摘 要：国家财产之土地资源在城市化、工业化过程中，多元化的利益表明现代土地问题较之以前的土地问题更加复杂。协调各种利益，作出不断更新的妥协，因为日新月异的社会要求不断调整具体的社会秩序。
　　关键词：土地 资源 利益
　　现阶段的国家作为财产主体可以表现为三种情况：一是对资源型财产的国家所有权；二是对营利型（或称国有企业支配型）财产的国家所有权；三是非营利型（或称行政事业型）财产的国家所有权。其中以第一种最为典型。自然资源的核心内容是土地。
　　按照现行法律规定，我国农村集体土地由三个部分组成：一部分是农用土地，主要是通过家庭联产承包形式；一部分是宅基地，由集体组织无偿划拨予农户建房使用；一部分是农村集体建设用地，由乡镇企业和乡（镇）村公共设施、公益事业建设用地，以及其他经依法批准用于非住宅建设的集体所有土地构成。
　　社会主义公有制是改革必須坚持的政治前提，所以土地私有化不可能得到社会的认同。土地作为农业大国的最重要的生产资料，权利制度的改革也只能在维护原有公有制的前提下，通过创新的土地权利来实现土地利用的高效率。
　　城市化、工业化所牵扯的土地利用问题，反映出土地利用利益的多元化。这种多元化的利益表明现代土地问题较之以前的土地问题更加复杂。新的土地利益关系的出现必然导致法律关系的新变化，仅沿用传统的公权与私权二分法来定性土地发展权，已经显示出无法克服的局限性。因土地用途改变、土地利用集约度的提高而产生的巨大经济利益的权利归属和利益分配问题，必须借助土地发展权制度予以解决。土地发展权，是土地变更为不同使用性质之权，如由农地变更为城市建设用地。创设土地发展权后，其他一切土地的财产权或所有权以目前已经编定的正常使用的价值为限，即土地所有权的范围，以现在已经依法取得的既得权利为限。至于此后变更土地使用类别的决定权则属于发展权。
　　英国、法国和美国都是将土地发展权作为一项从土地所有权中分离出来的独立的财产权利。
　　现代一切土地问题的基础，莫不从土地所有的社会利益与私利益之对立与调适上予以展开。由于社会生活中存在两类不同性质的关系──平等主体之间的、不需要国家公共权力参与的关系与不平等主体之间的、需要国家公共权力参与的关系，于是产生了作为不同调整手段的私法、公法。[1]土地发展权可能是具有私权利性的财产权。因土地发展权的主体对客体土地开发的利用具有明显的“限制性”，所以说土地发展权又具公权力性质。构建社会主义市场民事、经济法律体系，既要有私法，又要有公法。为了防止各类公权主体以实现公共利益为借口肆意侵害个人利益现象的发生，必须对公共利益的实现方式进行必要限制，要求其必须具备目的、形式、程序、功能、手段和权利保障六个维度的正当性。 有学者认为公共利益是指社会或国家占绝对地位的集体利益，而不是个人利益的简单相加，也不是部门利益和团体利益。
　　中国应该将注意力从“公共利益”的理论界定转移到制度建设，让全国和地方人大及其常委会在征收和补偿方案的决定中发挥更大作用。我们这里没有强调行政机关有权确认什么是公共利益。其实在一个法治社会，只有立法机关和司法机关才拥有最终认定什么是公共利益的权力。行政机关是要通过行政行为来实现立法机关和司法机关所认定的公共利益。
　　现行集体土地所有权来源于1956年的高级社土地所有权，后历经人民公社土地所有制的短暂波折并最终于1962年以生产队土地所有权的形式存续至人民公社的解体。因此，当时的集体土地所有权的主体应为生产队。 随着人民公社的解体，作为人民公社重要组成部分的生产队在名义上或国家的正式法律文本上也归于消失了。但是，在原生产队范围内，作为权利主体的农民集体、作为权利客体的集体土地以及使两者发生关联的集体土地所有权并没有消失。只不过，现行法律和政策并未对该部分农民作为农村集体土地的所有者组织起来。已经组织起来的作为自治组织、行使村级公共权力的村委会以及村民小组与作为农村集体土地的所有者的组织虽然在地域范围上可能具有一致性，但就基本内涵而言却存在本质的区别。正是由于缺乏有效的组织，使得作为农村集体土地所有权主体的农民集体没有成为我国民法所规定的法人组织，甚至不具有非法人组织的特征，没有独立的名称、组织结构和章程。重构集体土地所有权的行使程序可以促进农民集体的组织化并向法人组织的方向发展，进而为完善我国集体土地所有权的主体制度创造条件。村民小组是依据《村民委员会组织法》由村委会设立的，与原生产队土地所有权并没有必然的渊源关系。原生产队也完全可能组织成行政村。因此，现行集体土地所有权的主体严格来讲即原生产队范围内的农民集体。而具体到每个地方，与原生产队的范围相对应的究竟是村民小组还是行政村则要从实际情况出发予以个别确定。因此，抛开基本内涵的区别，仅从地区范围上看，原生产队土地所有权可能是现在的村民小组集体土地所有权，也可能是村集体土地所有权。故只有明确土地归属，颁布土地所有权证书，才能结束目前集体土地所有权的不稳定状态，防止村民小组集体土地所有权不断向村集体土地所有权转化。同时也只有明确土地归属，划清土地所有权的界限，才能从法律上防止乡镇政府染指村集体土地所有权行使范围内的事项，防止村委会代行村民小组集体土地所有权。
　　根据我国《物权法》第六十条的规定，农村集体土地所有权由与之相对应的各级集体经济组织或村委会、村民小组代表集体行使。但是实际上，各级集体经济组织并没有得到普遍的建立。因此，这在实质上是将集体土地所有权转由村委会或村民小组行使。这就为村委会、村委会成员以及村民小组组长以权谋私提供了制度上的空间和便利。农民的所有权主体地位从未得到应有的尊重。重构集体土地所有权行使程序就是在尊重历史的基础上为广大农民群众参与集体土地所有权的行使创造一个受法律保护的制度平台以形成集体意志，进而维护其所有权主体地位。
　　随着城市化进程，对集体建设用地自发进行流转的情况早已大量存在，一些地方对集体建设用地的流转予以认可，并制定了相应的地方性法规。
　　我国进入市场经济后，将来土地立法一个重要特点就是要朝着统一立法方向转变 ，实现农村集体建设用地使用权与国有土地使用权的法定权利平等。
　　所有权发展变化的一般规律表明，土地权利的设置必须随着社会经济的不断发展而有所变化。在集体土地所有权制度方面，集中表现在集体土地所有权行使程序在一般性法律（如《土地管理法》、《物权法》）中的残缺不全以及在特别性法律（如《农村土地承包法》）中的散落零乱，缺乏完备性和统一性。为此建议全局架构完善土地实体、程序立法，切实增强社会、集体、个人行使权利及利益的可操作性。