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摘 要:针对行政审批的分类改革以及替代性制度建设相关内容,结合改革实践现状,做了简单的论述。从行政审批的分类改革实际情况来说,虽然获得了初步成效,但是改革举措分散化和碎片化等问题依然存在。尤其是多头多层审批和自制信息孤岛以及重审批轻监管问题,已经成为行政审批制度改革面临的主要问题。基于此,深度研究替代性制度的建设,有着重要的意义。
关键词:行政审批;分类改革;替代性;制度建设
中图分类号:D630 文献标识码:A 文章编号:1004-7344(2018)29-0007-02
社会的发展,对行政审批工作,提出了新的要求,全面推行“最多跑一次”改革,成为了必然。为达到“最多跑一次”的目标,积极开展分类改革以及替代性制度建设,有着重要的意义。在具体实践中,各地区要结合自身实际情况,提出有效的手段,比如构建“三位一体政务服务管理模式”,推动改革发展。
1 行政审批类型
从类型角度来说,主要如下:①资源配置类。在市场经济下,重要领域的资源,依然由国家控制,在资源配置时,必然会产生行政审批。国家基于整体发展,控制资源总量,进而实现资源的连续使用以及优化配置。②市场进入类。从生产领域来说,计划经济发展模式下,国家是唯一投资主体。在市场经济发展模式下,投资主体多元化,不过市场进入审批制度延续,由各级政府和相关主管部门负责审批管理,规范企业进入市场行为。③危害控制类。此类行政审批,主要是为了保障公共安全和公共以及他人健康等,进而控制危害行为、危害物品等的审批。
2 行政审批制度改革面临的难题分析
2.1 多头多层审批
从行政审批改革实施实际情况来说,多头多层审批问题依旧存在。具体表现为,同个项目通过了县里审批后,还需要经过市里审批和省里审批。整个审批过程中,项目负责方需要在县里审核、通过市里论证和省里审批,轮回盖章,使得形成审批明面减少暗地里增加。一些部门和地方,对审批事项,以各种形式,比如打包或拆分,把一项变成多项,或者多项压缩为一项。多头多层审批的存在,使得某些部门利用行政审批,不断扩充权利,变相构建利益链条,影响着行政审批改革。
2.2 重视审批轻监管
从本质上来说,审批和监管是密切联系的共同体,缺一不可。进行行政审批改革,在取消和下放权利的同时,还需要强化监督管理,积极强化事中事后监管。从实际情况来说,多数地方都存在着只批不管或者该管不管等问题,成为行政审批的难题,阻碍着改革进程。
2.3 固守信息孤岛
信息化的发展,为行政审批改革提供了契机,借助网络信息技术,能够提高行政审批工作效率。不过某些部门将系统信息平台,作为其扩大自身权利的平台,死守信息,造成信息孤岛问题,影响着联动式审批的开展。表面上来说,信息孤岛是摆在行政审批改革面前的技术问题,实际上需要解决思想问题,即部门本位主义思想。
3 行政审批的分类改革与替代性制度建设建议
3.1 改革建议
3.1.1 深化改革方向
实际上行政审批改革的推进,要不断朝向纵深方向发展。这需要在思想上达成共识,积极破除思想阻力。①要明确改革的出发点。开展行政审批的分类改革,目的是优化区域发展环境,通过减少政府权利,来活化市场,推动改革发展。②要明确具体问题。改革的实施,要坚持问题导向。在行政审批的分类改革方面,重点把握群众反映的问题,注重质量,优化审批程序,减少审批成本。③要树立系统性思维。从行政审批的分类改革角度来说,其为系统工程,涉及的层级较多,因此要系统设计,以省为单位,统筹谋划,整合各方力量,整体推进。
3.1.2 全面落实改革
行政审批的分类改革,在大方向的引领下,要全面落实。以某市为例,在改革进程中,获得了不错的成效,各行政审批部门运行1a以来,总计办理各类审批事项31970件,社会满意程度较高,通过第三方测评,超过90%。其具体采取以下措施:①创新四分离运行模式。推行受理、审查、勘验、批准相互分离的模式,设置了独立运行的统一受理科室以及勘验科室,在具体运行中,前台负责综合受理,后台负责分类审批,实现了统一窗口出证,强化了对行政审批的把控。②优化行政审批流程。开展分类改革,不断优化审批流程,提高审批效率。该城市实行主管局长审批终结制,下放审批权利,调整了内部审批层级,合理的消减了29个签批环节。③重新制定投资项目办理流程。④实行行政审批标准化,规范行政审批。⑤积极开展网上政府建设,提高信息化水平。⑥同步推进县區改革[1]。
3.2 替代性制度建设策略
3.2.1 资源配置类
在改革方面来说,关于国家资源的所有制度,需要加快改革,完善配置机制,实行市场化配置。对国家垄断的资源,同样实行市场化配置,同时要构建科学合理的资源分配机制,提升资源管理的公平性。在替代性制度建设方面,由于才审批兼合同的出让模式,使得国有资源使用权出让环节,会形成许可法律关系和合同法律关系,造成了系列监管问题。究其原因,资源出让方面,混合运用了审批方式以及竞争方式。出让国有资源,当事人通过公平竞争的方式,并且支付相应的价款,获得资源使用权,虽然此权利存在公私之争,不过当事人的权利合法,受到物权法保护。在替代性制度建设方面,采用公平竞争形式,替代以往的审批;运用合同替代许可,具体执行时,利用契约,发挥法律控制的作用。国有资源竞争出让方面,应该取缔当前的审批以及合同模式,用合同制,来完全取代审批制。
3.2.2 市场进入类
对于市场进入类行政审批改革,要从项目审批和市场进入资质审批等方面入手。在具体实行中,投资项目审批制度的落实,是由主管行政机关负责审查投资项目,确定是否允许投资。从实际情况来说,投资项目比较广泛,而且数量很多。对于此情况,在进行审批时,要从项目的具体情况出发,实行审核制度和备案制度。同时要明确政府核准的具体范围,实行目录制度,对于不在目录内的项目,实行备案制度。废除市场进入资质制度,实行事中和事后监管制度,实现市场和资质制度的相互分离。除此之外,放松登记条件,降低进入门槛,推动社会和市场的健康发展。
关于替代性制度的建设,要积极推行备案制度,保证行政部门能够获得更多的投资以及生产经营信息,保障市场监管的有效实施。同时要推行黑名单制度,对失信单位和违法行为的不良生产单位,要加大监管力度,及时清理不适合经营的企业。除此之外,积极推行财政和税收的调节制度,用作市场调节,比如产能过剩的调节等[2]。
3.2.3 危害控制类
在危害控制类行政审批制度的改革中,存在着以下问题:①传统体制下,各类社会活动都在审批控制下。而且立法方面管控社会活动的思维没有发生转变,存在着一般性社会活动的审批立法。②监管职能交叉重叠,增加了审批流程的繁杂性,影响着执行效果。对于上述为例,在改革中,要重点对以管控社会活动为目的的审批制度改革。同时要按照相关法律规定,做好清理工作,规范审批事项。
替代性制度建设:在具体实践中,要积极构建市场和社会的自我规划制度,避免出现重复检验的情况,便于进入市场。实行此制度,国家放弃规定,企业放弃一部分经济活动,并且遵守自我限制协议,避免国家强制措施。除此之外,实行行业自治管理。在行业内部自行制度标准以及审批事项,行业协会拥有标准的制定权以及实施权。适当利用行政手段指导权利,在一定程度上替代行政强制,同时适用审批制度没有覆盖到的领域,能够发挥积极的作用[3]。
4 结束语
文中结合行政审批改革实践,对改革的具体实施,提出了策略。同时分析了三种不同的行政审批,从改革方向和替代性制度的构件方面入手,做了简单的论述,提出了具体的建设建议。
参考文献
[1]王华云.试析行政审批的分类改革与替代性制度建设[J].现代国企研究,2017(14):163+165.
[2]沈满洪.生态文明制度建设:一个研究框架[J].中共浙江省委党校学报,2016,32(01):81~86.
[3]王克稳.论行政审批的分类改革与替代性制度建设[J].中国法学,2015(02):5~28.
收稿日期:2018-8-30
作者简介:詹艳霞(1983-),女,助理工程师,本科,从事用地行政审批工作。
关键词:行政审批;分类改革;替代性;制度建设
中图分类号:D630 文献标识码:A 文章编号:1004-7344(2018)29-0007-02
社会的发展,对行政审批工作,提出了新的要求,全面推行“最多跑一次”改革,成为了必然。为达到“最多跑一次”的目标,积极开展分类改革以及替代性制度建设,有着重要的意义。在具体实践中,各地区要结合自身实际情况,提出有效的手段,比如构建“三位一体政务服务管理模式”,推动改革发展。
1 行政审批类型
从类型角度来说,主要如下:①资源配置类。在市场经济下,重要领域的资源,依然由国家控制,在资源配置时,必然会产生行政审批。国家基于整体发展,控制资源总量,进而实现资源的连续使用以及优化配置。②市场进入类。从生产领域来说,计划经济发展模式下,国家是唯一投资主体。在市场经济发展模式下,投资主体多元化,不过市场进入审批制度延续,由各级政府和相关主管部门负责审批管理,规范企业进入市场行为。③危害控制类。此类行政审批,主要是为了保障公共安全和公共以及他人健康等,进而控制危害行为、危害物品等的审批。
2 行政审批制度改革面临的难题分析
2.1 多头多层审批
从行政审批改革实施实际情况来说,多头多层审批问题依旧存在。具体表现为,同个项目通过了县里审批后,还需要经过市里审批和省里审批。整个审批过程中,项目负责方需要在县里审核、通过市里论证和省里审批,轮回盖章,使得形成审批明面减少暗地里增加。一些部门和地方,对审批事项,以各种形式,比如打包或拆分,把一项变成多项,或者多项压缩为一项。多头多层审批的存在,使得某些部门利用行政审批,不断扩充权利,变相构建利益链条,影响着行政审批改革。
2.2 重视审批轻监管
从本质上来说,审批和监管是密切联系的共同体,缺一不可。进行行政审批改革,在取消和下放权利的同时,还需要强化监督管理,积极强化事中事后监管。从实际情况来说,多数地方都存在着只批不管或者该管不管等问题,成为行政审批的难题,阻碍着改革进程。
2.3 固守信息孤岛
信息化的发展,为行政审批改革提供了契机,借助网络信息技术,能够提高行政审批工作效率。不过某些部门将系统信息平台,作为其扩大自身权利的平台,死守信息,造成信息孤岛问题,影响着联动式审批的开展。表面上来说,信息孤岛是摆在行政审批改革面前的技术问题,实际上需要解决思想问题,即部门本位主义思想。
3 行政审批的分类改革与替代性制度建设建议
3.1 改革建议
3.1.1 深化改革方向
实际上行政审批改革的推进,要不断朝向纵深方向发展。这需要在思想上达成共识,积极破除思想阻力。①要明确改革的出发点。开展行政审批的分类改革,目的是优化区域发展环境,通过减少政府权利,来活化市场,推动改革发展。②要明确具体问题。改革的实施,要坚持问题导向。在行政审批的分类改革方面,重点把握群众反映的问题,注重质量,优化审批程序,减少审批成本。③要树立系统性思维。从行政审批的分类改革角度来说,其为系统工程,涉及的层级较多,因此要系统设计,以省为单位,统筹谋划,整合各方力量,整体推进。
3.1.2 全面落实改革
行政审批的分类改革,在大方向的引领下,要全面落实。以某市为例,在改革进程中,获得了不错的成效,各行政审批部门运行1a以来,总计办理各类审批事项31970件,社会满意程度较高,通过第三方测评,超过90%。其具体采取以下措施:①创新四分离运行模式。推行受理、审查、勘验、批准相互分离的模式,设置了独立运行的统一受理科室以及勘验科室,在具体运行中,前台负责综合受理,后台负责分类审批,实现了统一窗口出证,强化了对行政审批的把控。②优化行政审批流程。开展分类改革,不断优化审批流程,提高审批效率。该城市实行主管局长审批终结制,下放审批权利,调整了内部审批层级,合理的消减了29个签批环节。③重新制定投资项目办理流程。④实行行政审批标准化,规范行政审批。⑤积极开展网上政府建设,提高信息化水平。⑥同步推进县區改革[1]。
3.2 替代性制度建设策略
3.2.1 资源配置类
在改革方面来说,关于国家资源的所有制度,需要加快改革,完善配置机制,实行市场化配置。对国家垄断的资源,同样实行市场化配置,同时要构建科学合理的资源分配机制,提升资源管理的公平性。在替代性制度建设方面,由于才审批兼合同的出让模式,使得国有资源使用权出让环节,会形成许可法律关系和合同法律关系,造成了系列监管问题。究其原因,资源出让方面,混合运用了审批方式以及竞争方式。出让国有资源,当事人通过公平竞争的方式,并且支付相应的价款,获得资源使用权,虽然此权利存在公私之争,不过当事人的权利合法,受到物权法保护。在替代性制度建设方面,采用公平竞争形式,替代以往的审批;运用合同替代许可,具体执行时,利用契约,发挥法律控制的作用。国有资源竞争出让方面,应该取缔当前的审批以及合同模式,用合同制,来完全取代审批制。
3.2.2 市场进入类
对于市场进入类行政审批改革,要从项目审批和市场进入资质审批等方面入手。在具体实行中,投资项目审批制度的落实,是由主管行政机关负责审查投资项目,确定是否允许投资。从实际情况来说,投资项目比较广泛,而且数量很多。对于此情况,在进行审批时,要从项目的具体情况出发,实行审核制度和备案制度。同时要明确政府核准的具体范围,实行目录制度,对于不在目录内的项目,实行备案制度。废除市场进入资质制度,实行事中和事后监管制度,实现市场和资质制度的相互分离。除此之外,放松登记条件,降低进入门槛,推动社会和市场的健康发展。
关于替代性制度的建设,要积极推行备案制度,保证行政部门能够获得更多的投资以及生产经营信息,保障市场监管的有效实施。同时要推行黑名单制度,对失信单位和违法行为的不良生产单位,要加大监管力度,及时清理不适合经营的企业。除此之外,积极推行财政和税收的调节制度,用作市场调节,比如产能过剩的调节等[2]。
3.2.3 危害控制类
在危害控制类行政审批制度的改革中,存在着以下问题:①传统体制下,各类社会活动都在审批控制下。而且立法方面管控社会活动的思维没有发生转变,存在着一般性社会活动的审批立法。②监管职能交叉重叠,增加了审批流程的繁杂性,影响着执行效果。对于上述为例,在改革中,要重点对以管控社会活动为目的的审批制度改革。同时要按照相关法律规定,做好清理工作,规范审批事项。
替代性制度建设:在具体实践中,要积极构建市场和社会的自我规划制度,避免出现重复检验的情况,便于进入市场。实行此制度,国家放弃规定,企业放弃一部分经济活动,并且遵守自我限制协议,避免国家强制措施。除此之外,实行行业自治管理。在行业内部自行制度标准以及审批事项,行业协会拥有标准的制定权以及实施权。适当利用行政手段指导权利,在一定程度上替代行政强制,同时适用审批制度没有覆盖到的领域,能够发挥积极的作用[3]。
4 结束语
文中结合行政审批改革实践,对改革的具体实施,提出了策略。同时分析了三种不同的行政审批,从改革方向和替代性制度的构件方面入手,做了简单的论述,提出了具体的建设建议。
参考文献
[1]王华云.试析行政审批的分类改革与替代性制度建设[J].现代国企研究,2017(14):163+165.
[2]沈满洪.生态文明制度建设:一个研究框架[J].中共浙江省委党校学报,2016,32(01):81~86.
[3]王克稳.论行政审批的分类改革与替代性制度建设[J].中国法学,2015(02):5~28.
收稿日期:2018-8-30
作者简介:詹艳霞(1983-),女,助理工程师,本科,从事用地行政审批工作。