性。公民参与民主恳谈会，与政府进行协商，影响政府决策，扩大了公民的权利，同时也限制了政府的决策权。尤其是参与式预算，把政府的预算置于公众的监督之下，限制了政府的财权，能使政府更好地用“众人之财”办“众人之事”。
2.公民参与民主恳谈形成了公民与政府间的良性互动。随着温岭政府对服务型政府建设的不断探索和创新，对民主恳谈内容的不断拓展，大大地激发了公民的参与热情，提高了公民参与的水平和程度，形成了公民与政府之间的良性互动。温岭政府从2005年开始深化和拓展公民参与民主恳谈会的深度和广度。从深度上看，民主恳谈发展到参与式预算改革，将民主恳谈机制引入到现行的人大制度中，通过与人大制度的结合对政府的预算草案进行审查。公民代表可以通过民主恳谈影响政府的预算草案，实现了普通公民直接参与政府预算审查的愿望。在实践中，温岭的新河镇在参与式预算开始之前还邀请专家学者对参会代表进行财政预算知识的普及， 提高了公民参与的质量和水平。从广度上看，从2008年开始，温岭不仅将民主恳谈的形式由乡镇一级推广到市一级政府部门，而且把参与式预算从新河镇推广到辖区范围内的其他乡镇。这一举措使普通公民有机会直接参与到更高级别的民主恳谈中，更大范围地影响政府的决策，提高了他们的参与热情。虽然公民通过民主恳谈会实现了与政府的交流互动，但温岭的民主恳谈会在13年的发展历程中也存在一些问题。
（二）公民参与民主恳谈存在的问题
1.公民参与的制度化规范不足。温岭的民主恳谈会缺乏有力的制度支持，不利于服务型政府建设。主要表现为：（1）议题选择的规范化存在问题。虽然温岭在镇一级民主恳谈议题的确定程序中规定社会团体、人民群众有向政府提出召开民主恳谈会议题的权利，但是议题的最终确定权仍然要由镇党政、人大联席会议通过。这样的规定使得议题最终由民主恳谈会的组织者来确定，公民在这一阶段则缺少话语权，议题的选择易受党政机关领导偏好的影响，领导的偏好会取代民意。实际上还是管制型政府的做法，与服务型政府的“公民本位”要求是相违背的。（2）公民参与意识和能力的培养机制存在问题。服务型政府既是民主的政府又是负责任的政府，因而有义务培养公民的公共意识和公共责任。但目前我国各级政府对公民参与意识和能力的培养都难有实质性进展，温岭的情况也是如此。从温岭十多年来举行的民主恳谈会中可以看出，参会代表的参与意识和能力还很不足，有些代表虽然参与了民主恳谈，却没有主动发言。民意代表的发言主要着眼于个人利益或小团体利益，看问题缺乏长远眼光。如在预算审查过程中，对于自身有利的项目就要求增加预算，而对于与己无关的项目则要求减少预算，这是典型的缺乏公共意识的表现，远没有达到服务型政府对于公民素质的要求。 （3）决策程序的规范化存在问题。目前，在温岭举行的民主恳谈会，对于公民在会上提出的问题和意见，政府既可以当场做出决策，也可以选择不当场做出决策而在会后答复。这样，一方面提升了政府的回应能力，另一方面还远未达到服务型政府的要求。因为政府选择会后答复民众意见，就意味着政府可以在缺乏公民参与的情况下做出决策，这不仅会影响决策程序的公开度和公正性，也与服务型政府的透明性和民主性要求不相符。 2.公民参与的代表性失衡。当前，温岭民主恳谈会中公民代表性失衡主要表现在三个方面：（1）公民代表的选择方式不尽科学。现在主要是通过自愿参加、随机抽选和分配名额的方式。自愿参加可能会使那些低调内向的公民缺乏代表性；随机抽选虽然科学公平，但可能有失代表性，因此，如何确保被选之人能代表广大群众就存在问题。分配名额，由谁分配，如何分配，分配给谁？这些都容易受主观意识的影响。（2）民主恳谈会的层级越高，普通公众的代表性越缺乏。2008年温岭各乡镇参加温岭市“部门（交通）预算民主恳谈会”的代表均为两人，一个是镇人大主席团主席，另一个是镇里决定的人大代表，已经不见了普通群众的身影。[6]这样，不仅使服务型政府建设缺乏民意基础，也会使公民参与流于形式。（3）外来人口参与比例严重不足。温岭民营经济高度发达，吸引了大量来自全国各地的外来务工人员。如何解决外来人员的平等参与问题，考验着温岭的服务型政府建设。现阶段，当地政府和民众还存在排外思想，外来人口参与民主恳谈会的人数还十分有限，政府对外来人员的服务意识和回应能力明显不足。
3.公民参与的组织化程度不高。公民参与的组织化程度会影响服务型政府建设的进度。虽然温岭民营经济发达，市场比较健全，存在许多行业协会、社会团体，但真正代表普通民众利益的公民利益团体还比较少。在民主恳谈会上，很少有公民社会组织代表普通群众的利益参与恳谈，与政府进行博弈。公民参与民主恳谈主要还是以公民个人的形式出现，组织化程度比较低，不易与他人的观点达成共识，当然也就不可能与掌握公权力的政府处于平等的地位； 双方不能进行平等对话，也就很难影响政府的决策。
4.公民参与的连续性不够。服务型政府建设要求公民积极参与到民主选举、民主决策、民主管理和民主监督中来。 温岭采取的主要形式就是民主恳谈会。但实际上民主恳谈会主要解决了公民参与民主决策的问题，而在公民参与民主管理、民主监督上则很薄弱。温岭政府把民主恳谈会召开的次数和绩效列入各地的政绩考核中，导致很多乡镇政府为了应付考核而召开民主恳谈会，使民主恳谈会流于形式，成为官员的政绩工程，影响了公民参与的积极性和持续性。此外，公民主要通过民主恳谈会参与公共事务，恳谈会一结束，公民很少有渠道参与政府的管理和对政府官员进行监督。公民参与连续性的缺乏使县级服务型政府建设出现断层，影响了服务型政府建设的整体进程。
四、完善公民参与，推进县级服务型政府建设
服务型政府强调政府服务的人本价值、公民参与价值和公民主导价值，而公民参与是服务型政府建设的有效路径，对于县级政府来说更是如此。温岭的民主恳谈会在推进当地服务型政府建设中起到了很好的作用，为此，温岭模式值得其他县级政府借鉴推广，但前提是要总结经验，继续完善公民参与。
（一）完善公民参与的制度设计，为县级服务型政府建设提供制度保障
道格拉斯·C·诺斯认为，“制度是一个社会的游戏规则或在形式上是人为设计的构造人类行为互动的约束。”[7]（p225）当前，完善公民参与的制度设计，对于推动县级服务型政府建设具有重要意义。从宏观角度而言， 可以由省级政府做出完善公民参与的相关规定，并在省内各县、市、区加以推广，然后向全国推广。具体内容包括：
⒈规定公民享有议题的确定权。要想完善公民参与的制度设计，就要在民主恳谈议题的提出和确定上保障公民享有话语权。为此，应当增加公民有权参与恳谈议题确定的硬性规定。比如可以通过设立“公民意见委员会”，该委员会由公民选举产生，作为民主恳谈闭会后的一个常设民间机构，专门从事民意的搜集，并代表公民参与党政、人大联席会议来共同确定民主恳谈的最终议题。只有公民具有对恳谈议题的确定权，才能避免政府一方确定议题的偏好，才能使议题的确定更具代表性和公正性。
⒉完善公民意识和公民精神的培养机制。培养公民意识和公民精神是服务型政府建设的应有之义。引导公民有效参与公共管理的过程就是一个最好的教育过程。只有充分有效的公民参与才能真正体现服务型政府的服务性、民主性、回应性、透明性和有限性等特征。为此，政府必须建立一套提高公民意识和公民精神的长效培养机制。一方面，要保障每位公民代表在参加民主恳谈的过程中都能平等的发言，通过发言来提升素质；另一方面，当地政府可以采用媒体现场直播民主恳谈的方式，让大多数没能参加民主恳谈的公民也能通过收看电视来感受民主恳谈的全过程，通过这种潜移默化的方式培养公民意识。这样，当这些公民参加民主恳谈时就会具备相关的知识和能力。
⒊决策程序阳光化。决策程序的规范化和透明化将直接影响决策结果的公正性和客观性。温岭民主恳谈会中关于政府可以选择当场做出决策或不当场决策的规定还有失公正。为此，政府必须做出明确的规定，不能带有可选择性。比如可以规定民主恳谈的决策必须当场做出，即便有些复杂事务无法当场做出决策，政府也必须邀请民意代表在会后与政府部门一同做出决策。只有决策程序公开化、阳光化，公民能够参与到整个决策的过程，才能确保公民参与的有效性，促进政府服务能力的提升。
（二）合理选择公民代表，为县级服务型政府建设奠定民意基础
1.综合各种选择方式。把自愿参加、随机抽选和分配名额三种方式综合起来，这样，既能满足公民的主动性，也能保证选择的机会平等性，又能确保各行业的代表性。其中，分配名额时应该避免受领导主观意志的影响。各地政府可以借鉴我国香港地区立法委员按功能界别和地区直选产生的方式，分两类选出参与民主恳谈会的公民代表，一类由行业界别选举产生，另一类由各乡镇村社选举产生。
2.增加普通公民参与高层级民主恳谈会的比重。只有将恳谈会上普通群众参与的程度作为政绩考核的内容以取代对恳谈会次数的考核，才能改变目前市级部门的恳谈代表多为乡镇干部和人大代表的情况。
3.提高外来人员的参与比重。 温岭不只要在口头上承认“新温岭人”，更要在实际行动上平等地对待他们，提高外来人员参与民主恳谈的比重。 只有这样，才能为县级服务型政府建设提供广泛的民意基础。 （三）积极培育公民社会组织，为县级服务型政府建设构建理想载体
公民社会组织是公民社会的重要组成部分。公民社会是指围绕共同的利益、目的和价值上的非强制性的集体行为，它包括那些为了社会的特定需要，为了公众的利益而行动的组织。公民社会的形成不仅需要公民积极参与公共事务，更需要公民社会组织发挥积极作用。托克维尔在《论美国的民主》一书中谈到结社权的重要性，“人们把自己的力量同自己的同志的力量联合起来共同活动的自由，是仅次于自己活动自由的最自然的自由。”[8]（p218） 为此，我们应该积极培育公民社会组织，一方面，政府要积极推动，改变目前民间组织必须要挂靠一个政府部门的规定，让民间组织的发展更加自由；另一方面，公民要努力推动，公民个人只有联合起来成立社团，才能更好地表达自己的利益诉求。只有公民社会组织的参与，才能真正形成公民社会，推动县级服务型政府建设。
（四）完善公民后续监督机制，为县级服务型政府建设建立监督体系
公民参与是建设服务型政府的有效途径。约翰·克莱顿·托马斯教授认为，要实现公民参与公共政策和公共管理的有效性，“问题的关键在于如何将公民积极参与的热情和行动与有效的公共管理过程有机平衡或集合起来，即如何将有序的公民参与纳入到公共管理过程中来，在公共政策制定与执行中融入积极、有效的公民参与。”[9]（p73）这里所说的公共管理的过程就包括决策、执行和监督。而从目前温岭的民主恳谈会来看，公民在政策的执行和监督过程中的参与还很不够，为此，在民主恳谈会结束后，应该为公民提供参与政府管理和监督的有效平台，可以成立民主恳谈监督小组，小组成员由民意代表轮流担任，由该监督小组对当地政府的日常活动进行监督。当涉及到对预算问题进行监督时，民主恳谈监督小组可以与当地负责监督预算执行的人大财经小组共同合作，监督政府的开支状况，管好政府的“钱袋子”。公民后续监督机制的形成有助于完善对政府的监督，促使政府更好地服务于民。
【参考文献】
[1]吴玉宗.服务型政府：概念、内涵与特点[J].西南民族大学学报（人文社科版），2004，（02）：407.
[2]罗豪才.健全公民参与机制，推动政治文明建设[N].人民日报，2003-09-09.
[3]刘熙瑞.服务型政府：经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J].中国行政管理，2002，（07）：5.
[4]吴玉宗.服务型政府建设研究[M].经济日报出版社，2007.
[5]丁煌.西方行政学理论概要[M].中国人民大学出版社，2005.
[6]温岭民主恳谈的来与去[EB/OL].http：//www.sxkp.com/sxkjb_11_1/kjbnews/News_View.asp？NewsID=1509.2008-03-27
[7]（美）道格拉斯·C·诺斯.经济史中的结构与变迁[M].上海三联书店，上海人民出版社，1994.
[8]（法）托克维尔.论美国的民主（上卷）[M].商务印书馆，1997.
[9]（美）约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与： 公共管理者的新技能与新策略[M].中国人民大学出版社，2005.
（责任编辑：高 静）
A Study of Citizen Participation in Construction of
County-level Service-oriented Government
——A Case Study of Wenling
Wu Yuzong，Zhang Peng
Abstract：Citizen participation is an inherent requirement of the service-oriented government construction.Citizen participation is particularly important for the county-level government，because it is conducive to promoting the construction of county-level service-oriented government，and the formation of positive interaction between citizens and government.In this paper，a case study of Wenling，Zhejiang Province is conducted through an introduction of the Interactions between citizens and government and an analysis of problems existing in citizen participation such as the inadequacy of institutionalized norms，the representative imbalance， the low level of organization and the insufficiency of participation continuity.Then a system is designed to improve citizen participation，with solutions for how to choose citizen representatives reasonably，establish civil organizations and strengthen the citizen's follow-up supervision，hoping to make some contribution to the construction of service-oriented government at the county level.
Key words：county service-oriented government；citizen participation；democratic deliberation；Wenling
关 键 词：县级服务型政府；公民参与；民主恳谈会；温岭
中图分类号：D63-3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2012）11-0001-05
收稿日期：2012-07-08
作者简介：吴玉宗（1957—），男，四川威远人，温州大学法政学院教授，硕士研究生导师，研究方向为公共管理；张鹏（1989—），男，浙江台州人，西南民族大学管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向为公共政策分析。
基金项目：本文系教育部人文社会科学规划基金项目“沿海经济发达地区县级服务型政府建设研究——以浙江省为例”的阶段性成果，项目编号：10YJA810029。
2002年，地方政府率先提出了建设服务型政府的口号；2004年，中央政府提出了建设服务型政府的目标。这表明服务型政府的发展思路是一个从地方到中央的推动过程。但是，最终建成服务型政府还是要从中央回归到地方，尤其是要把基层的县级政府建设成为服务型政府。因为县级政府直接面对广大群众，其所作所为直接影响人民群众的根本利益。 而公民参与既有助于县级服务型政府建设，同时，服务型政府建设又能促进公民的积极参与，形成公民与政府的良性互动。本文以浙江温岭的民主恳谈会为例，探讨县级服务型政府建设中公民参与存在的问题及应对策略。
一、服务型政府与公民参与的关系
目前，学术界对服务型政府的定义尚未达成共识。虽然学者们对于服务型政府的定义在文字表达上还不尽一致，但其核心内容都是以公民为本位，鼓励公民参与，满足公民需求。笔者认为，所谓服务型政府就是指政府遵从民意的要求，在政府工作目的、工作内容、工作程序和工作方法上用公开的方式给公民、社会组织和社会提供方便、周到和有效的帮助，为民兴利、促进社会稳定发展。[1]而遵从民意的最佳方式就是鼓励公民参与公共政策的制定、执行和监督。因此，服务型政府从本质上说就是主张公民参与，通过与公民的互动实现有效的治理和服务。公民参与不仅是指公民的政治参与，即由公民直接或间接选举公共权力机构及其领导人的过程，还包括所有关于公共利益、公共事务管理等方面的参与。[2]公民参与有利于增强政府运行的合法性，有利于凸显政府管理的公共性，是构建服务型政府的有效路径。无论是新公共行政学派还是新公共管理理论，亦或是新公共服务理论，无不强调公民参与公共决策和公共管理的重要性。以沃尔多和弗雷德里克森为代表的新公共行政学派认为，公共行政不仅应当以经济、高效的方式为社会提供高质量的服务，而且应当强调把社会公平作为公共行政追求的目标。而实现民主、公平，唯有公民的积极参与。以奥斯本和盖布勒为代表的新公共管理理论不仅强调在公共部门引入“企业家精神”的重要性，而且主张公共管理者要具备“顾客意识”，注重参与协作的分权模式，增加公民参与。以登哈特夫妇为代表的新公共服务理论更加强调公共行政要关注公共利益、公民参与以及公共服务。认为政府的职能是服务而非掌舵，政府在行动上要具有民主性，要为公民服务，公民权和公共服务比企业家精神更为重要。由此看来，当代公共行政学的主流理论都十分强调公民参与公共管理和公共决策的重要性。而且无论在理论上还是在实践中，公民参与都符合现代民主政府发展的要求。因此，建设县级服务型政府，必须拓宽公民参与渠道，培养公民的参与意识。
二、公民参与与服务型政府建设的契合点
服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的、以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。[3]因此，服务型政府的本质要求是融入公民参与。而公民参与能力的提高又能促进服务型政府建设。服务型政府的基本特点主要包括服务性、民主性、回应性、透明性、有限性等。而这些特性都与公民参与相一致。
（一）公民参与与服务性的契合点
服务性是服务型政府的本质和灵魂。服务型政府以尊重民意，满足公众需求为己任，以服务为核心，以服务好公众为宗旨，以为公民提供高质量的公共产品和公共服务为目标。而公民参与能使政府更好地了解民意，满足民众诉求，提供更好的服务，促使政府从管理者转变为服务者，实现政府与公民的平等对话，形成政民共治。从这一点可以看出公民参与与服务行政是相辅相承的。
（二）公民参与与民主性的契合点
从民主性上讲，服务型政府是民主政府。所谓民主政府就是人民当家作主的政府，这就要求政府在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的过程中要强化公民参与，充分尊重民意。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，政府的权力来源于人民，政府的施政目标必须征得人民的同意，人民有权参与政府政策的制定和执行。如果没有公民广泛的民主参与，就不可能实现建设民主政府的目标。
（三）公民参与与回应性的契合点
回应性是指政府在公共管理中能够准确地反映公民的意愿和偏好，所提供的公共产品和服务能够符合公民的要求，政府能对公民反映的问题做出及时有效的回应。公民参与有助于影响政府决策，增强政府的回应性。如果公民缺乏参与的积极性，那么政府就可能忽视民意，也很难做出亲民的举措，从而陷入恶性循环状态。
（四）公民参与与透明性的契合点
透明政府是指政府制定的公共政策，处理公共事务的各项举措，除涉及国家机密外，均应向社会公开，给公民更多的知情权和监督权，增加政府信息公开度和公民参与度。透明政府有助于提升公民参与的有效性，同时公民参与也会进一步促使政府制定的公共政策更加透明化、公开化，最终实现公民参与与服务型政府建设的良性循环。 （五）公民参与与有限性的契合点
服务型政府要求政府由原来的全能政府模式转变为有限政府模式。政府要管好该管的事，把不该管的事放权于市场和社会，正确处理好政府与市场、社会、公民三者间的关系。有限政府必然要求公民权的扩大、公权力的缩小。公民参与有利于提高公民的民主意识，促进公民、社会组织与政府形成合作伙伴关系，共同提供公共产品和公共服务；同时，公民参与使政府处于公众的监督之下，有利于限制政府权力的膨胀和异化。
三、温岭服务型政府建设中公民参与取得的成绩及存在的问题
（一）公民参与民主恳谈取得的成绩
温岭是浙江省的一个县级市，隶属台州，毗邻温州，临近东海，地理位置优越，民营经济发达。温岭既是新世纪第一缕曙光的首现之地，又稳居全国百强县前列，同时又凭借民主恳谈荣获“中国地方政府创新奖”的优胜奖。如果说前两者表明了温岭得天独厚的地理位置和充满活力的经济发展的话，那么后者则体现了温岭在追求民主政治中的大胆创新和探索服务型政府建设中的不懈努力。笔者认为后者更能体现温岭的重要价值，因为它探索了政府与公民之间的新型关系，使政府与社会更加和谐发展，有助于县级服务型政府的建设。温岭在促进县级服务型政府建设方面主要是通过民主恳谈会的方式，而民主恳谈会又是公民参与的有效形式和重要平台。所以，温岭在推进服务型政府建设的进程中寻求的是一条从政务公开→公民参与→公民主导→民主政府的路径。[4]（p158）温岭的民主恳谈会至今已经历了13年的发展历程。1999年，温岭开展的农业农村现代化教育是民主恳谈会的雏形。2004年，温岭出台了《关于“民主恳谈”的若干规定》，该规定对民主恳谈会的遵循原则、议题范围、基本议程、参加人员、讨论事项的实施和监督等方面作了详细的规范。2005年之后，民主恳谈会发展到参与式预算改革，温岭成功地将民主恳谈制度与人大制度相对接。
1.公民参与民主恳谈促进了温岭的服务型政府建设。主要表现为：⑴公民参与增强了温岭政府的服务性。公民参与民主恳谈有利于化解干群矛盾，通过干部与群众面对面交流的形式，能使政府官员倾听公众的呼声，了解公众的想法，改变过去的“官本位”做法，做出决策时更多地考虑民意，为公众提供有针对性的服务，增强政府官员服务于民的意识。⑵公民参与提高了温岭政府的民主性。过去，温岭政府与其他地方政府一样，在做出决策时主要依据领导的偏好，政策制定权主要局限在政府内部，公民没有正式参与渠道。而民主恳谈会的召开，使公民有机会参与公共政策的制定过程，使得政府政策的制定更具有民主性、代表性。⑶公民参与增强了温岭政府的回应性。在民主恳谈会上，公民积极发言，表达自身诉求，指出政府工作中的不足，为政府工作献计献策。政府对于公民在恳谈会上提出的问题和意见，有的当场做出决策，有的在会后答复。 ⑷公民参与提升了温岭政府的透明性。每次恳谈会召开前，组织者（政府）都会把有关恳谈的内容向社会公开，提前数日把恳谈材料送到公民代表手中，让代表有充分的时间为恳谈做准备。参与式预算的出现则进一步加大了温岭政府财政的透明度；公民参与到政府预算的审查过程，有助于实现政府预算向公共预算的转变。正如研究公共预算理论的著名行政学家维尔达夫斯基教授所强调的要对预算决策过程的公开参与一样，[5]（p154）温岭正朝着这个目标努力。⑸公民参与增强了温岭政府的有限性。公民参与民主恳谈会，与政府进行协商，影响政府决策，扩大了公民的权利，同时也限制了政府的决策权。尤其是参与式预算，把政府的预算置于公众的监督之下，限制了政府的财权，能使政府更好地用“众人之财”办“众人之事”。
2.公民参与民主恳谈形成了公民与政府间的良性互动。随着温岭政府对服务型政府建设的不断探索和创新，对民主恳谈内容的不断拓展，大大地激发了公民的参与热情，提高了公民参与的水平和程度，形成了公民与政府之间的良性互动。温岭政府从2005年开始深化和拓展公民参与民主恳谈会的深度和广度。从深度上看，民主恳谈发展到参与式预算改革，将民主恳谈机制引入到现行的人大制度中，通过与人大制度的结合对政府的预算草案进行审查。公民代表可以通过民主恳谈影响政府的预算草案，实现了普通公民直接参与政府预算审查的愿望。在实践中，温岭的新河镇在参与式预算开始之前还邀请专家学者对参会代表进行财政预算知识的普及， 提高了公民参与的质量和水平。从广度上看，从2008年开始，温岭不仅将民主恳谈的形式由乡镇一级推广到市一级政府部门，而且把参与式预算从新河镇推广到辖区范围内的其他乡镇。这一举措使普通公民有机会直接参与到更高级别的民主恳谈中，更大范围地影响政府的决策，提高了他们的参与热情。虽然公民通过民主恳谈会实现了与政府的交流互动，但温岭的民主恳谈会在13年的发展历程中也存在一些问题。
（二）公民参与民主恳谈存在的问题
1.公民参与的制度化规范不足。温岭的民主恳谈会缺乏有力的制度支持，不利于服务型政府建设。主要表现为：（1）议题选择的规范化存在问题。虽然温岭在镇一级民主恳谈议题的确定程序中规定社会团体、人民群众有向政府提出召开民主恳谈会议题的权利，但是议题的最终确定权仍然要由镇党政、人大联席会议通过。这样的规定使得议题最终由民主恳谈会的组织者来确定，公民在这一阶段则缺少话语权，议题的选择易受党政机关领导偏好的影响，领导的偏好会取代民意。实际上还是管制型政府的做法，与服务型政府的“公民本位”要求是相违背的。（2）公民参与意识和能力的培养机制存在问题。服务型政府既是民主的政府又是负责任的政府，因而有义务培养公民的公共意识和公共责任。但目前我国各级政府对公民参与意识和能力的培养都难有实质性进展，温岭的情况也是如此。从温岭十多年来举行的民主恳谈会中可以看出，参会代表的参与意识和能力还很不足，有些代表虽然参与了民主恳谈，却没有主动发言。民意代表的发言主要着眼于个人利益或小团体利益，看问题缺乏长远眼光。如在预算审查过程中，对于自身有利的项目就要求增加预算，而对于与己无关的项目则要求减少预算，这是典型的缺乏公共意识的表现，远没有达到服务型政府对于公民素质的要求。 （3）决策程序的规范化存在问题。目前，在温岭举行的民主恳谈会，对于公民在会上提出的问题和意见，政府既可以当场做出决策，也可以选择不当场做出决策而在会后答复。这样，一方面提升了政府的回应能力，另一方面还远未达到服务型政府的要求。因为政府选择会后答复民众意见，就意味着政府可以在缺乏公民参与的情况下做出决策，这不仅会影响决策程序的公开度和公正性，也与服务型政府的透明性和民主性要求不相符。 2.公民参与的代表性失衡。当前，温岭民主恳谈会中公民代表性失衡主要表现在三个方面：（1）公民代表的选择方式不尽科学。现在主要是通过自愿参加、随机抽选和分配名额的方式。自愿参加可能会使那些低调内向的公民缺乏代表性；随机抽选虽然科学公平，但可能有失代表性，因此，如何确保被选之人能代表广大群众就存在问题。分配名额，由谁分配，如何分配，分配给谁？这些都容易受主观意识的影响。（2）民主恳谈会的层级越高，普通公众的代表性越缺乏。2008年温岭各乡镇参加温岭市“部门（交通）预算民主恳谈会”的代表均为两人，一个是镇人大主席团主席，另一个是镇里决定的人大代表，已经不见了普通群众的身影。[6]这样，不仅使服务型政府建设缺乏民意基础，也会使公民参与流于形式。（3）外来人口参与比例严重不足。温岭民营经济高度发达，吸引了大量来自全国各地的外来务工人员。如何解决外来人员的平等参与问题，考验着温岭的服务型政府建设。现阶段，当地政府和民众还存在排外思想，外来人口参与民主恳谈会的人数还十分有限，政府对外来人员的服务意识和回应能力明显不足。
3.公民参与的组织化程度不高。公民参与的组织化程度会影响服务型政府建设的进度。虽然温岭民营经济发达，市场比较健全，存在许多行业协会、社会团体，但真正代表普通民众利益的公民利益团体还比较少。在民主恳谈会上，很少有公民社会组织代表普通群众的利益参与恳谈，与政府进行博弈。公民参与民主恳谈主要还是以公民个人的形式出现，组织化程度比较低，不易与他人的观点达成共识，当然也就不可能与掌握公权力的政府处于平等的地位； 双方不能进行平等对话，也就很难影响政府的决策。
4.公民参与的连续性不够。服务型政府建设要求公民积极参与到民主选举、民主决策、民主管理和民主监督中来。 温岭采取的主要形式就是民主恳谈会。但实际上民主恳谈会主要解决了公民参与民主决策的问题，而在公民参与民主管理、民主监督上则很薄弱。温岭政府把民主恳谈会召开的次数和绩效列入各地的政绩考核中，导致很多乡镇政府为了应付考核而召开民主恳谈会，使民主恳谈会流于形式，成为官员的政绩工程，影响了公民参与的积极性和持续性。此外，公民主要通过民主恳谈会参与公共事务，恳谈会一结束，公民很少有渠道参与政府的管理和对政府官员进行监督。公民参与连续性的缺乏使县级服务型政府建设出现断层，影响了服务型政府建设的整体进程。
四、完善公民参与，推进县级服务型政府建设
服务型政府强调政府服务的人本价值、公民参与价值和公民主导价值，而公民参与是服务型政府建设的有效路径，对于县级政府来说更是如此。温岭的民主恳谈会在推进当地服务型政府建设中起到了很好的作用，为此，温岭模式值得其他县级政府借鉴推广，但前提是要总结经验，继续完善公民参与。
（一）完善公民参与的制度设计，为县级服务型政府建设提供制度保障
道格拉斯·C·诺斯认为，“制度是一个社会的游戏规则或在形式上是人为设计的构造人类行为互动的约束。”[7]（p225）当前，完善公民参与的制度设计，对于推动县级服务型政府建设具有重要意义。从宏观角度而言， 可以由省级政府做出完善公民参与的相关规定，并在省内各县、市、区加以推广，然后向全国推广。具体内容包括：
⒈规定公民享有议题的确定权。要想完善公民参与的制度设计，就要在民主恳谈议题的提出和确定上保障公民享有话语权。为此，应当增加公民有权参与恳谈议题确定的硬性规定。比如可以通过设立“公民意见委员会”，该委员会由公民选举产生，作为民主恳谈闭会后的一个常设民间机构，专门从事民意的搜集，并代表公民参与党政、人大联席会议来共同确定民主恳谈的最终议题。只有公民具有对恳谈议题的确定权，才能避免政府一方确定议题的偏好，才能使议题的确定更具代表性和公正性。
⒉完善公民意识和公民精神的培养机制。培养公民意识和公民精神是服务型政府建设的应有之义。引导公民有效参与公共管理的过程就是一个最好的教育过程。只有充分有效的公民参与才能真正体现服务型政府的服务性、民主性、回应性、透明性和有限性等特征。为此，政府必须建立一套提高公民意识和公民精神的长效培养机制。一方面，要保障每位公民代表在参加民主恳谈的过程中都能平等的发言，通过发言来提升素质；另一方面，当地政府可以采用媒体现场直播民主恳谈的方式，让大多数没能参加民主恳谈的公民也能通过收看电视来感受民主恳谈的全过程，通过这种潜移默化的方式培养公民意识。这样，当这些公民参加民主恳谈时就会具备相关的知识和能力。
⒊决策程序阳光化。决策程序的规范化和透明化将直接影响决策结果的公正性和客观性。温岭民主恳谈会中关于政府可以选择当场做出决策或不当场决策的规定还有失公正。为此，政府必须做出明确的规定，不能带有可选择性。比如可以规定民主恳谈的决策必须当场做出，即便有些复杂事务无法当场做出决策，政府也必须邀请民意代表在会后与政府部门一同做出决策。只有决策程序公开化、阳光化，公民能够参与到整个决策的过程，才能确保公民参与的有效性，促进政府服务能力的提升。
（二）合理选择公民代表，为县级服务型政府建设奠定民意基础
1.综合各种选择方式。把自愿参加、随机抽选和分配名额三种方式综合起来，这样，既能满足公民的主动性，也能保证选择的机会平等性，又能确保各行业的代表性。其中，分配名额时应该避免受领导主观意志的影响。各地政府可以借鉴我国香港地区立法委员按功能界别和地区直选产生的方式，分两类选出参与民主恳谈会的公民代表，一类由行业界别选举产生，另一类由各乡镇村社选举产生。
2.增加普通公民参与高层级民主恳谈会的比重。只有将恳谈会上普通群众参与的程度作为政绩考核的内容以取代对恳谈会次数的考核，才能改变目前市级部门的恳谈代表多为乡镇干部和人大代表的情况。
3.提高外来人员的参与比重。 温岭不只要在口头上承认“新温岭人”，更要在实际行动上平等地对待他们，提高外来人员参与民主恳谈的比重。 只有这样，才能为县级服务型政府建设提供广泛的民意基础。 （三）积极培育公民社会组织，为县级服务型政府建设构建理想载体
公民社会组织是公民社会的重要组成部分。公民社会是指围绕共同的利益、目的和价值上的非强制性的集体行为，它包括那些为了社会的特定需要，为了公众的利益而行动的组织。公民社会的形成不仅需要公民积极参与公共事务，更需要公民社会组织发挥积极作用。托克维尔在《论美国的民主》一书中谈到结社权的重要性，“人们把自己的力量同自己的同志的力量联合起来共同活动的自由，是仅次于自己活动自由的最自然的自由。”[8]（p218） 为此，我们应该积极培育公民社会组织，一方面，政府要积极推动，改变目前民间组织必须要挂靠一个政府部门的规定，让民间组织的发展更加自由；另一方面，公民要努力推动，公民个人只有联合起来成立社团，才能更好地表达自己的利益诉求。只有公民社会组织的参与，才能真正形成公民社会，推动县级服务型政府建设。
（四）完善公民后续监督机制，为县级服务型政府建设建立监督体系
公民参与是建设服务型政府的有效途径。约翰·克莱顿·托马斯教授认为，要实现公民参与公共政策和公共管理的有效性，“问题的关键在于如何将公民积极参与的热情和行动与有效的公共管理过程有机平衡或集合起来，即如何将有序的公民参与纳入到公共管理过程中来，在公共政策制定与执行中融入积极、有效的公民参与。”[9]（p73）这里所说的公共管理的过程就包括决策、执行和监督。而从目前温岭的民主恳谈会来看，公民在政策的执行和监督过程中的参与还很不够，为此，在民主恳谈会结束后，应该为公民提供参与政府管理和监督的有效平台，可以成立民主恳谈监督小组，小组成员由民意代表轮流担任，由该监督小组对当地政府的日常活动进行监督。当涉及到对预算问题进行监督时，民主恳谈监督小组可以与当地负责监督预算执行的人大财经小组共同合作，监督政府的开支状况，管好政府的“钱袋子”。公民后续监督机制的形成有助于完善对政府的监督，促使政府更好地服务于民。
【参考文献】
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[3]刘熙瑞.服务型政府：经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J].中国行政管理，2002，（07）：5.
[4]吴玉宗.服务型政府建设研究[M].经济日报出版社，2007.
[5]丁煌.西方行政学理论概要[M].中国人民大学出版社，2005.
[6]温岭民主恳谈的来与去[EB/OL].http：//www.sxkp.com/sxkjb_11_1/kjbnews/News_View.asp？NewsID=1509.2008-03-27
[7]（美）道格拉斯·C·诺斯.经济史中的结构与变迁[M].上海三联书店，上海人民出版社，1994.
[8]（法）托克维尔.论美国的民主（上卷）[M].商务印书馆，1997.
[9]（美）约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与： 公共管理者的新技能与新策略[M].中国人民大学出版社，2005.
（责任编辑：高 静）
A Study of Citizen Participation in Construction of
County-level Service-oriented Government
——A Case Study of Wenling
Wu Yuzong，Zhang Peng
Abstract：Citizen participation is an inherent requirement of the service-oriented government construction.Citizen participation is particularly important for the county-level government，because it is conducive to promoting the construction of county-level service-oriented government，and the formation of positive interaction between citizens and government.In this paper，a case study of Wenling，Zhejiang Province is conducted through an introduction of the Interactions between citizens and government and an analysis of problems existing in citizen participation such as the inadequacy of institutionalized norms，the representative imbalance， the low level of organization and the insufficiency of participation continuity.Then a system is designed to improve citizen participation，with solutions for how to choose citizen representatives reasonably，establish civil organizations and strengthen the citizen's follow-up supervision，hoping to make some contribution to the construction of service-oriented government at the county level.
Key words：county service-oriented government；citizen participation；democratic deliberation；Wenling