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随着国有商业银行的股份制改造和上市进程的加快，如何加强对国有控股商业银行（以下简称国有商业银行）的管理，已成为政府迫在眉睫亟待解决的问题。
政府对国有商业银行的管理关系有两层含义：一是股权管理关系。国有商业银行主要是由国家投资建立,政府作为出资人,是国有商业银行最大的股东，因此政府可以股东的身份管理国有商业银行。二是公共管理关系。政府作为社会经济管理者,肩负着维护经济秩序,稳定经济运行的责任。政府需要借助行政权力,运用宏观调控和监管手段履行职责。国有商业银行是金融企业,作为市场的主体,必然要接受政府的行政管理。
一、我国政府对商业银行管理的变迁
1、以公共管理代替股权管理
计划经济体制下，我国政府对国有商业银行管理关系曾表现为以公共管理关系代替股权管理关系。在这种思路的主导下,国有商业银行并不是按企业经营,政府也忽视了股东身份,更多的将国有商业银行当作公共管理职能部门。政府曾直接以国有商业银行货款解决财政资金缺口，在计划经济体制下,财政是实现计划配置资源的主要渠道,银行只不过是实现计划的出纳会计,形成了“大财政、小银行”的格局,财政收入占国内生产总值的比重很大,在国民经济中占主导地位。改革开放后,财政收入占国内生产总值的比重逐年下降,财政弱化,银行逐渐成为政府配置资源的重要渠道,分配格局转变成“小财政,大银行”。财政收入比重下降的同时,财政支出并未按同等比例相对收缩。政府把应由财政承担的职能转给国有银行承担,国有商业银行贷款成为解决财政资金缺口的重要来源。在这个时期,政府对于国有商业银行的管理关系主要是公共管理关系,而不是股权管理关系。
由于银行受制于政府,无法严格按商业化原则对国有企业放贷,而国有企业却可以无视资金成本和风险向银行索取和使用资金。其根本原因就在于国有银行与国有企业具有同样的国有产权性质。在缺乏有效的激励约束机制下,国有银行对国企长期的资金支持不过是“把右边口袋的钱放入左边口袋”而己,经营者更注重的是政治利益。国有企业对待银行贷款就如同对待原来的国有资本那样轻率地加以使用而并不考虑自身的偿还能力,从而引致债务困境。
2、行政化管理
四家国有商业银行干部行政化机制是上世纪80年代初建立的，指由中央金融工委负责国有银行高层人员任命,由此形成了党组织、监管当局、董事会、监事会的基本控制权框架。加上财政部、审计署、纪委及监察部,而使国有商业银行的相关利益主体集合变得空前复杂。
在当时的条件下,这种机制对矫正国有银行内部权力结构的扭曲、降低基层行长的道德风险,减少地方政府对国有银行经营活动的干预,约束银行的高层管理者滥用权力等方面都起到一定的作用。但是却导致了“党政不分、政企不分、权力上收”中国特有的国有银行治理结构,这就使得国有银行作为企业,其经营目标是追求利润最大；作为准政府机关,国有银行管理人员又追求“官本位”,追求行政级别。这样,国有银行成了“三不象”，它不是企业、不是行政机关、不是事业单位,但又是作为企业,追求利润最大化；作为事业单位,追求人事级别化；作为政府,高级管理人员追求行政级别最高化。在这种干部机制下,四大国有银行不是法律意义上的公司国有银行，并不是具有独立民事权利并承担民事义务的产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学的经济实体。
3、中央银行兼备金融调控和行政管理
中央银行是代表政府履行公共管理职能的部门之一，从上世纪80年代末期开始,对国有商业银行采取了间接的宏观调控手段和直接的行政干预手段。当时我国金融调控的手段主要有信贷规模、再贷款、存款准备金制度和利率政策,这些手段都具有浓厚的行政色彩。
信贷规模贷款规模是国家信贷资金收支计划的重要组成部分和核心内容。我国的信贷计划一直以信贷规模计划为核心。信贷规模计划作为政策依据，是通过下达指令性计划对信贷规模进行直接控制,它具有行政强制性的特点，刚性强、弹性小。
人民银行再贷款是人民银行对商业银行的再贷款有年度性贷款、季节性贷款和日拆性贷款以及再贴现。年度性贷款属于计划内贷款,己纳入综合信贷计划内。后三种贷款属于临时性贷款,主要用于补充调剂年度性贷款额度确定后的临时性、应急性之需。临时贷款与计划内贷款相比,虽然理论上具有灵活性和周转性强的特点,人民银行可以自主地对商业银行择优发放,不受计划限制,但在实际发放过程仍具有指标分配性质。
存款准备金制度是指当年各专业银行必须缴存中央银行存款准备金，根据资本充足率不同的商业银行实行不同的存款准备金率。存款准备金是按期末存款余额缴存。存款准备金应当发挥调节商业银行贷款规模的作用,但是人民银行通过存款准备金集中的资金又通过追加临时贷款的方式还给商业银行,使存款准备金的作用被部分抵消。
利率政策是指利率作为资金的价格是由市场供求决定的。我国的利率作为调节手段则主要是通过具体规定利率水平和档次来发挥作用的。尽管中国人民银行在利率市场化改革进程中累计放开、归并或取消种本、外币利率,但是,当时人民银行对利率进行了过细规定和过多管制。
4、当前中央银行的宏观金融调控管理
当前世界各国中央银行对金融活动的调控和管理手段大体可以分为三类：以行政命令为主的贷款限额管理、以准备金率和基础货币量为主的货币供给量控制、以利率手段为主的货币需求量控制。选择什么类型的手段进行金融调控,是由一国金融市场的成熟程度和金融机构的反应程度决定的。一般来说,市场经济发达国家,中央银行主要运用的是后两种类型,而发展中国家中央银行主要运用的是第一种类型。目前，我国已进入中央银行宏观金融调控管理阶段，手段主要是后两种类型,主要有存款准备金率制定和货币利率政策，通过上调或降低存款准备金率进行紧缩或放开“银根”，放开外汇利率实行市场调节，对信贷利率通过实行基准利率影响整体利率水平。
二、进一步改善我国政府对商业银行管理建议
目前我国金融市场体制改革正处于发展阶段,四家国有商业银行中的工、建和中行已完成了股份制改造并成功上市，政府角色要合理定位，既不是把市场看成是万能的,政府行为可有可无，又不是把政府看成是万能的,市场处于辅助或补充地位，而是把市场作为与政府行为共生的,覆盖全社会经济运行的系统。
对政府重新定位后,需要明确政府的职能领域,即政府在以经济管理者身份管理商业银行时,应该在哪些领域发挥作用。政府职能领域可以界定为：在金融资源配置方向上,政府应发挥政策引导者作用制定完善的产业政策,提供信息,引导银行资金流向在金融资源配置方式上,政府应借助价格杠杆采用经济手段和间接方式；在保障商业银行权益方面,政府要注重立法和执法工作,不断完一善金融交易规则,规范国有商业银行的行为,保障其权益；在金融调控方面,政府要发挥宏观经济调控者的作用注重货币政策和财政政策协调,熨平经济波动,抑制通货膨胀,为金融总体平稳运行创造条件建立和维护公平、有序、高效的金融竞争秩序加强金融监管。
1、完善修订相关法律,政府依法对商业银行进行管理。建议政府有关部门在现行法律的基础上,主要修改《中国人民商业银行法》。在《中国人民商业银行法》中应规定国有商业银行和政府的法律关系。限定政府部门对银行干预的权限,例如可以对商业银行的合并、解散等涉及到银行生存的重大事项有绝对权有权、对董事会成员提名发表意见，只要国有商业银行按照《商业银行法》经营业务,政府部门不得干涉。
2、完善现有的监管体系,建立多层次监管机构。现有的监管体系主要是银监会、中国人民银行、国家审计署、国家纪检委,缺乏外部独立的市场评级机构。相关政府部门除了要积极引进外资评级机构外,还要培养本国的市场评级机构,形成独立的市场力量对国有商业银行的经营起土一定的约束作用。最好本国的市场评级机构由银监会和中国人民银行合办。因为二者对国有商业银行经营的情况有权威的数据,有利于评级机构对国有商业银行做出客观的评级。银监会可以根据评级结果对国有商业银行的业务经营采取不同的监管措施。评级等级越差,应采取更严厉的监管措施。
3、积极培育商业银行运作所依存的市场。市场会对商业银行形成激励和约束,使商业银行按照市场规则自发的规范自己的行为。市场主要包括资本市场、产权交易市场、产品市场和银行家市场。其中,产权交易市场的存在使市场价值趋于下降的银行面临被收购的威胁,被并购银行的经理层通常在并购后失去管理岗位,使经营绩效欠佳的银行面临退出的威胁。而银行家市场的存在使银行家的才能具有可获得性和交易性。政府应当创造有利于银行家成长的制度环境,包括强化银行家才能的所有权,降低认为设置的市场交易成本,同时提高国民教育的平均水平。
4、重视社会保障体系的建设。初会保障体系是银行积极参与市场竞争,淘汰退出的保障机制。按照通行的做法,政府对银行社会保障税的征缴、对企业福利基金的规定、对职工保障资格和年限的认定等,都是政府管理的范围。这种管理实际上为银行提供市场竞争力、为职员解决后顾之忧提供的一种服务,这种管理是适度的。
5、增强政府财政能力,重建公共财政。随着经济规模扩大和市场经济体制的确立,政府的宏观经济调控的有效性不是靠“行政权威”来维护,更多的取决于“财政实力”。“财大”才能“气粗”。改革开放以来,我国政府宏观调控之所以不是很理想,关键在于政府财政可支配能力不断下降，财政收入占比重下降。发达经济国家之所以能处理好本国政府和商业银行的关系,主要是国家有强大的公共财政体系,政府不需要将国有商业银行纳入调控体系,国有商业银行和其他银行一样依法经营。例如,德国地方储蓄银行的成功经营离不开德国强大的公共财政体系支持。事实证明,政府仅依靠行政权威干预国有商业银行经营,以国有商业银行大量不良资产为代价,是难以增强调控能力的。所以,政府应重建公共财政,增强政府财力。
（作者单位：中国工商银行河南省分行）
政府对国有商业银行的管理关系有两层含义：一是股权管理关系。国有商业银行主要是由国家投资建立,政府作为出资人,是国有商业银行最大的股东，因此政府可以股东的身份管理国有商业银行。二是公共管理关系。政府作为社会经济管理者,肩负着维护经济秩序,稳定经济运行的责任。政府需要借助行政权力,运用宏观调控和监管手段履行职责。国有商业银行是金融企业,作为市场的主体,必然要接受政府的行政管理。
一、我国政府对商业银行管理的变迁
1、以公共管理代替股权管理
计划经济体制下，我国政府对国有商业银行管理关系曾表现为以公共管理关系代替股权管理关系。在这种思路的主导下,国有商业银行并不是按企业经营,政府也忽视了股东身份,更多的将国有商业银行当作公共管理职能部门。政府曾直接以国有商业银行货款解决财政资金缺口，在计划经济体制下,财政是实现计划配置资源的主要渠道,银行只不过是实现计划的出纳会计,形成了“大财政、小银行”的格局,财政收入占国内生产总值的比重很大,在国民经济中占主导地位。改革开放后,财政收入占国内生产总值的比重逐年下降,财政弱化,银行逐渐成为政府配置资源的重要渠道,分配格局转变成“小财政,大银行”。财政收入比重下降的同时,财政支出并未按同等比例相对收缩。政府把应由财政承担的职能转给国有银行承担,国有商业银行贷款成为解决财政资金缺口的重要来源。在这个时期,政府对于国有商业银行的管理关系主要是公共管理关系,而不是股权管理关系。
由于银行受制于政府,无法严格按商业化原则对国有企业放贷,而国有企业却可以无视资金成本和风险向银行索取和使用资金。其根本原因就在于国有银行与国有企业具有同样的国有产权性质。在缺乏有效的激励约束机制下,国有银行对国企长期的资金支持不过是“把右边口袋的钱放入左边口袋”而己,经营者更注重的是政治利益。国有企业对待银行贷款就如同对待原来的国有资本那样轻率地加以使用而并不考虑自身的偿还能力,从而引致债务困境。
2、行政化管理
四家国有商业银行干部行政化机制是上世纪80年代初建立的，指由中央金融工委负责国有银行高层人员任命,由此形成了党组织、监管当局、董事会、监事会的基本控制权框架。加上财政部、审计署、纪委及监察部,而使国有商业银行的相关利益主体集合变得空前复杂。
在当时的条件下,这种机制对矫正国有银行内部权力结构的扭曲、降低基层行长的道德风险,减少地方政府对国有银行经营活动的干预,约束银行的高层管理者滥用权力等方面都起到一定的作用。但是却导致了“党政不分、政企不分、权力上收”中国特有的国有银行治理结构,这就使得国有银行作为企业,其经营目标是追求利润最大；作为准政府机关,国有银行管理人员又追求“官本位”,追求行政级别。这样,国有银行成了“三不象”，它不是企业、不是行政机关、不是事业单位,但又是作为企业,追求利润最大化；作为事业单位,追求人事级别化；作为政府,高级管理人员追求行政级别最高化。在这种干部机制下,四大国有银行不是法律意义上的公司国有银行，并不是具有独立民事权利并承担民事义务的产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学的经济实体。
3、中央银行兼备金融调控和行政管理
中央银行是代表政府履行公共管理职能的部门之一，从上世纪80年代末期开始,对国有商业银行采取了间接的宏观调控手段和直接的行政干预手段。当时我国金融调控的手段主要有信贷规模、再贷款、存款准备金制度和利率政策,这些手段都具有浓厚的行政色彩。
信贷规模贷款规模是国家信贷资金收支计划的重要组成部分和核心内容。我国的信贷计划一直以信贷规模计划为核心。信贷规模计划作为政策依据，是通过下达指令性计划对信贷规模进行直接控制,它具有行政强制性的特点，刚性强、弹性小。
人民银行再贷款是人民银行对商业银行的再贷款有年度性贷款、季节性贷款和日拆性贷款以及再贴现。年度性贷款属于计划内贷款,己纳入综合信贷计划内。后三种贷款属于临时性贷款,主要用于补充调剂年度性贷款额度确定后的临时性、应急性之需。临时贷款与计划内贷款相比,虽然理论上具有灵活性和周转性强的特点,人民银行可以自主地对商业银行择优发放,不受计划限制,但在实际发放过程仍具有指标分配性质。
存款准备金制度是指当年各专业银行必须缴存中央银行存款准备金，根据资本充足率不同的商业银行实行不同的存款准备金率。存款准备金是按期末存款余额缴存。存款准备金应当发挥调节商业银行贷款规模的作用,但是人民银行通过存款准备金集中的资金又通过追加临时贷款的方式还给商业银行,使存款准备金的作用被部分抵消。
利率政策是指利率作为资金的价格是由市场供求决定的。我国的利率作为调节手段则主要是通过具体规定利率水平和档次来发挥作用的。尽管中国人民银行在利率市场化改革进程中累计放开、归并或取消种本、外币利率,但是,当时人民银行对利率进行了过细规定和过多管制。
4、当前中央银行的宏观金融调控管理
当前世界各国中央银行对金融活动的调控和管理手段大体可以分为三类：以行政命令为主的贷款限额管理、以准备金率和基础货币量为主的货币供给量控制、以利率手段为主的货币需求量控制。选择什么类型的手段进行金融调控,是由一国金融市场的成熟程度和金融机构的反应程度决定的。一般来说,市场经济发达国家,中央银行主要运用的是后两种类型,而发展中国家中央银行主要运用的是第一种类型。目前，我国已进入中央银行宏观金融调控管理阶段，手段主要是后两种类型,主要有存款准备金率制定和货币利率政策，通过上调或降低存款准备金率进行紧缩或放开“银根”，放开外汇利率实行市场调节，对信贷利率通过实行基准利率影响整体利率水平。
二、进一步改善我国政府对商业银行管理建议
目前我国金融市场体制改革正处于发展阶段,四家国有商业银行中的工、建和中行已完成了股份制改造并成功上市，政府角色要合理定位，既不是把市场看成是万能的,政府行为可有可无，又不是把政府看成是万能的,市场处于辅助或补充地位，而是把市场作为与政府行为共生的,覆盖全社会经济运行的系统。
对政府重新定位后,需要明确政府的职能领域,即政府在以经济管理者身份管理商业银行时,应该在哪些领域发挥作用。政府职能领域可以界定为：在金融资源配置方向上,政府应发挥政策引导者作用制定完善的产业政策,提供信息,引导银行资金流向在金融资源配置方式上,政府应借助价格杠杆采用经济手段和间接方式；在保障商业银行权益方面,政府要注重立法和执法工作,不断完一善金融交易规则,规范国有商业银行的行为,保障其权益；在金融调控方面,政府要发挥宏观经济调控者的作用注重货币政策和财政政策协调,熨平经济波动,抑制通货膨胀,为金融总体平稳运行创造条件建立和维护公平、有序、高效的金融竞争秩序加强金融监管。
1、完善修订相关法律,政府依法对商业银行进行管理。建议政府有关部门在现行法律的基础上,主要修改《中国人民商业银行法》。在《中国人民商业银行法》中应规定国有商业银行和政府的法律关系。限定政府部门对银行干预的权限,例如可以对商业银行的合并、解散等涉及到银行生存的重大事项有绝对权有权、对董事会成员提名发表意见，只要国有商业银行按照《商业银行法》经营业务,政府部门不得干涉。
2、完善现有的监管体系,建立多层次监管机构。现有的监管体系主要是银监会、中国人民银行、国家审计署、国家纪检委,缺乏外部独立的市场评级机构。相关政府部门除了要积极引进外资评级机构外,还要培养本国的市场评级机构,形成独立的市场力量对国有商业银行的经营起土一定的约束作用。最好本国的市场评级机构由银监会和中国人民银行合办。因为二者对国有商业银行经营的情况有权威的数据,有利于评级机构对国有商业银行做出客观的评级。银监会可以根据评级结果对国有商业银行的业务经营采取不同的监管措施。评级等级越差,应采取更严厉的监管措施。
3、积极培育商业银行运作所依存的市场。市场会对商业银行形成激励和约束,使商业银行按照市场规则自发的规范自己的行为。市场主要包括资本市场、产权交易市场、产品市场和银行家市场。其中,产权交易市场的存在使市场价值趋于下降的银行面临被收购的威胁,被并购银行的经理层通常在并购后失去管理岗位,使经营绩效欠佳的银行面临退出的威胁。而银行家市场的存在使银行家的才能具有可获得性和交易性。政府应当创造有利于银行家成长的制度环境,包括强化银行家才能的所有权,降低认为设置的市场交易成本,同时提高国民教育的平均水平。
4、重视社会保障体系的建设。初会保障体系是银行积极参与市场竞争,淘汰退出的保障机制。按照通行的做法,政府对银行社会保障税的征缴、对企业福利基金的规定、对职工保障资格和年限的认定等,都是政府管理的范围。这种管理实际上为银行提供市场竞争力、为职员解决后顾之忧提供的一种服务,这种管理是适度的。
5、增强政府财政能力,重建公共财政。随着经济规模扩大和市场经济体制的确立,政府的宏观经济调控的有效性不是靠“行政权威”来维护,更多的取决于“财政实力”。“财大”才能“气粗”。改革开放以来,我国政府宏观调控之所以不是很理想,关键在于政府财政可支配能力不断下降，财政收入占比重下降。发达经济国家之所以能处理好本国政府和商业银行的关系,主要是国家有强大的公共财政体系,政府不需要将国有商业银行纳入调控体系,国有商业银行和其他银行一样依法经营。例如,德国地方储蓄银行的成功经营离不开德国强大的公共财政体系支持。事实证明,政府仅依靠行政权威干预国有商业银行经营,以国有商业银行大量不良资产为代价,是难以增强调控能力的。所以,政府应重建公共财政,增强政府财力。
（作者单位：中国工商银行河南省分行）