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秦与汉初由于国家授田制得以有效推行，加上当时以宗族豪强为核心的社会势力尚不发达，国家能够通过行政手段实现对基层百姓的有效控制。这一时期，里吏是国家行政权力的忠实履行者，以国家行政为最高准则，而里民生活的方方面面更透露出较强的行政性，西汉中期以后社会势力作用下所谓的自治特征尚不明显。这些充分反映了当时国家的基层统治理念。