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Aug.2017Vol.33No.4
DOI：10.13216/j.cnki.upcjess.2017.04.0017
摘要：高校教师聘任制实施30年来，在优化用人机制、激发教师的学术生产力、推进学科建设等方面发挥了重大作用，但受制于社会宏观制度体系和高等教育内部治理机制等多重因素的影响，教师聘任制在地方高校的实际推行中陷入了困境。究其原因，这既和制度自身的缺陷有关，也与制度的深层结构、制度的自我强化机制及权力结构失衡密不可分。深化教师聘任制改革迫切需要重构地方高校的权力结构、建立教师晋升的第三方评价机制、实施教师的分类管理和评价，加强配套制度建设。
关键词：地方高校；教师聘任制；宏观制度；路径依赖；权力失衡
中图分类号：G648.4；G647
文献标识码：A
文章编号：16735595（2017）04009706
1986年《高等学校教师职务试行条例》的颁布标志着中国高校开始实施教师职务聘任制度。30年来，教师聘任制的实施促进了高校的教师任用机制和管理制度的改革，对高等教育总体质量提升和教师队伍建设都发挥了巨大的作用。在中国2560所普通高等院校中，地方高校数量约占95%，其教师聘任制改革进程直接关系着高等教育的发展进程。反观现实，就改革的总体效果而言，地方高校尚未完全建立“能上能下，能进能出”的教师聘任机制，和制度的预期效应仍存在较大差距。审视地方高校教师聘任制改革的成效和问题，更好地推进教师职务聘任制度建设具有重要意义。
一、30年来地方高校教师聘任制实施效果的回顾
（一）优化了用人机制，促进了教师资源配置效率的提高
高校教师聘任制是在双向选择的基础上，以合同的形式对教师的任用、管理，以及学校和教师双方的责权利进行明确约定的现代用人制度。实施教师聘任制后，高校与教师之间建立了新型的以契约为中心的人事关系，开始突破传统的以任命制和评审制为特征的“职务终身制”，所确立的“按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘任”的任用原则，使得高校教师的“干部”身份逐步淡化，“学术人”的特质成为关注重点。在此制度框架下，以“身份”为基础的管理模式开始让渡于“岗位聘用”，地方高校的用人权限有了实质性的提升，地方高校在引进人才时不再囿于编制的限制，而是开始采用多元化的人才使用模式，在聘任中，以市场原则为基础进行教师资源的配置，选择性和竞争性成为主要的任用标准。聘任制对优化教师结构、提高高校的办学效益和办学水平起着推动作用。
（二）完善了激励机制，激发了教师的学术生产力
聘任制的实施促进了高校教师晋升的规范化与制度化，更为关照学术职业的特点，强调学术资本的价值。在《高等学校教师职务试行条例》中，国家对高校教师的业务水平进行了明确规定，使得以往教师晋升中通行的“论资排辈”、高校之间人才流动困难等问题出现了改变。高校教师职务晋升突破了原有路径的宏观制度背景，确立了优胜劣汰的竞争机制。2006年以来，随着国家启动新一轮事业单位人事制度改革——岗位设置管理制度，地方高校围绕着聘任制和分配制度进行了持续探索：通过岗位设置和竞聘上岗提升教师与岗位的匹配度，学术筛选机制的初步确立促进了教师在不同高校间的流动，优化了地方高校的学缘结构；加大学术产出的奖励力度以及绩效工资的实施，有效激发了教师开展学术活动的积极性，提高了地方高校的学术生产力。
（三）人事管理转向精细化，推进了学科建设和学校发展
随着自主评聘的开展，高校人事管理模式逐步由粗放型转向精细化，更加重视人力资源整体的配置效益。在岗位设置过程中，学术人力资源配置和学科发展规划紧密结合——地方高校开始基于自身的发展定位进行人力资源规划，根据学科发展需要分析人力资源需求（包括数量、质量、层次等），力争在空缺的学术岗位上聘任到合适的人才。同时，作为人力资源配置主体，基层学术单位在具体岗位设置、引进人才的遴选和考核中话语权越来越大。尤其是随着编制的减少，高校在教师聘任的过程中更加审慎，在人才引进时，更注重其与本校的学科建设、专业发展及团队建设等方面的契合度。目前，不少高校积极推行“领军人才+团队”的人才引进培养模式，对于重点建设学科、新兴学科，在岗位聘任时通常给予更大力度的支持，在一定程度上推进了地方高校内部学科的重组和优化。
中国石油大学学报（社会科学版）2017年8月
第33卷第4期牛风蕊，等：地方高校教师聘任制改革30年：回顾、反思与展望
二、地方高校教师聘任制改革的现实困境
30年来，地方高校教师聘任制取得了较大成效，但受社会宏观制度体系的影响和高等教育内部治理机制的限制，以及相关制度耦合性等问题的影响，教师聘任制在实际推行过程中出现了一系列问题，与“实质绩效”尚有较大距离。
（一）职称的物化与教师的功利化倾向
调查发现，“评定职称”是地方高校多数教师开展科研、发表论文的最大动力。总体上教师的职称与学术机会、学术资源、社会美誉度的获得紧密联系，从经济的角度来考虑，职称的晋升也会给教师带来薪资的增加和校外兼职的机会。通常晋升副教授是一个关键节点，有了高级职称，更容易申请到重大课题，享受更高的岗位津贴，获得更好的发展机会。精细、分等的物化学术以及“马太效应”使得教师处在不同的等级会获得不同的资源（经济、学术、社会资本），这加剧了教师的功利化倾向。地方高校绝大部分属于教學研究型或教学型高校，但由于科研指标更清晰，直接关涉到经费分配和学校考核结果，所以在追求管理效率的前提下，高校往往将教师的学术活动统一“演绎”为评价指标，科研能力被量化为论文数、著作数、项目数和获奖数等，同时按照不同的级别层次分别赋分，通过比照指标做出一个总结性的排名，以排名结果作为教师晋升的主要依据。量化管理强化了教师的竞争意识，对提高教师的科研水平起到了一定的推动作用，但它较少涉及对创新精神、科研潜在能力等方面要素的考查，且过于注重“量”的考核也与科研的实质精神相悖离。 （二）评价主体的单一化与行政化倾向
学术管理沿袭了“校长—院长—系主任—教师”这种自上而下的科层化模式。院系层面评价主体主要由院长、系主任等在内的教授委员会组成，校级层面评价主体主要由行政主管部门的负责人如人事处长、科研处长、教务处长等和学科负责人组成，整个评价中教师基本上是被动地接受评价，缺乏评价过程的多维互动，一些教师对评价结果存在疑問，却又担心成为“麻烦制造者”在下次晋升中处于不利境地而不敢质疑。虽然《高等教育法》明确规定由学术委员会负责审议学术事项，学术委员的合法权益以国家法律形式得以确定，学术委员在高校的学术管理中发挥着重要作用，但其规定刚性不足、弹性有余，缺乏操作性，特别是没有对校、院两级学术委员会的权力进行划分，对学术委员的具体任职条件、产生流程、任期及责任等没有清晰的规定。通常情况下，地方高校校级层面的学术委员会主要由校级负责人和各院（系）院长（系主任）组成，学术委员会会议在一定意义上成为校务扩大会议。在两级学术组织中，虽然也有无行政职务的教授、学者，但其数量甚少，这些教授在学术委员会中的作用是有限的，其工作开展是在行政权力的主导下进行的。[1]在聘任制的推进过程中，教师表达利益诉求的渠道有限。在“重科研轻教学”的评价制度框架下，许多教师基于“理性”的考虑，将工作重心放在了科研上。制度缺陷和高校教师在评价中地位的“边缘化”不仅容易导致逆向选择的发生，也阻碍了真正意义上的教师聘任制的实行。
（三）重评轻聘与聘任过程的形式化
推行教师聘任制改革的目的是转换用人机制，建立以职务岗位为导向的人事雇佣制度，改革的核心是变身份管理为岗位管理。由此来讲，对教师学术水平的评价是聘任制的前提，构建基于双方平等的契约关系——聘任才是这一制度的关键和精髓。
在高校扩招中，很多地方高校开办了大量文科专业，如市场营销、社会学、法律，相应地招聘了一大批博士，通常两三年就可以晋升高一级职务，因此短短几年地方高校的高级职务数量急剧增长，很大程度上改善了地方高校教师的学历结构。
然而，由于地方高校办学体制的影响，以及岗位总量和结构比例的约束，聘任成了评审的自然结果，评审在整个评聘工作中发挥了主导作用，聘任就是走过场，造成了“以评代聘”的局面。聘任制改革依旧沿袭着以往的“终身制”模式，没有达到预期效果。
三、地方高校教师聘任制改革困境的根源分析
制度作为政治产品的具体形式，其实施效果不仅与制度设计密切相关，也深受社会总体制度的嵌入性影响。制度自身的不足、制度的宏观环境、制度运行中形成的路径依赖以及权力失衡等问题成为地方高校推进聘任制改革困境的根源所在。
（一）制度自身的不足：制度文本与实施缺乏有效衔接
首先，制度文本设计上存在缺陷。按照制度经济学的观点，制度的绩效“取决于制度健全、完备的程度”[2]。实施教师职务聘任制改革以来，国家出台了一系列指导性文件，对高校教师的职务分级、任职条件和任职资格等作出了较为具体的要求，构建了高校教师聘任制度的基本框架。但从制度的构成内容来看，这些文件很大程度上回避了原有制度存在的问题。[3]进入1990年代后，《高等教育法》《教师法》等教育法律相继颁布，进一步确立了教师职务聘任制的改革方向。1993年《中国教育改革与发展纲要》颁布后，教育部和人事部先后颁布了关于深化高校人事制度改革的相关规章制度。这些纲领性文件无疑为教师职务评聘提供了工作指南，但也存在着诸多不足：第一，对于评聘的法定程序尤其是评聘纠纷的法律救济组织和规则缺乏基本规定。教师在职务评聘中的权益保障没有有效的依据。第二，对评聘关系定位模糊。比如，评和聘的关系如何处理？如果评聘分离，那么落聘的教师如何退出？……职务评审与聘任之间的矛盾很大程度上成为高校推动教师聘任制改革的制约性因素。
其次，制度在实践中出现偏差，即制度文本在落实中的效果被打了折扣，[4]与预期的目标出现差距。从地方高校教师聘任制组织体系来看，其组织由高到低依次为教育部和人力资源与社会保障部、省教育厅和人力资源与社会保障厅、地方高校。在这一科层式的组织结构中，上级往往是制度的制定者，下级则是制度的实践者及又下一级制度的制定者。这种制度体系，决定了聘任制的制定过程缺乏与制度执行对象的充分沟通，在实践中无疑会出现偏差。如多数省份对于高校教师职务聘任都有如下的规定：“严谨治学，爱岗敬业；以学生为本，教书育人，为人师表”，“注意对学生创新能力的培养，教学过程注意育人的方法，教学效果良好”。并规定了采用“学生测评、专家听课、督导评教、随机抽查教案等方式”，但在实际操作中，教学评价在教师评价中被虚化。对于教师个体来说，聘任制实施前后没有本质性的区别。地方高校教师聘任的实践中更多体现着如何实现教师的分层、提高高级职位教师的比例，以“优化”教师队伍的结构，而对从整体层面上确立教师和地方高校之间契约化的关系则没有太多的涉及，在最终效果上偏离了聘任制的目标。
再次，制度在具体细化中出现变形，即在制度的运行中其发展并不是完全按照预期设计的路径进行的，而是采取了变通的方法。[5] 制度变迁是一个相关利益者关系变化的过程。在利益格局调整的过程中，为了推进制度变迁，实现制度的有效对接，行动者会寻找阻力最小的切入点启动变革。[6]地方高校教师聘任制变革是市场经济条件下为建立科学合理的人事分类管理体系而启动的。对于高校的岗位设置管理，国家在总的方向上给出了指导性意见，在岗位等级、结构比例等方面提出了统一的基本要求，但对具体按照何种分类标准设岗则没有明确的规定。在具体执行过程中，地方高校通常会制定相应的实施细则。为了顺利实现制度的推进和得到教职工的认同，高校具体职能部门一般会变通地解释原制度中的某些规定，从而使既定的制度安排发生部分的改变。如我们常在高校制定职称政策后看到：“解释权归××部门”。一些高校基于职称结构比例的限制，会设置“预备教授”，或者在提高聘任条件后，采取“老人老办法”的酌量原则。这在某种程度上解决了由于制度转轨产生的内部阻力，但增加了聘任制推进的成本。 （二）制度的深层结构：宏观制度的影响
政策价值观和社会背景不是脱离的，[7]把握高校权力结构的关键，是正确认识高校与政府的关系。[8]中国高校在功能、资源和生产要素主体上都还体现着“单位制”的内部特性。虽然近年来高校“去行政化”得到广泛关注，但高校与政府之间的关系尚没有突破性的变化，在既定的资源供给体制下，二者仍是一种管辖与归属、领导与被领导的关系，[9]科层制的模式使得“教师—高校—政府”形成一种自下而上的依附性关系。地方高校的权力配置呈现出行政权力为主导的特点，即使在权力下放过程中，行政权力的内敛程度依然不足，[10]作为学术主体的教师基本上处于“边缘化”地位。[11]这也显示了地方高校内部学术权力整体偏弱，加上地方高校的“地方性”，地缘、学缘、乡缘等因素叠加，非正式组织对学术决策有较强影响。在即定的社会宏观制度中，教师聘任制改革的推进举步维艰。
与此同时，教师聘任制的配套制度，如教师的流动机制、评价制度以及相关的制度没有系统性革新。在“事业单位”的框架下，高校教师仍然属于“国家干部”，其“社会人”属性不足。由于社会资源配置的“双轨制”，事业单位中的“职称”附加了诸多资源，高校教师学术权力的薄弱使得高校和教师形成了职称制度由政府主导的适应性预期，教师个人在经济、政治、社会地位上对所在单位的全面依附关系及出于职业安全感的考虑，使之对聘任制的需求不强。引入竞争和淘汰机制，构建完善的社会人才流动机制和社会保障机制是顺利推进高校教师职务聘任制实施的前提和基础。受制于中国总体人事制度和教师管理制度的影响，地方高校和教师之间处于信息不对称状态，加上退出机制的缺位，造成教师聘任制度和学术制度需求的耦合程度不高，致使教师的岗位调整和外部流动处于不畅通状态。
（三）收益递增及自我强化：路径依赖的抑制
从总体上看，地方高校教师聘任制的供给链条按照“国家—地方政府—高校—院系—教师”的逻辑运行。以行政管理为出发点的人事调控规则，也固化了政府对高校办学资源和管理制度等的干预。从教师编制的核定、各级职务比例的控制，到人员经费的拨付，教育行政管理部门都起着关键性作用。在教师聘任制实施的初期，为缓解教师队伍老龄化、断层问题，一些地方高校在政府核定的编制范围内，破格聘任了一大批高级职务，但随着社会和学术环境的变化，迫切需要以聘任制变革为着力点、以市场为人力资源配置的手段，推動学术职业的发展。近年来，地方高校的师资结构发生了较大变化，学术职位开始成为一种稀缺的资源，加上地方高校办学自主权扩大，在这种情况下，因应自身定位和办学要求实现学术制度供应的个体化，解决政府制度供应模式下高校教师评价同形化、科研化的难题，就显得至关重要。这在很大程度上对高校教师职称“自上而下，以审批制和资源配给为特点”的制度供应模式提出了挑战。北京大学、中山大学等国家直属高校先后进行了学术晋升制度改革，建立了自主评聘教师的制度，但就广大地方高校来讲，政府依旧是聘任制的介入者，“一省一规”的职称评聘模式使得高校评聘教师的单位成本较低，统一的评聘过程具有较高的效率，因而旧制度维系着较强的惯性。在从“身份管理”向“岗位聘任”转变的过程中，地方高校基于多重因素的考量，对制度的改革所引发的矛盾顾虑重重，对深层次问题难以触及，延滞了聘任制的发展。
（四）利益及需求偏好：权力失衡的制约
中国政府通常是各类社会制度的主导者，通过纵向隶属的行政系列“自上而下”推进制度创新。[12]高校教师职称制度的评价标准、职称评聘的过程处在政府严密的制度安排下，工资待遇、津贴等级严格与职称挂钩，管理绩效成为高校师资管理的重要目标。虽然高校自主权不断扩大，但高校尚未完全剔除行政化的机制，在地方高校的教师评聘工作中，具有一定行政职务的教师能够在资源或人脉上累积更多优势，更容易在晋升的竞争中胜出。[13]非学术权力依然是高校权力结构的主导性力量，学术组织往往附属于行政权力机构，发挥实质性作用的效果不大。学术委员中很大一部分是职能部门的领导。对于高校教师晋升制度，潘懋元教授也对行政权力的过度干预表达了看法：“哪些教师能得到晋升，哪些教师不能晋升，……学术委员会只能起很有限的作用。”[14]在权力严重失衡的情形下，行政权力的利益和对聘任制的需求偏好主导着这一制度的变迁方向、路径和效率。在聘任制改革深化过程中，强势的行政权力和“学术精英”占有更多话语权和决策权，教师个体的利益诉求难以得到有效的表达和回应。
尤其是在学术劳动力市场逐步饱和及晋升竞争激烈的情形下，基于现实利益的考虑，教师自觉不自觉地附和或践行“重科研轻教学”等价值观，致使学术评价进入了工具理性的窠臼。权力的失衡导致了作为制度创新的微观主体的学术组织和教师的积极性不足，影响了教师对于聘任制改革的认同度，使制度推进呈低效状态。
四、地方高校教师聘任制改革的未来展望
随着国家“双一流”建设战略的实施，高等教育发展重点将由规模扩张转向结构调整，地方高校转型发展成为今后的改革方向。地方高校是中国高等教育的重要组成部分，是本科教育的主要承担者。在中国高等教育向普及化发展的过程中，迫切需要地方高校重视人才培养，提升高等教育质量。而推进以聘任制改革为核心的人事制度改革、促使教师评价激励导向发生转变，不仅关系着人才培养的效果，也是避免高校趋同化、推进地方高校转型发展的关键所在。
（一）重构地方高校聘任制改革中的权力结构
教师聘任制的改革不单是高校人事制度的革新，也关系着现代大学制度的建设进程。随着高等教育治理模式的重大变革，增强权力结构的开放性、引入外部治理成为重要的转变方向。“双一流”政策的实施，使高校之间的差异化发展再次成为学界关注的焦点。地方高校以教学型高校为主，
总体上科研基础比较薄弱，优秀拔尖人才和知名学者缺乏。在新的办学形势下，摒弃“统一化”的教师评价标准，建立基于学术权力本位的教师评聘机制至关重要。首先，要完善现代大学制度，进一步下放政府权力，加大“管办评”分离的改革探索，理顺国家、地方和高校在学术管理制度中的地位和责任，实现政府从高等教育办学的具体介入者到监督者的角色转换，将教师评聘的自主权归还于高校，从而调适地方高校对政府的依附性关系，突破教师聘任制改革权力博弈中地方高校的弱势地位，使地方高校真正成为用人主体；其次，加强岗位设置管理，打破以往的“以评代聘”的制度模式，真正形成地方高校和教师之间平等的劳动契约关系，使聘任制真正成为高校学术管理的核心制度，促使地方高校能基于自身的办学水平制定教师评价标准，凸显自身办学特色；最后，重构地方高校中学术制度管理的权力结构，改变行政权力过分强势的状况，吸纳普通教师这一“利益相关者群体”参与聘任制改革论证和决策过程，通过构建互动式的制度，使地方高校教师形成积极的自我角色意识和角色期待，提高聘任制的改革成效。 （二）建立教师晋升的第三方评价机制
在当前高等教育“买方市场”的特性日益显著的情况下，高校面临着管理绩效、质量保障和公众问责的多重压力，外部相关利益者参与高等教育管理成为发展趋势。加上近年来中国人口结构的变化及教育国际化的快速发展，作为高等教育系统“金字塔”的中低端部分，地方高校面临着较为激烈的生源竞争，师资水平作为其发展的核心要素，直接关涉高等教育的总体质量。在很大程度上，教师晋升是评价教师学术表现及能力的重要过程。但从评价主体上来看，无论是过去的统一评审还是当前逐步开始的“高校自主评聘”，相对封闭的“小众化”学术评价体制都易于为权力“寻租”提供土壤，也与聘任制的“以聘任的选拔激励优秀学术人才”的功能初衷相背离。在当前高等教育转向内涵式发展的背景下，无疑需要建立教师晋升的第三方评价机制，加大社会化评价和资格准入规范的力度，积极探索社会化、专业化、科学化的评价模式。通过市场及专业性力量介入資源分配的过程，保证学术评价的独立性，增强学术的实质性权力。为此，可以借鉴高校联盟的形式，成立地方高校学术评价联盟，为不同类别的高校制定相应的教师学术评价指标体系，改变以往单纯地将2～3篇代表作送审、校外3～5位专家评价的做法，通过专业、精细的学术评价结果为地方高校聘任教师提供相应的建议，以凸显学术权力在教师晋升中的作用，减少内部利益纠葛，增强评价的透明度。同时，通过评价的社会化，促进高等教育第三方评估组织的发展，形成独立的“民间”学术共同体，促进高校教师的专业化发展。
（三）实施教师的分类管理和评价
聘任制的推行破除了高校教师职位的终身制，竞争上岗使得学术晋升的压力增大，在一定程度上造成了聘任制的异化，致使学术的概念窄化为科研，教师为累积学术资本而在教学上投入的精力过少，影响了地方高校教育教学质量的提高。随着高校人事制度改革的深化和地方高校发展的转型，地方高校必须根据自身的办学定位，创新教师准入机制和评价体系，为教师队伍分设不同的类型：教学型、科研型以及两者兼顾型，根据学校的办学实力和层次调整相应比例，对教师的聘任类型以自我选择为基础，[15]通过岗位设置和教师聘任的有机结合实现学术职业合理分层。同时，在教师职称的每一层级建立分流机制，进行细致的岗位分析，在相关的制度设计上改变以科研成果数量论学术能力的单一学术观，制定出差异化的教师评价体系，实现从单一的评价标准到多元的分类指导，提高教学学术的地位，加大教学在晋升评价中的权重，细化教学评价指标，通过教师的分类管理和评价，逐步完善“以岗定薪”“以绩定酬”相结合的激励机制，通过评价制度引导教师加大教学方面的投入，进行教学方法和教学模式改革的探索，促进地方高校教育质量的全面提升。
（四）加强教师聘任的配套制度建设
推行岗位设置、竞聘上岗、聘期考核以及契约管理是高校教师职务聘任制度的重要特征，而这一具体制度是镶嵌在社会宏观制度矩阵中的，在推进过程中面临着多重利益及权力冲突，迫切需要突破原有的制度边界，构建以学术职业为核心的教师流转机制，淡化“事业编制”的限制，逐步解决教师“出口难”的问题。可适当借鉴国外高校终身教职制度，结合地方高校自身的情况，建立教师职业发展早期竞争和晚期保护相结合的制度：与新进教师签订固定期限合同，能通过2～3个聘期考核的教师进入长聘阶段，从而完善高校教师职业准入制度，发挥聘任的“过滤”作用。与此紧密相关的是教师权利的救济制度建设，地方高校要切实加强教师聘任过程的法治化建设，制定的聘任标准和程序须在校内进行广泛的讨论和听证，设立教师申诉委员会，充分发挥教职工代表大会对学校聘任权的监督，保障教师的合法权益。同时，要建立高校与外部的社会保障衔接机制，推进社会化保障机制建设和教师职业年金改革，逐步弱化教师个体对所在高校的依附性关系，使地方高校和教师之间真正形成平等的契约关系，减少聘任制改革中的阻力，提高制度效率。
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責任编辑：赵玲
Retrospect， Reflection and Prospect of the 30 Years Reform of Faculty Employment System in Local Universities
NIU Fengrui1， ZHANG Ziwei2
（1.Institute of Higher Education， Fuzhou University， Fuzhou， Fujian 350116， China；
2.Graduate School of Education， Peking University， Beijing 100871， China）
Abstract： In the last 30 years， the implementation of the faculty employment system has played an important role in optimizing the employment mechanism， stimulating the academic productivity of teachers and promoting the construction of disciplines in universities. Meanwhile， the faculty employment system has fallen into the predicament due to the influencing factors， such as the social macro system and the internal governance mechanism of higher education， etc. The reasons are related to the defects existing in the system， even more to the deep structure of the system， the selfstrengthening mechanism and the imbalance of power structure of the system. In order to deepen the reform of faculty employment system， it is necessary to reconstruct the power structure in local universities， establish a "third party" evaluation mechanism for faculty promotion， carry out the classification management and evaluation system， and strengthen the supporting system construction.
Key words： local universities； faculty employment system； macro system； path dependence； power imbalance
DOI：10.13216/j.cnki.upcjess.2017.04.0017
摘要：高校教师聘任制实施30年来，在优化用人机制、激发教师的学术生产力、推进学科建设等方面发挥了重大作用，但受制于社会宏观制度体系和高等教育内部治理机制等多重因素的影响，教师聘任制在地方高校的实际推行中陷入了困境。究其原因，这既和制度自身的缺陷有关，也与制度的深层结构、制度的自我强化机制及权力结构失衡密不可分。深化教师聘任制改革迫切需要重构地方高校的权力结构、建立教师晋升的第三方评价机制、实施教师的分类管理和评价，加强配套制度建设。
关键词：地方高校；教师聘任制；宏观制度；路径依赖；权力失衡
中图分类号：G648.4；G647
文献标识码：A
文章编号：16735595（2017）04009706
1986年《高等学校教师职务试行条例》的颁布标志着中国高校开始实施教师职务聘任制度。30年来，教师聘任制的实施促进了高校的教师任用机制和管理制度的改革，对高等教育总体质量提升和教师队伍建设都发挥了巨大的作用。在中国2560所普通高等院校中，地方高校数量约占95%，其教师聘任制改革进程直接关系着高等教育的发展进程。反观现实，就改革的总体效果而言，地方高校尚未完全建立“能上能下，能进能出”的教师聘任机制，和制度的预期效应仍存在较大差距。审视地方高校教师聘任制改革的成效和问题，更好地推进教师职务聘任制度建设具有重要意义。
一、30年来地方高校教师聘任制实施效果的回顾
（一）优化了用人机制，促进了教师资源配置效率的提高
高校教师聘任制是在双向选择的基础上，以合同的形式对教师的任用、管理，以及学校和教师双方的责权利进行明确约定的现代用人制度。实施教师聘任制后，高校与教师之间建立了新型的以契约为中心的人事关系，开始突破传统的以任命制和评审制为特征的“职务终身制”，所确立的“按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘任”的任用原则，使得高校教师的“干部”身份逐步淡化，“学术人”的特质成为关注重点。在此制度框架下，以“身份”为基础的管理模式开始让渡于“岗位聘用”，地方高校的用人权限有了实质性的提升，地方高校在引进人才时不再囿于编制的限制，而是开始采用多元化的人才使用模式，在聘任中，以市场原则为基础进行教师资源的配置，选择性和竞争性成为主要的任用标准。聘任制对优化教师结构、提高高校的办学效益和办学水平起着推动作用。
（二）完善了激励机制，激发了教师的学术生产力
聘任制的实施促进了高校教师晋升的规范化与制度化，更为关照学术职业的特点，强调学术资本的价值。在《高等学校教师职务试行条例》中，国家对高校教师的业务水平进行了明确规定，使得以往教师晋升中通行的“论资排辈”、高校之间人才流动困难等问题出现了改变。高校教师职务晋升突破了原有路径的宏观制度背景，确立了优胜劣汰的竞争机制。2006年以来，随着国家启动新一轮事业单位人事制度改革——岗位设置管理制度，地方高校围绕着聘任制和分配制度进行了持续探索：通过岗位设置和竞聘上岗提升教师与岗位的匹配度，学术筛选机制的初步确立促进了教师在不同高校间的流动，优化了地方高校的学缘结构；加大学术产出的奖励力度以及绩效工资的实施，有效激发了教师开展学术活动的积极性，提高了地方高校的学术生产力。
（三）人事管理转向精细化，推进了学科建设和学校发展
随着自主评聘的开展，高校人事管理模式逐步由粗放型转向精细化，更加重视人力资源整体的配置效益。在岗位设置过程中，学术人力资源配置和学科发展规划紧密结合——地方高校开始基于自身的发展定位进行人力资源规划，根据学科发展需要分析人力资源需求（包括数量、质量、层次等），力争在空缺的学术岗位上聘任到合适的人才。同时，作为人力资源配置主体，基层学术单位在具体岗位设置、引进人才的遴选和考核中话语权越来越大。尤其是随着编制的减少，高校在教师聘任的过程中更加审慎，在人才引进时，更注重其与本校的学科建设、专业发展及团队建设等方面的契合度。目前，不少高校积极推行“领军人才+团队”的人才引进培养模式，对于重点建设学科、新兴学科，在岗位聘任时通常给予更大力度的支持，在一定程度上推进了地方高校内部学科的重组和优化。
中国石油大学学报（社会科学版）2017年8月
第33卷第4期牛风蕊，等：地方高校教师聘任制改革30年：回顾、反思与展望
二、地方高校教师聘任制改革的现实困境
30年来，地方高校教师聘任制取得了较大成效，但受社会宏观制度体系的影响和高等教育内部治理机制的限制，以及相关制度耦合性等问题的影响，教师聘任制在实际推行过程中出现了一系列问题，与“实质绩效”尚有较大距离。
（一）职称的物化与教师的功利化倾向
调查发现，“评定职称”是地方高校多数教师开展科研、发表论文的最大动力。总体上教师的职称与学术机会、学术资源、社会美誉度的获得紧密联系，从经济的角度来考虑，职称的晋升也会给教师带来薪资的增加和校外兼职的机会。通常晋升副教授是一个关键节点，有了高级职称，更容易申请到重大课题，享受更高的岗位津贴，获得更好的发展机会。精细、分等的物化学术以及“马太效应”使得教师处在不同的等级会获得不同的资源（经济、学术、社会资本），这加剧了教师的功利化倾向。地方高校绝大部分属于教學研究型或教学型高校，但由于科研指标更清晰，直接关涉到经费分配和学校考核结果，所以在追求管理效率的前提下，高校往往将教师的学术活动统一“演绎”为评价指标，科研能力被量化为论文数、著作数、项目数和获奖数等，同时按照不同的级别层次分别赋分，通过比照指标做出一个总结性的排名，以排名结果作为教师晋升的主要依据。量化管理强化了教师的竞争意识，对提高教师的科研水平起到了一定的推动作用，但它较少涉及对创新精神、科研潜在能力等方面要素的考查，且过于注重“量”的考核也与科研的实质精神相悖离。 （二）评价主体的单一化与行政化倾向
学术管理沿袭了“校长—院长—系主任—教师”这种自上而下的科层化模式。院系层面评价主体主要由院长、系主任等在内的教授委员会组成，校级层面评价主体主要由行政主管部门的负责人如人事处长、科研处长、教务处长等和学科负责人组成，整个评价中教师基本上是被动地接受评价，缺乏评价过程的多维互动，一些教师对评价结果存在疑問，却又担心成为“麻烦制造者”在下次晋升中处于不利境地而不敢质疑。虽然《高等教育法》明确规定由学术委员会负责审议学术事项，学术委员的合法权益以国家法律形式得以确定，学术委员在高校的学术管理中发挥着重要作用，但其规定刚性不足、弹性有余，缺乏操作性，特别是没有对校、院两级学术委员会的权力进行划分，对学术委员的具体任职条件、产生流程、任期及责任等没有清晰的规定。通常情况下，地方高校校级层面的学术委员会主要由校级负责人和各院（系）院长（系主任）组成，学术委员会会议在一定意义上成为校务扩大会议。在两级学术组织中，虽然也有无行政职务的教授、学者，但其数量甚少，这些教授在学术委员会中的作用是有限的，其工作开展是在行政权力的主导下进行的。[1]在聘任制的推进过程中，教师表达利益诉求的渠道有限。在“重科研轻教学”的评价制度框架下，许多教师基于“理性”的考虑，将工作重心放在了科研上。制度缺陷和高校教师在评价中地位的“边缘化”不仅容易导致逆向选择的发生，也阻碍了真正意义上的教师聘任制的实行。
（三）重评轻聘与聘任过程的形式化
推行教师聘任制改革的目的是转换用人机制，建立以职务岗位为导向的人事雇佣制度，改革的核心是变身份管理为岗位管理。由此来讲，对教师学术水平的评价是聘任制的前提，构建基于双方平等的契约关系——聘任才是这一制度的关键和精髓。
在高校扩招中，很多地方高校开办了大量文科专业，如市场营销、社会学、法律，相应地招聘了一大批博士，通常两三年就可以晋升高一级职务，因此短短几年地方高校的高级职务数量急剧增长，很大程度上改善了地方高校教师的学历结构。
然而，由于地方高校办学体制的影响，以及岗位总量和结构比例的约束，聘任成了评审的自然结果，评审在整个评聘工作中发挥了主导作用，聘任就是走过场，造成了“以评代聘”的局面。聘任制改革依旧沿袭着以往的“终身制”模式，没有达到预期效果。
三、地方高校教师聘任制改革困境的根源分析
制度作为政治产品的具体形式，其实施效果不仅与制度设计密切相关，也深受社会总体制度的嵌入性影响。制度自身的不足、制度的宏观环境、制度运行中形成的路径依赖以及权力失衡等问题成为地方高校推进聘任制改革困境的根源所在。
（一）制度自身的不足：制度文本与实施缺乏有效衔接
首先，制度文本设计上存在缺陷。按照制度经济学的观点，制度的绩效“取决于制度健全、完备的程度”[2]。实施教师职务聘任制改革以来，国家出台了一系列指导性文件，对高校教师的职务分级、任职条件和任职资格等作出了较为具体的要求，构建了高校教师聘任制度的基本框架。但从制度的构成内容来看，这些文件很大程度上回避了原有制度存在的问题。[3]进入1990年代后，《高等教育法》《教师法》等教育法律相继颁布，进一步确立了教师职务聘任制的改革方向。1993年《中国教育改革与发展纲要》颁布后，教育部和人事部先后颁布了关于深化高校人事制度改革的相关规章制度。这些纲领性文件无疑为教师职务评聘提供了工作指南，但也存在着诸多不足：第一，对于评聘的法定程序尤其是评聘纠纷的法律救济组织和规则缺乏基本规定。教师在职务评聘中的权益保障没有有效的依据。第二，对评聘关系定位模糊。比如，评和聘的关系如何处理？如果评聘分离，那么落聘的教师如何退出？……职务评审与聘任之间的矛盾很大程度上成为高校推动教师聘任制改革的制约性因素。
其次，制度在实践中出现偏差，即制度文本在落实中的效果被打了折扣，[4]与预期的目标出现差距。从地方高校教师聘任制组织体系来看，其组织由高到低依次为教育部和人力资源与社会保障部、省教育厅和人力资源与社会保障厅、地方高校。在这一科层式的组织结构中，上级往往是制度的制定者，下级则是制度的实践者及又下一级制度的制定者。这种制度体系，决定了聘任制的制定过程缺乏与制度执行对象的充分沟通，在实践中无疑会出现偏差。如多数省份对于高校教师职务聘任都有如下的规定：“严谨治学，爱岗敬业；以学生为本，教书育人，为人师表”，“注意对学生创新能力的培养，教学过程注意育人的方法，教学效果良好”。并规定了采用“学生测评、专家听课、督导评教、随机抽查教案等方式”，但在实际操作中，教学评价在教师评价中被虚化。对于教师个体来说，聘任制实施前后没有本质性的区别。地方高校教师聘任的实践中更多体现着如何实现教师的分层、提高高级职位教师的比例，以“优化”教师队伍的结构，而对从整体层面上确立教师和地方高校之间契约化的关系则没有太多的涉及，在最终效果上偏离了聘任制的目标。
再次，制度在具体细化中出现变形，即在制度的运行中其发展并不是完全按照预期设计的路径进行的，而是采取了变通的方法。[5] 制度变迁是一个相关利益者关系变化的过程。在利益格局调整的过程中，为了推进制度变迁，实现制度的有效对接，行动者会寻找阻力最小的切入点启动变革。[6]地方高校教师聘任制变革是市场经济条件下为建立科学合理的人事分类管理体系而启动的。对于高校的岗位设置管理，国家在总的方向上给出了指导性意见，在岗位等级、结构比例等方面提出了统一的基本要求，但对具体按照何种分类标准设岗则没有明确的规定。在具体执行过程中，地方高校通常会制定相应的实施细则。为了顺利实现制度的推进和得到教职工的认同，高校具体职能部门一般会变通地解释原制度中的某些规定，从而使既定的制度安排发生部分的改变。如我们常在高校制定职称政策后看到：“解释权归××部门”。一些高校基于职称结构比例的限制，会设置“预备教授”，或者在提高聘任条件后，采取“老人老办法”的酌量原则。这在某种程度上解决了由于制度转轨产生的内部阻力，但增加了聘任制推进的成本。 （二）制度的深层结构：宏观制度的影响
政策价值观和社会背景不是脱离的，[7]把握高校权力结构的关键，是正确认识高校与政府的关系。[8]中国高校在功能、资源和生产要素主体上都还体现着“单位制”的内部特性。虽然近年来高校“去行政化”得到广泛关注，但高校与政府之间的关系尚没有突破性的变化，在既定的资源供给体制下，二者仍是一种管辖与归属、领导与被领导的关系，[9]科层制的模式使得“教师—高校—政府”形成一种自下而上的依附性关系。地方高校的权力配置呈现出行政权力为主导的特点，即使在权力下放过程中，行政权力的内敛程度依然不足，[10]作为学术主体的教师基本上处于“边缘化”地位。[11]这也显示了地方高校内部学术权力整体偏弱，加上地方高校的“地方性”，地缘、学缘、乡缘等因素叠加，非正式组织对学术决策有较强影响。在即定的社会宏观制度中，教师聘任制改革的推进举步维艰。
与此同时，教师聘任制的配套制度，如教师的流动机制、评价制度以及相关的制度没有系统性革新。在“事业单位”的框架下，高校教师仍然属于“国家干部”，其“社会人”属性不足。由于社会资源配置的“双轨制”，事业单位中的“职称”附加了诸多资源，高校教师学术权力的薄弱使得高校和教师形成了职称制度由政府主导的适应性预期，教师个人在经济、政治、社会地位上对所在单位的全面依附关系及出于职业安全感的考虑，使之对聘任制的需求不强。引入竞争和淘汰机制，构建完善的社会人才流动机制和社会保障机制是顺利推进高校教师职务聘任制实施的前提和基础。受制于中国总体人事制度和教师管理制度的影响，地方高校和教师之间处于信息不对称状态，加上退出机制的缺位，造成教师聘任制度和学术制度需求的耦合程度不高，致使教师的岗位调整和外部流动处于不畅通状态。
（三）收益递增及自我强化：路径依赖的抑制
从总体上看，地方高校教师聘任制的供给链条按照“国家—地方政府—高校—院系—教师”的逻辑运行。以行政管理为出发点的人事调控规则，也固化了政府对高校办学资源和管理制度等的干预。从教师编制的核定、各级职务比例的控制，到人员经费的拨付，教育行政管理部门都起着关键性作用。在教师聘任制实施的初期，为缓解教师队伍老龄化、断层问题，一些地方高校在政府核定的编制范围内，破格聘任了一大批高级职务，但随着社会和学术环境的变化，迫切需要以聘任制变革为着力点、以市场为人力资源配置的手段，推動学术职业的发展。近年来，地方高校的师资结构发生了较大变化，学术职位开始成为一种稀缺的资源，加上地方高校办学自主权扩大，在这种情况下，因应自身定位和办学要求实现学术制度供应的个体化，解决政府制度供应模式下高校教师评价同形化、科研化的难题，就显得至关重要。这在很大程度上对高校教师职称“自上而下，以审批制和资源配给为特点”的制度供应模式提出了挑战。北京大学、中山大学等国家直属高校先后进行了学术晋升制度改革，建立了自主评聘教师的制度，但就广大地方高校来讲，政府依旧是聘任制的介入者，“一省一规”的职称评聘模式使得高校评聘教师的单位成本较低，统一的评聘过程具有较高的效率，因而旧制度维系着较强的惯性。在从“身份管理”向“岗位聘任”转变的过程中，地方高校基于多重因素的考量，对制度的改革所引发的矛盾顾虑重重，对深层次问题难以触及，延滞了聘任制的发展。
（四）利益及需求偏好：权力失衡的制约
中国政府通常是各类社会制度的主导者，通过纵向隶属的行政系列“自上而下”推进制度创新。[12]高校教师职称制度的评价标准、职称评聘的过程处在政府严密的制度安排下，工资待遇、津贴等级严格与职称挂钩，管理绩效成为高校师资管理的重要目标。虽然高校自主权不断扩大，但高校尚未完全剔除行政化的机制，在地方高校的教师评聘工作中，具有一定行政职务的教师能够在资源或人脉上累积更多优势，更容易在晋升的竞争中胜出。[13]非学术权力依然是高校权力结构的主导性力量，学术组织往往附属于行政权力机构，发挥实质性作用的效果不大。学术委员中很大一部分是职能部门的领导。对于高校教师晋升制度，潘懋元教授也对行政权力的过度干预表达了看法：“哪些教师能得到晋升，哪些教师不能晋升，……学术委员会只能起很有限的作用。”[14]在权力严重失衡的情形下，行政权力的利益和对聘任制的需求偏好主导着这一制度的变迁方向、路径和效率。在聘任制改革深化过程中，强势的行政权力和“学术精英”占有更多话语权和决策权，教师个体的利益诉求难以得到有效的表达和回应。
尤其是在学术劳动力市场逐步饱和及晋升竞争激烈的情形下，基于现实利益的考虑，教师自觉不自觉地附和或践行“重科研轻教学”等价值观，致使学术评价进入了工具理性的窠臼。权力的失衡导致了作为制度创新的微观主体的学术组织和教师的积极性不足，影响了教师对于聘任制改革的认同度，使制度推进呈低效状态。
四、地方高校教师聘任制改革的未来展望
随着国家“双一流”建设战略的实施，高等教育发展重点将由规模扩张转向结构调整，地方高校转型发展成为今后的改革方向。地方高校是中国高等教育的重要组成部分，是本科教育的主要承担者。在中国高等教育向普及化发展的过程中，迫切需要地方高校重视人才培养，提升高等教育质量。而推进以聘任制改革为核心的人事制度改革、促使教师评价激励导向发生转变，不仅关系着人才培养的效果，也是避免高校趋同化、推进地方高校转型发展的关键所在。
（一）重构地方高校聘任制改革中的权力结构
教师聘任制的改革不单是高校人事制度的革新，也关系着现代大学制度的建设进程。随着高等教育治理模式的重大变革，增强权力结构的开放性、引入外部治理成为重要的转变方向。“双一流”政策的实施，使高校之间的差异化发展再次成为学界关注的焦点。地方高校以教学型高校为主，
总体上科研基础比较薄弱，优秀拔尖人才和知名学者缺乏。在新的办学形势下，摒弃“统一化”的教师评价标准，建立基于学术权力本位的教师评聘机制至关重要。首先，要完善现代大学制度，进一步下放政府权力，加大“管办评”分离的改革探索，理顺国家、地方和高校在学术管理制度中的地位和责任，实现政府从高等教育办学的具体介入者到监督者的角色转换，将教师评聘的自主权归还于高校，从而调适地方高校对政府的依附性关系，突破教师聘任制改革权力博弈中地方高校的弱势地位，使地方高校真正成为用人主体；其次，加强岗位设置管理，打破以往的“以评代聘”的制度模式，真正形成地方高校和教师之间平等的劳动契约关系，使聘任制真正成为高校学术管理的核心制度，促使地方高校能基于自身的办学水平制定教师评价标准，凸显自身办学特色；最后，重构地方高校中学术制度管理的权力结构，改变行政权力过分强势的状况，吸纳普通教师这一“利益相关者群体”参与聘任制改革论证和决策过程，通过构建互动式的制度，使地方高校教师形成积极的自我角色意识和角色期待，提高聘任制的改革成效。 （二）建立教师晋升的第三方评价机制
在当前高等教育“买方市场”的特性日益显著的情况下，高校面临着管理绩效、质量保障和公众问责的多重压力，外部相关利益者参与高等教育管理成为发展趋势。加上近年来中国人口结构的变化及教育国际化的快速发展，作为高等教育系统“金字塔”的中低端部分，地方高校面临着较为激烈的生源竞争，师资水平作为其发展的核心要素，直接关涉高等教育的总体质量。在很大程度上，教师晋升是评价教师学术表现及能力的重要过程。但从评价主体上来看，无论是过去的统一评审还是当前逐步开始的“高校自主评聘”，相对封闭的“小众化”学术评价体制都易于为权力“寻租”提供土壤，也与聘任制的“以聘任的选拔激励优秀学术人才”的功能初衷相背离。在当前高等教育转向内涵式发展的背景下，无疑需要建立教师晋升的第三方评价机制，加大社会化评价和资格准入规范的力度，积极探索社会化、专业化、科学化的评价模式。通过市场及专业性力量介入資源分配的过程，保证学术评价的独立性，增强学术的实质性权力。为此，可以借鉴高校联盟的形式，成立地方高校学术评价联盟，为不同类别的高校制定相应的教师学术评价指标体系，改变以往单纯地将2～3篇代表作送审、校外3～5位专家评价的做法，通过专业、精细的学术评价结果为地方高校聘任教师提供相应的建议，以凸显学术权力在教师晋升中的作用，减少内部利益纠葛，增强评价的透明度。同时，通过评价的社会化，促进高等教育第三方评估组织的发展，形成独立的“民间”学术共同体，促进高校教师的专业化发展。
（三）实施教师的分类管理和评价
聘任制的推行破除了高校教师职位的终身制，竞争上岗使得学术晋升的压力增大，在一定程度上造成了聘任制的异化，致使学术的概念窄化为科研，教师为累积学术资本而在教学上投入的精力过少，影响了地方高校教育教学质量的提高。随着高校人事制度改革的深化和地方高校发展的转型，地方高校必须根据自身的办学定位，创新教师准入机制和评价体系，为教师队伍分设不同的类型：教学型、科研型以及两者兼顾型，根据学校的办学实力和层次调整相应比例，对教师的聘任类型以自我选择为基础，[15]通过岗位设置和教师聘任的有机结合实现学术职业合理分层。同时，在教师职称的每一层级建立分流机制，进行细致的岗位分析，在相关的制度设计上改变以科研成果数量论学术能力的单一学术观，制定出差异化的教师评价体系，实现从单一的评价标准到多元的分类指导，提高教学学术的地位，加大教学在晋升评价中的权重，细化教学评价指标，通过教师的分类管理和评价，逐步完善“以岗定薪”“以绩定酬”相结合的激励机制，通过评价制度引导教师加大教学方面的投入，进行教学方法和教学模式改革的探索，促进地方高校教育质量的全面提升。
（四）加强教师聘任的配套制度建设
推行岗位设置、竞聘上岗、聘期考核以及契约管理是高校教师职务聘任制度的重要特征，而这一具体制度是镶嵌在社会宏观制度矩阵中的，在推进过程中面临着多重利益及权力冲突，迫切需要突破原有的制度边界，构建以学术职业为核心的教师流转机制，淡化“事业编制”的限制，逐步解决教师“出口难”的问题。可适当借鉴国外高校终身教职制度，结合地方高校自身的情况，建立教师职业发展早期竞争和晚期保护相结合的制度：与新进教师签订固定期限合同，能通过2～3个聘期考核的教师进入长聘阶段，从而完善高校教师职业准入制度，发挥聘任的“过滤”作用。与此紧密相关的是教师权利的救济制度建设，地方高校要切实加强教师聘任过程的法治化建设，制定的聘任标准和程序须在校内进行广泛的讨论和听证，设立教师申诉委员会，充分发挥教职工代表大会对学校聘任权的监督，保障教师的合法权益。同时，要建立高校与外部的社会保障衔接机制，推进社会化保障机制建设和教师职业年金改革，逐步弱化教师个体对所在高校的依附性关系，使地方高校和教师之间真正形成平等的契约关系，减少聘任制改革中的阻力，提高制度效率。
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責任编辑：赵玲
Retrospect， Reflection and Prospect of the 30 Years Reform of Faculty Employment System in Local Universities
NIU Fengrui1， ZHANG Ziwei2
（1.Institute of Higher Education， Fuzhou University， Fuzhou， Fujian 350116， China；
2.Graduate School of Education， Peking University， Beijing 100871， China）
Abstract： In the last 30 years， the implementation of the faculty employment system has played an important role in optimizing the employment mechanism， stimulating the academic productivity of teachers and promoting the construction of disciplines in universities. Meanwhile， the faculty employment system has fallen into the predicament due to the influencing factors， such as the social macro system and the internal governance mechanism of higher education， etc. The reasons are related to the defects existing in the system， even more to the deep structure of the system， the selfstrengthening mechanism and the imbalance of power structure of the system. In order to deepen the reform of faculty employment system， it is necessary to reconstruct the power structure in local universities， establish a "third party" evaluation mechanism for faculty promotion， carry out the classification management and evaluation system， and strengthen the supporting system construction.
Key words： local universities； faculty employment system； macro system； path dependence； power imbalance