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摘要：为推进我国中医药事业的进一步发展，鼓励和支持社会资本举办中医医疗机构，本文根据国家有关法规，分析和研究影响社会办中医的政策因素，总结出社会办中医发展的利好政策，也梳理了阻碍和制约社会办中医的不合理规定，并提出相应意见和建议，以期引起政府在推进社会办中医政策研究过程中的重视。
关键词：社会资本；政策因素；中医医疗机构
DOI：10.3969/j.issn.1005-5304.2017.02.003
中图分类号：R2-05 文献标识码：A 文章编号：1005-5304（2017）02-0009-03
在当代市场经济与现代医学共同发展和竞争的背景下，社会资本举办中医医疗机构虽然已取得较大成果，但同时也受到现行政治、法律、经济、文化及认识等多种因素影响。了解和发挥好有利因素，逐步解决存在的阻碍是促进社会办中医事业蓬勃发展的重要任务。笔者通过对推进社会办中医政策研究课题调研结果进行总结，归纳并分析影响社会办中医的政策因素，为今后相关政策的制订提供参考。
1 现行相关利好政策
从历史经验和中外办医比较研究可知，社会办医事业的兴衰变化主要受政府相关政策的影响。新医改以来，我国社会办医和社会办中医遇到了最好历史机遇，国务院、国家卫计委和国家中医药管理局颁发了一系列相关利好政策，鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业。如国务院《关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》（国发〔2009〕22号）提出鼓励和支持申办中医诊所或个体行医，对符合条件的零售药店，允许其转型举办为中医坐堂医诊所；国家中医药
基金项目：广东省中医药局重点课题（20154005）
通讯作者：庞震苗，E-mail：mrchiming@163.com
管理局规划财务司《关于印发中医药事业发展“十二五”规划的通知》（国中医药规财发〔2011〕49号）鼓励社会资本举办中医医疗机构，支持和引导中医诊所或个体行医的举办，积极推动社会办中医医疗机构尤其中医诊所、中医门诊部的建设规范和连锁发展，以及探索执业中医师多点执业的方法；国务院《关于加快发展社会办医的若干意见》（国发〔2013〕54号）也明确提出放宽社会办医的门槛，鼓励社会办医，鼓励举办中医坐堂医诊所，允许医师多点执业等。
此外，国务院办公厅还在《深化医药卫生体制改革2014年工作总结和2015年重点工作任务》（国办发〔2015〕34号）对下一步如何大力推进社会办医，加快形成多元办医格局提出了明确的目标任务，指出要把非公立非营利性医疗机构作为发展的重点，着重建设形成以公立医疗机构为主导、非公立医疗机构共同发展，非营利性医疗机构为主体、营利性医疗机构为补充的多元化办医格局。
因此，各级政府和主管部门、社会办中医法人和个人应该充分利用现行有利政策，加快贯彻落实到位。
2 不合理规定
目前政策层面尚存在着一些不合理的规定，在准入审批、政策设计及实施等方面制约着社会办中医的健康发展。
2.1 政策不协调
不同部门发布的政策不兼容，政策规定相互冲突或要求不一致。如民政部门要求民办非企业单位须在名称前冠以相应的行政区域名称，这与卫生行政部门的登记要求相冲突；又如，社会办中医用地申请过程中出现循环审批现象，即申请执业许可证时需先期获得用地批准，但申请卫生用地时却又需先期获得医疗机构执业许可证；而申报开展新的医疗技术，卫生部门要求该技术已开展一定例数，且有等级方面的要求，但有关部门却未对民办医疗机构进行评级，导致政策规定之间相互矛盾。
2.2 准入设置限制
区域卫生规划和选址距离规定的限定，阻碍了社会办中医医疗机构的准入。如在区域卫生规划中，若该区域医疗机构已达到额定规划数量且无增加计划，则对新增社会办中医医疗机构的申请不予受理；《医疗机构设置规划》是由县级以上地方卫生行政部门制定，如《深圳市2010-2015年医疗机构设置规划》（深卫人发〔2010〕75号）有“新增医疗机构与同类别医疗机构之间直线距离不少于500米”规定，此种选址距离限定严重阻碍了社会办中医医疗机构的准入。
实际上，该规定中“同类别医疗机构”的定义，是指同类别中医医疗机构或西医医疗机构，还是指医院、门诊部、诊所、坐堂医药店这种类别的區分，皆未给出明确界定。
房屋产权及使用证明规定不适应城乡结合区域的实际情况。《医疗机构设置规划》规定，医疗机构申办者需提交用房产权证明作为医疗机构申请设置必备材料之一，但许多城乡结合部、城中村的房屋为小产权房，无法提供房产证。
中医诊所连锁设置规定不完善。按照深圳市相关规定，中医内科诊所等中医二级科目诊所类别的申办人主体性质规定为个人，即医疗机构不能用公司法人名义，而只能以个人姓名申请设置名称，因此，中医内科、妇科、儿科等二级科目诊所无法实现连锁经营。
此外，还存在基层机构诊疗科目设置的规定不切实际、申请人主体性质与卫生技术人员配备要求不利于中医发展、卫生技术人员配备要求不切合传统中医服务模式、所有权归属不清晰及投资融资受限等问题，阻碍着社会资本举办中医医疗机构。
2.3 审批手续繁琐
根据上海市的相关规定，设置医疗机构需提供9大类资料，包括新开设医疗机构所在地区的人口结构、经济社会发展情况，目前已有医疗资源的分布情况和居民的医疗服务需求情况的详细阐述和分析，各类资信、工作证明，以及国土资源管理部门、卫生部门、工商部门、地乡镇、村居委会和物业管理部门等多部门的审查意见。这些资料的收集和整理犹如一道道门槛，难以逾越。
又如，以广州市某区为例，有关中医诊所的申请设置，首先是卫生行政部门审批2个月，接着是消防部门审批2个多月，环境影响评价部门审批3个多月，还有城管部门审批几周，再加上工商局、税务局的审批，办理完所有审批流程差不多需1年，其时间和租赁资金成本浪费惊人。 2.4 政策落实缺乏细则支撑
现行政策之间未形成有效配套的组合拳，缺乏操作细则，政策实施的“最后一公里”落地难，导致一些基层单位推诿不作为。如《国务院关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》明确要求“医疗保障政策和基本药物政策要鼓励中医药服务的提供和使用”，但因政策间未保持稳定连贯，可能导致好的做法被迫停止。
如某城市在提升该地区基层中医药服务能力工程的实施过程中曾规定：若在新型农村合作医疗保险（简称“新农合”）中采用中医药服务项目进行治疗，将提高至少10%的医疗费用报销比例（相比于选择其他非中医药服务治疗方式），选择针灸进行治疗的住院患者，医疗费用可达到90%的报销比例；参加城镇职工、居民基本医疗保险中的门诊慢性病和住院参保人员，采用中医药服务治疗的，可提高5%以上的医疗费用报销比例。
然而，2014年医疗保险由人社部门统一管理后，该地区的城镇居民医疗保险、新农合被整合为居民基本医疗保险，而这种新型的居民基本医疗保险的实行方案并未明确提出鼓励提供中医药服务的意见细则和内容，因此，该市被迫停止执行此前已成功在新农合中实施的中医药服务鼓励政策[1]。
2.5 中、西医医疗机构未区别设置
现行政策要求社会办医疗机构在设置时必须提交环境保护如污水污物、粪便处理方案，在消毒、医疗垃圾、隔离、无菌操作方面也有硬性要求，这显然没有考虑到中医诊所的实际情况。
同时要求中医诊所须有独立中药饮片营业区，且面积不得少于50 m2，中药饮片数量不少于400种；独立诊室数量不超过2个，且建筑面积不少于10 m2等，这些要求脱离了市场经济在医療成本上的考量。
此外，部分政策设计未考虑到历史遗留问题，给社会办中医的推进造成一定程度的阻碍和制约。如《执业医师法》颁布前未获得医学专业技术职称的师承或确有专长的中医从业人员医师资格认证出现空白，如按照社会办医的规定，他们就无法获得申请资格。
3 对策
鼓励和促进社会办中医医疗机构，必须解决过程中遇到的政策性问题。为克服目前政府“该管的没管好，不该管的又管得过多”弊端，政府需对自己的社会定位和职责进行反思，明确政府在医疗卫生服务市场中的责任和权利边界，有所为和有所不为，切实管好必须管好的，放下由市场调节有效的所有事项，为此提出以下建议。
3.1 明确政府职责，划清政府权力范围
就社会办中医而言，政府应将有限精力用于做好以下4件事：①只负责公立医院的设置；②通过财政专项补贴、医保支付等方式向一切可以为国民提供基本医疗服务的机构“买单”；③负责审查发放执业医师执照；④监督所有医疗机构依法行医。其他事项则交由市场调节和行业内部进行控制管理，如民营的医院、门诊和诊所一律实行备案制，政府可通过完善监督检查制度以规范其运营活动，查处违法行医机构和行医行为。
3.2 简政放权，改革由市场调节和行业内部管控的审批流程
政府对社会办医学的许多业务性事项应该简政放权，如医疗设备的购置、临床科室的设置、新医疗技术的开展、医院投资额及其比例，以及涉及医保报销项目之外的其他医疗服务项目的定价等。政府管理上述业务事项不仅不符合市场经济规则，也无国际惯例可循，简政放权将有利于社会办中医的积极性和创造性。
3.3 加强各部委政策法规的协调性
社会办中医涉及卫生、税务、医保、工商、环保等多个政府部门，建议设置相关部门的联席会议制度，多个部门联合发文，明确医疗机构分类管理规则，协调解决社会办中医医疗机构过程中出现的同一卫生医改政策，以及各地执行和监管部门解读不一、执行不协调的问题。
4 结语
我国在推进社会办中医医疗机构的进程中，政策因素一直影响其健康发展，既有利好政策，也有许多不合理规定，制约了社会办中医的发展。2015年5月，国务院办公厅发布了《中医药健康服务发展规划2015-2020年》（国办发〔2015〕32号），其中明确指出，对于社会资本举办仅提供传统中医药服务的传统中医诊所、门诊部，其医疗机构设置规划、区域卫生发展规划不作布局限制。这表明，相关制约因素已受到主管部门的关注，并已出台或正在制定相应解决这些制约因素的政策，这将积极推动中医药事业新一轮的蓬勃发展。
参考文献：
[1] 解伟.鼓励中医政策为何难以落地[N].健康报，2015-04-15（5）.
（收稿日期：2015-12-05；编辑：梅智胜）
关键词：社会资本；政策因素；中医医疗机构
DOI：10.3969/j.issn.1005-5304.2017.02.003
中图分类号：R2-05 文献标识码：A 文章编号：1005-5304（2017）02-0009-03
在当代市场经济与现代医学共同发展和竞争的背景下，社会资本举办中医医疗机构虽然已取得较大成果，但同时也受到现行政治、法律、经济、文化及认识等多种因素影响。了解和发挥好有利因素，逐步解决存在的阻碍是促进社会办中医事业蓬勃发展的重要任务。笔者通过对推进社会办中医政策研究课题调研结果进行总结，归纳并分析影响社会办中医的政策因素，为今后相关政策的制订提供参考。
1 现行相关利好政策
从历史经验和中外办医比较研究可知，社会办医事业的兴衰变化主要受政府相关政策的影响。新医改以来，我国社会办医和社会办中医遇到了最好历史机遇，国务院、国家卫计委和国家中医药管理局颁发了一系列相关利好政策，鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业。如国务院《关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》（国发〔2009〕22号）提出鼓励和支持申办中医诊所或个体行医，对符合条件的零售药店，允许其转型举办为中医坐堂医诊所；国家中医药
基金项目：广东省中医药局重点课题（20154005）
通讯作者：庞震苗，E-mail：mrchiming@163.com
管理局规划财务司《关于印发中医药事业发展“十二五”规划的通知》（国中医药规财发〔2011〕49号）鼓励社会资本举办中医医疗机构，支持和引导中医诊所或个体行医的举办，积极推动社会办中医医疗机构尤其中医诊所、中医门诊部的建设规范和连锁发展，以及探索执业中医师多点执业的方法；国务院《关于加快发展社会办医的若干意见》（国发〔2013〕54号）也明确提出放宽社会办医的门槛，鼓励社会办医，鼓励举办中医坐堂医诊所，允许医师多点执业等。
此外，国务院办公厅还在《深化医药卫生体制改革2014年工作总结和2015年重点工作任务》（国办发〔2015〕34号）对下一步如何大力推进社会办医，加快形成多元办医格局提出了明确的目标任务，指出要把非公立非营利性医疗机构作为发展的重点，着重建设形成以公立医疗机构为主导、非公立医疗机构共同发展，非营利性医疗机构为主体、营利性医疗机构为补充的多元化办医格局。
因此，各级政府和主管部门、社会办中医法人和个人应该充分利用现行有利政策，加快贯彻落实到位。
2 不合理规定
目前政策层面尚存在着一些不合理的规定，在准入审批、政策设计及实施等方面制约着社会办中医的健康发展。
2.1 政策不协调
不同部门发布的政策不兼容，政策规定相互冲突或要求不一致。如民政部门要求民办非企业单位须在名称前冠以相应的行政区域名称，这与卫生行政部门的登记要求相冲突；又如，社会办中医用地申请过程中出现循环审批现象，即申请执业许可证时需先期获得用地批准，但申请卫生用地时却又需先期获得医疗机构执业许可证；而申报开展新的医疗技术，卫生部门要求该技术已开展一定例数，且有等级方面的要求，但有关部门却未对民办医疗机构进行评级，导致政策规定之间相互矛盾。
2.2 准入设置限制
区域卫生规划和选址距离规定的限定，阻碍了社会办中医医疗机构的准入。如在区域卫生规划中，若该区域医疗机构已达到额定规划数量且无增加计划，则对新增社会办中医医疗机构的申请不予受理；《医疗机构设置规划》是由县级以上地方卫生行政部门制定，如《深圳市2010-2015年医疗机构设置规划》（深卫人发〔2010〕75号）有“新增医疗机构与同类别医疗机构之间直线距离不少于500米”规定，此种选址距离限定严重阻碍了社会办中医医疗机构的准入。
实际上，该规定中“同类别医疗机构”的定义，是指同类别中医医疗机构或西医医疗机构，还是指医院、门诊部、诊所、坐堂医药店这种类别的區分，皆未给出明确界定。
房屋产权及使用证明规定不适应城乡结合区域的实际情况。《医疗机构设置规划》规定，医疗机构申办者需提交用房产权证明作为医疗机构申请设置必备材料之一，但许多城乡结合部、城中村的房屋为小产权房，无法提供房产证。
中医诊所连锁设置规定不完善。按照深圳市相关规定，中医内科诊所等中医二级科目诊所类别的申办人主体性质规定为个人，即医疗机构不能用公司法人名义，而只能以个人姓名申请设置名称，因此，中医内科、妇科、儿科等二级科目诊所无法实现连锁经营。
此外，还存在基层机构诊疗科目设置的规定不切实际、申请人主体性质与卫生技术人员配备要求不利于中医发展、卫生技术人员配备要求不切合传统中医服务模式、所有权归属不清晰及投资融资受限等问题，阻碍着社会资本举办中医医疗机构。
2.3 审批手续繁琐
根据上海市的相关规定，设置医疗机构需提供9大类资料，包括新开设医疗机构所在地区的人口结构、经济社会发展情况，目前已有医疗资源的分布情况和居民的医疗服务需求情况的详细阐述和分析，各类资信、工作证明，以及国土资源管理部门、卫生部门、工商部门、地乡镇、村居委会和物业管理部门等多部门的审查意见。这些资料的收集和整理犹如一道道门槛，难以逾越。
又如，以广州市某区为例，有关中医诊所的申请设置，首先是卫生行政部门审批2个月，接着是消防部门审批2个多月，环境影响评价部门审批3个多月，还有城管部门审批几周，再加上工商局、税务局的审批，办理完所有审批流程差不多需1年，其时间和租赁资金成本浪费惊人。 2.4 政策落实缺乏细则支撑
现行政策之间未形成有效配套的组合拳，缺乏操作细则，政策实施的“最后一公里”落地难，导致一些基层单位推诿不作为。如《国务院关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》明确要求“医疗保障政策和基本药物政策要鼓励中医药服务的提供和使用”，但因政策间未保持稳定连贯，可能导致好的做法被迫停止。
如某城市在提升该地区基层中医药服务能力工程的实施过程中曾规定：若在新型农村合作医疗保险（简称“新农合”）中采用中医药服务项目进行治疗，将提高至少10%的医疗费用报销比例（相比于选择其他非中医药服务治疗方式），选择针灸进行治疗的住院患者，医疗费用可达到90%的报销比例；参加城镇职工、居民基本医疗保险中的门诊慢性病和住院参保人员，采用中医药服务治疗的，可提高5%以上的医疗费用报销比例。
然而，2014年医疗保险由人社部门统一管理后，该地区的城镇居民医疗保险、新农合被整合为居民基本医疗保险，而这种新型的居民基本医疗保险的实行方案并未明确提出鼓励提供中医药服务的意见细则和内容，因此，该市被迫停止执行此前已成功在新农合中实施的中医药服务鼓励政策[1]。
2.5 中、西医医疗机构未区别设置
现行政策要求社会办医疗机构在设置时必须提交环境保护如污水污物、粪便处理方案，在消毒、医疗垃圾、隔离、无菌操作方面也有硬性要求，这显然没有考虑到中医诊所的实际情况。
同时要求中医诊所须有独立中药饮片营业区，且面积不得少于50 m2，中药饮片数量不少于400种；独立诊室数量不超过2个，且建筑面积不少于10 m2等，这些要求脱离了市场经济在医療成本上的考量。
此外，部分政策设计未考虑到历史遗留问题，给社会办中医的推进造成一定程度的阻碍和制约。如《执业医师法》颁布前未获得医学专业技术职称的师承或确有专长的中医从业人员医师资格认证出现空白，如按照社会办医的规定，他们就无法获得申请资格。
3 对策
鼓励和促进社会办中医医疗机构，必须解决过程中遇到的政策性问题。为克服目前政府“该管的没管好，不该管的又管得过多”弊端，政府需对自己的社会定位和职责进行反思，明确政府在医疗卫生服务市场中的责任和权利边界，有所为和有所不为，切实管好必须管好的，放下由市场调节有效的所有事项，为此提出以下建议。
3.1 明确政府职责，划清政府权力范围
就社会办中医而言，政府应将有限精力用于做好以下4件事：①只负责公立医院的设置；②通过财政专项补贴、医保支付等方式向一切可以为国民提供基本医疗服务的机构“买单”；③负责审查发放执业医师执照；④监督所有医疗机构依法行医。其他事项则交由市场调节和行业内部进行控制管理，如民营的医院、门诊和诊所一律实行备案制，政府可通过完善监督检查制度以规范其运营活动，查处违法行医机构和行医行为。
3.2 简政放权，改革由市场调节和行业内部管控的审批流程
政府对社会办医学的许多业务性事项应该简政放权，如医疗设备的购置、临床科室的设置、新医疗技术的开展、医院投资额及其比例，以及涉及医保报销项目之外的其他医疗服务项目的定价等。政府管理上述业务事项不仅不符合市场经济规则，也无国际惯例可循，简政放权将有利于社会办中医的积极性和创造性。
3.3 加强各部委政策法规的协调性
社会办中医涉及卫生、税务、医保、工商、环保等多个政府部门，建议设置相关部门的联席会议制度，多个部门联合发文，明确医疗机构分类管理规则，协调解决社会办中医医疗机构过程中出现的同一卫生医改政策，以及各地执行和监管部门解读不一、执行不协调的问题。
4 结语
我国在推进社会办中医医疗机构的进程中，政策因素一直影响其健康发展，既有利好政策，也有许多不合理规定，制约了社会办中医的发展。2015年5月，国务院办公厅发布了《中医药健康服务发展规划2015-2020年》（国办发〔2015〕32号），其中明确指出，对于社会资本举办仅提供传统中医药服务的传统中医诊所、门诊部，其医疗机构设置规划、区域卫生发展规划不作布局限制。这表明，相关制约因素已受到主管部门的关注，并已出台或正在制定相应解决这些制约因素的政策，这将积极推动中医药事业新一轮的蓬勃发展。
参考文献：
[1] 解伟.鼓励中医政策为何难以落地[N].健康报，2015-04-15（5）.
（收稿日期：2015-12-05；编辑：梅智胜）