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现阶段，国家对土地储备融资模式进行积极倡导，其主要是以土地储备专项债券作为中心。这样不仅使项目融资得到保障，同时又使市场得到规范，可以促进其良性发展，但是在实际工作中仍然存在一定的问题，需要针对这些问题探讨对应的措施。因此，针对土地储备专项债券问题进行深入探讨。
一、引言
如何合理使用土地资源成为我国面临的一大问题，目前我国正积极推进以土地储备专项债券为主的土地储备融资模式，这样既可以合理的保证土地储备融资需求，又可以促进土地市场的规划化。而发行土地储备专项债券可以将专项债券的管理和土地储备融资模式的改革进行有效结合，其有助于改善和规范地方政府债务人的融资，促进土地资源综合管理。
二、相关内容
（一）土地储备
土地储备是指为了实现对土地市场的宏观调控以及对于整个土地资源更加合理的利用，由政府部门和自然资源管理部门按照有关规定对土地进行开发储备并利用的过程。土地储备机构可以根据土地总体规划、城市用地总体规划、土地利用年度规划，按照有关法律程序结合市场情况，以各种形式收集国有建设土地，将其作为政府的储备来使用，并提供所需的基础设施和其他储备，再由地方政府有计划、有序地投入市场，以确保用地的市场供应和调控。
（二）土地储备专项债券
土地储备专项债券是地方政府部门的特殊债券。其是根据地方政府在市场经济体制中融资模式的经验以及立足我国国情而发行的，这种模式是地方政府为土地储备发行的，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的，并以国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还。
三、发行债券的必要性
地方政府在进行土地储备时，需要投入大量的资金，例如土地购置以及前期开发、中后期的管理等，而在2015年颁布新预算法和实施之前，这部分资金主要来自银行贷款，大部分都是通过土地储备中心将土地抵押，或者通过地方政府向银行借贷等。在新预算法颁布后，规定地方政府不得以其他任何方式借债，而应通过发行地方政府债券的方式进行借贷。
财政部和中央国土资源部门印发的文件规定，地方各级政府不得再从商业银行或者金融机构直接进行贷款，而应通过省级政府自筹发行的地方政府债券的方式，来有效解决土地储备融资服务的需求。
（一）融资方式规范
土地储备专项债券与银行贷款及其他商业贷款的方式不同，其可以说是为地方政府土地储备管理工作定制的。根据土地储备业务的实际需要，在发行额度和经营期限、发行的对象、项目管理等方面有了更多的选择。而地方政府仅需按时还本付利息，这样在组织土地供给、规范土地储备融资等方面，就有了更多的自主权和选择空间，极大地促进了地方经济的稳定性。
（二）制止违法行为
在发行土地储备专项债券之前，一些地方政府会利用土地储备机构和各城投公司作为政府的融资平台，借以土地储备的名义违法借债，增加了地方政府债务的风险。可以采取对发行的土地储备专项债券进行规范化管理，实现资金的专款专用，这样不仅可以有效保障土地储备资金的合理化使用，还可以防止违法违规借债、私自挪用土地储备资金的情况发生。
（三）避免债务失控
长期以来，地方政府一般会试图通过土地融资增加当地GDP，但由于不同时期对土地的需求不同，因此这种需求可能会导致土地储备过多，造成地方政府存在债务问题。通过对土地储备专项债券的项目和区域进行细分，具有良好的市场前景和盈利能力的土地储备专项债券会得到市场的青睐，反之发行难度大且票面利率高。通过市场的选择，地方政府在发行土地储备专项债券之前，可以仔细评估土地储备项目的前景，并起到防止地方政府投融资冲动的作用。
四、存在的问题
（一）资金与项目不符
在实际的土地储备工作中，土地储备专项债券的发行与土地储备业务的开展存在时间差，因此土地储备工作可能已经开展多日，但专项债券工作还未进行，或者储备土地出让提前完成而偿债时间还没有到。这些情况不仅会造成债券资金使用的时间差，还会造成资金滞后和资金沉淀，从而影响专项债券资金的利用率，更重要的是还会把资金用在不对应的项目上，造成土地储备资金的不合法使用和串用。
（二）模式待完善
在实际工作中，由于土地储备项目的开发周期很长，受经济、社会、土地市场和中国经济趋势的影响较大，造成土地在使用过程中存在不确定性，使得储备土地不一定能按照原計划出让，有可能发生违约的情况。根据现行土地储备专项债券管理办法，省、自治区、直辖市为土地储备专项债券的发行主体。但目前实施土地储备的都是市政府或者县级政府，省级政府在财务部批准的债券组成中，可根据各城市的情况对每个县和各市进行债券组成调整。这就造成了发展程度高，偿还能力高的省获得的债券额度大于其他还在发展的市县，长此以往就造成了一种恶性循环。
（三）资金的沉淀
在实际工作过程中，土地从征收到储备再到出让，大多数需要在2-3年左右完成。而土地储备专项债券现在分为3年和5年期限，当还款期还没有完全到来，又因为要与项目相对应，这样就导致资源难以循环利用。《土地储备专项债券管理法》明确规定，发行国有土地储备专项债券时，要结合土地的出让和当前收入情况，制定提前偿还的相关约定，但是有些债权人为了确保自己的利息收益，通常不会接受提前还款，从而造成资金沉淀，最终导致效益难以实现最大化。
（四）权限划分不明确
《办法》要求地方政府、财政和自然资源管理部门、土地储备机构及其他有关部门要做好土地储备专项债券和土地储备业务之间的衔接工作。但是在实际操作中，由于涉及各方之间利益较多、牵扯部门甚广，各级政府及有关部门之间能否相互配合，将土地储备专项债券用于土地储备和地方经济发展，是各方必须面对的问题。
五、相关措施 （一）加强监督检查
必须履行《土地储备专项债券管理法》的规定，应明确专项债券的支出对应特定项目进行支付。《办法》规定：“各级地方国土资源部门必须建立土地储备项目数据库。项目的信息包括项目名称、地块位置、储备期限、项目投资计划、收入与资金平衡方案、预计出让土地收入等等。这种制度的安排保证资金高效、准确地投放，有效防止土地储备资金被非法使用、串用，做到专款专用。”
基于相关法律法规，需要加强土地专项债券资金检查，有关部门应该建立专项检查制度，同时加强日常检查，对于土地储备专项债券使用全过程进行监督检查，确保项目能够在符合规定的情况下进行。
（二）优化资金来源
一方面，地方政府要严格按照《办法》中的要求执行土地储备专项债券的发行工作;另一方面，要在特定的条件下，积极有效地寻求更灵活地调整资金使用方式，例如，可以利用土地出让收入偿还其他土地储项目的融资利息，或者可尝试因不可抗力造成的储备土地无法出让即将违约时，通过整个储备库中总的土地出让收入进行还款，也可以联合发行特殊的土地储备债券。采取以上两种方法，可以优化和升级土地储备专项债券偿还资金的来源，可以最大程度地降低债券违约问题的潜在风险。
（三） 调整发行空间
各省、自治区、直辖市年度土地储备专项债券总额度安排须由当地财政部门向上级财政部门申请发放，由当地财务部门负责签发，并向自然资源管理部门发送副本。可以通过实行创新的土地储备专项债券管理模式，统一调整各地专项债券发行空间，保证地方政府对土地储备资金的需求做到合法合规，防止无序扩张债务规模而引发债务的风险。
（四）落实各部门责任
全面贯彻统一使用土地储备专项债券的名称，对违反法律法规、土地储备资金管理等政策规定的行为，要及时向财政部门报告，或送交给自然资源管理部门等，要将专项债券的发行、使用和偿还责任落实到具体部门，明确各自职责。当地政府、财政部门和自然资源管理部门、土地储备机构应加强对土地储备专项债券对应募投项目的监管，对土地进行动态管理。同时，加强与有关部门的协调和合作，充分发挥地方政府的管理职能，为土地储备专项债券对应募投项目的顺利推进打下坚实的基础。
六、结语
土地储备专项债券由政府发行，控制总量纳入国库预算管理中，并由土地储备机构将土地储备与项目联系起来。土地储备专项债券相关政策法规的颁布与实施，不仅可以深化土地管理体制的改革，还可以促进土地市场可持续发展。同时，土地储备专项债券制度在预防地方债务风险、加强中央政府对地方政府的监督中发挥着重要作用，也是加强国家宏觀调控，促进社会资源优化配置的有力手段。
（作者单位：南京市江宁区土地储备中心）
一、引言
如何合理使用土地资源成为我国面临的一大问题，目前我国正积极推进以土地储备专项债券为主的土地储备融资模式，这样既可以合理的保证土地储备融资需求，又可以促进土地市场的规划化。而发行土地储备专项债券可以将专项债券的管理和土地储备融资模式的改革进行有效结合，其有助于改善和规范地方政府债务人的融资，促进土地资源综合管理。
二、相关内容
（一）土地储备
土地储备是指为了实现对土地市场的宏观调控以及对于整个土地资源更加合理的利用，由政府部门和自然资源管理部门按照有关规定对土地进行开发储备并利用的过程。土地储备机构可以根据土地总体规划、城市用地总体规划、土地利用年度规划，按照有关法律程序结合市场情况，以各种形式收集国有建设土地，将其作为政府的储备来使用，并提供所需的基础设施和其他储备，再由地方政府有计划、有序地投入市场，以确保用地的市场供应和调控。
（二）土地储备专项债券
土地储备专项债券是地方政府部门的特殊债券。其是根据地方政府在市场经济体制中融资模式的经验以及立足我国国情而发行的，这种模式是地方政府为土地储备发行的，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的，并以国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还。
三、发行债券的必要性
地方政府在进行土地储备时，需要投入大量的资金，例如土地购置以及前期开发、中后期的管理等，而在2015年颁布新预算法和实施之前，这部分资金主要来自银行贷款，大部分都是通过土地储备中心将土地抵押，或者通过地方政府向银行借贷等。在新预算法颁布后，规定地方政府不得以其他任何方式借债，而应通过发行地方政府债券的方式进行借贷。
财政部和中央国土资源部门印发的文件规定，地方各级政府不得再从商业银行或者金融机构直接进行贷款，而应通过省级政府自筹发行的地方政府债券的方式，来有效解决土地储备融资服务的需求。
（一）融资方式规范
土地储备专项债券与银行贷款及其他商业贷款的方式不同，其可以说是为地方政府土地储备管理工作定制的。根据土地储备业务的实际需要，在发行额度和经营期限、发行的对象、项目管理等方面有了更多的选择。而地方政府仅需按时还本付利息，这样在组织土地供给、规范土地储备融资等方面，就有了更多的自主权和选择空间，极大地促进了地方经济的稳定性。
（二）制止违法行为
在发行土地储备专项债券之前，一些地方政府会利用土地储备机构和各城投公司作为政府的融资平台，借以土地储备的名义违法借债，增加了地方政府债务的风险。可以采取对发行的土地储备专项债券进行规范化管理，实现资金的专款专用，这样不仅可以有效保障土地储备资金的合理化使用，还可以防止违法违规借债、私自挪用土地储备资金的情况发生。
（三）避免债务失控
长期以来，地方政府一般会试图通过土地融资增加当地GDP，但由于不同时期对土地的需求不同，因此这种需求可能会导致土地储备过多，造成地方政府存在债务问题。通过对土地储备专项债券的项目和区域进行细分，具有良好的市场前景和盈利能力的土地储备专项债券会得到市场的青睐，反之发行难度大且票面利率高。通过市场的选择，地方政府在发行土地储备专项债券之前，可以仔细评估土地储备项目的前景，并起到防止地方政府投融资冲动的作用。
四、存在的问题
（一）资金与项目不符
在实际的土地储备工作中，土地储备专项债券的发行与土地储备业务的开展存在时间差，因此土地储备工作可能已经开展多日，但专项债券工作还未进行，或者储备土地出让提前完成而偿债时间还没有到。这些情况不仅会造成债券资金使用的时间差，还会造成资金滞后和资金沉淀，从而影响专项债券资金的利用率，更重要的是还会把资金用在不对应的项目上，造成土地储备资金的不合法使用和串用。
（二）模式待完善
在实际工作中，由于土地储备项目的开发周期很长，受经济、社会、土地市场和中国经济趋势的影响较大，造成土地在使用过程中存在不确定性，使得储备土地不一定能按照原計划出让，有可能发生违约的情况。根据现行土地储备专项债券管理办法，省、自治区、直辖市为土地储备专项债券的发行主体。但目前实施土地储备的都是市政府或者县级政府，省级政府在财务部批准的债券组成中，可根据各城市的情况对每个县和各市进行债券组成调整。这就造成了发展程度高，偿还能力高的省获得的债券额度大于其他还在发展的市县，长此以往就造成了一种恶性循环。
（三）资金的沉淀
在实际工作过程中，土地从征收到储备再到出让，大多数需要在2-3年左右完成。而土地储备专项债券现在分为3年和5年期限，当还款期还没有完全到来，又因为要与项目相对应，这样就导致资源难以循环利用。《土地储备专项债券管理法》明确规定，发行国有土地储备专项债券时，要结合土地的出让和当前收入情况，制定提前偿还的相关约定，但是有些债权人为了确保自己的利息收益，通常不会接受提前还款，从而造成资金沉淀，最终导致效益难以实现最大化。
（四）权限划分不明确
《办法》要求地方政府、财政和自然资源管理部门、土地储备机构及其他有关部门要做好土地储备专项债券和土地储备业务之间的衔接工作。但是在实际操作中，由于涉及各方之间利益较多、牵扯部门甚广，各级政府及有关部门之间能否相互配合，将土地储备专项债券用于土地储备和地方经济发展，是各方必须面对的问题。
五、相关措施 （一）加强监督检查
必须履行《土地储备专项债券管理法》的规定，应明确专项债券的支出对应特定项目进行支付。《办法》规定：“各级地方国土资源部门必须建立土地储备项目数据库。项目的信息包括项目名称、地块位置、储备期限、项目投资计划、收入与资金平衡方案、预计出让土地收入等等。这种制度的安排保证资金高效、准确地投放，有效防止土地储备资金被非法使用、串用，做到专款专用。”
基于相关法律法规，需要加强土地专项债券资金检查，有关部门应该建立专项检查制度，同时加强日常检查，对于土地储备专项债券使用全过程进行监督检查，确保项目能够在符合规定的情况下进行。
（二）优化资金来源
一方面，地方政府要严格按照《办法》中的要求执行土地储备专项债券的发行工作;另一方面，要在特定的条件下，积极有效地寻求更灵活地调整资金使用方式，例如，可以利用土地出让收入偿还其他土地储项目的融资利息，或者可尝试因不可抗力造成的储备土地无法出让即将违约时，通过整个储备库中总的土地出让收入进行还款，也可以联合发行特殊的土地储备债券。采取以上两种方法，可以优化和升级土地储备专项债券偿还资金的来源，可以最大程度地降低债券违约问题的潜在风险。
（三） 调整发行空间
各省、自治区、直辖市年度土地储备专项债券总额度安排须由当地财政部门向上级财政部门申请发放，由当地财务部门负责签发，并向自然资源管理部门发送副本。可以通过实行创新的土地储备专项债券管理模式，统一调整各地专项债券发行空间，保证地方政府对土地储备资金的需求做到合法合规，防止无序扩张债务规模而引发债务的风险。
（四）落实各部门责任
全面贯彻统一使用土地储备专项债券的名称，对违反法律法规、土地储备资金管理等政策规定的行为，要及时向财政部门报告，或送交给自然资源管理部门等，要将专项债券的发行、使用和偿还责任落实到具体部门，明确各自职责。当地政府、财政部门和自然资源管理部门、土地储备机构应加强对土地储备专项债券对应募投项目的监管，对土地进行动态管理。同时，加强与有关部门的协调和合作，充分发挥地方政府的管理职能，为土地储备专项债券对应募投项目的顺利推进打下坚实的基础。
六、结语
土地储备专项债券由政府发行，控制总量纳入国库预算管理中，并由土地储备机构将土地储备与项目联系起来。土地储备专项债券相关政策法规的颁布与实施，不仅可以深化土地管理体制的改革，还可以促进土地市场可持续发展。同时，土地储备专项债券制度在预防地方债务风险、加强中央政府对地方政府的监督中发挥着重要作用，也是加强国家宏觀调控，促进社会资源优化配置的有力手段。
（作者单位：南京市江宁区土地储备中心）