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社区是城市的细胞，社区管理是社会管理的重要内容。在城市化快速推进的背景下，创新城市社区管理显得尤为重要。在社会经济迅速发展的今天，社会功能和社会组织关系多元化现象越来越普遍。城市社区作為整合各种社会资源的基层单位，对创立新型城市社区管理模式的呼唤也越来越强烈。总体上，社区管理正在从大政府小社会向小政府大社会的格局演变。当前在城市社区管理方面也存在许多矛盾。在社会管理中其弊端日益显现，制约着我国经济与社会的发展。城市社区管理模式的研究也成为一项重要的课题，本文基于对泉州市调查，对目前社区管理模式中存在的现实进行研究。从而促进社区文化与经济、政治、社会的进一步协调发展有一定的指导意义。
一、我国社区管理模式的主要类型
（一）“一元管理模式”，即政府主导的社区居委会管理模式。
“一元管理模式”是以政府为核心的管理方式，又叫政府导向型管理模式或行政制。在目前主要是以人民政府下派的街道办事处为主体，在居民委员会和各种社会团体以及各类中介组织等多种社区主体的共同参与和配合下对社区的社会事务和社区公共事务等进行管理，其实质是为了强化基层政府的行政职能。通过控制政治、社会各种资源的手段来实现自上而下的社会整合。主要特点是，社区的管理主体仍是以政府为主，政府部门设立专门管理社区的机构，通过对社区的行为指导和物质帮助，使政府拟订的框架能够在社区顺利展开和发展。
（二）“二元管理模式”，即社区自治和物业管理模式。
“二元管理模式”在实行 “两级政府、三级管理”的改革过程中，创建了领导系统、执行系统和支持系统相结合的街道社区建设的管理体制。是由政府为主导的模式向社区自治模式发展过程中的一个过渡模式，在混合型管理模式中，政府对社区发展的干预比较宽松，主要采用间接手段，其政府的主要职能是对社区提供经费支持并对社区进行规划和指导。社区中既有政府资助的官办行政性社区组织，又有官民合办（政府资助、民间主办）的半行政性社区组织，还有由政府主导和策划、以自治为主、行政为辅的居民组织。通过制定街道、社区居委会机构编制、财力支配、社区公共设施和社区管理，推动以城市现代化管理水平为目的的街道和居委会体制改革的实践活动。
（三）“多元化模式”，即政府导向与社区自治结合的混合型城市社区管理模式。
“多元化模式”的主要特点是政府行为与社区行为的相对分离，通过对政策的调节、法律的制定以及财政的支持来实现对政府社区的宏观管理。非政府组织则承担和实施具体的社区服务项目。它体现的是“社区自治、”的原则，它符合现代社会民主政治的发展方向，对推进我国社区发展基层民主建设具有非常重要的意义。
二、泉州市社区管理模式的特色亮点与存在不足
（一）泉州市社区管理模式的特色亮点
1、“社区营造”亮相 提供“全方位”服务
近年来，泉州市积极推进社会治理创新，从2017年起，在宝山、华新、龙岭、松林、万福等5个社区开展“社区营造”试点，实行“多元参与、多元治理、多元服务、多元宣传”的模式，广泛动员社会各界参与城市治理，推进社区自治共管，服务和满足居民需求，推动构建共谋共建、共管共享平台。
“社区营造”的推动力在于广大居民的参与，强调从环境、精神文化等方面缔造和谐融洽的社区。
“社区营造”是尝试新的社区关系构建方式，为父辈与子女之间的陪伴，为邻居的友好交流，为环境营造、文化氛围，建设核心聚场。“
“社区营造”要成为社区支点、营造社区的公共空间、生态环境、居家养老、志愿服务等的载体，通过它挖掘出真正的社区需求和社区优势，带动更多的居民参与，形成可持续的动力，打造和美融洽、平安乐享的新家园。
2、提供交流平台 共建和美社区
一是加大政府购买力度。依托新型社区治理试点、农村社区建设、城乡社区服务站、社区社会工作服务站等社区专项服务项目，加大政府购买社工服务和社工服务进社区的力度，推动社区、社会组织、社工“三社联动”机制。2017年市、县两级民政部门共拨付资金800多万元用于36个新型社区治理试点建设，购买社会工作服务。
成立社区营造服务中心，社区营造服务中心成为泉州圆梦义工服务中心、黎明大学纺织鞋服工程学院志愿者等多个社工、志愿者机构服务的场所。充分发挥社会工作专业的示范作用。
志愿服务只是社区营造服务中心的一小块“内涵”。这里，还成为居民志愿者服务培训、居民参与管理小区讨论、未成年人活动中心、社工服务、科学知识普及等核心场所。“除了硬件，注重的还有文化、精神层次。”比如，小区怎么好、绿化怎么做，居民的主动参与至关重要。
黎明大学纺织鞋服工程学院将社区营造服务中心作为组织志愿者服务的另外一个新起点，为居民提供学生们所学专业的宝石清洗衣、衣服剪裁等志愿服务。还有启用了一个崭新的“show梦”图书馆，社区居民可以来这里挑选他们喜欢的图书。
当然，泉州很大一部分的社区管理模式都存在一些问题，比如社区居委会职能职权有限，管理和治理水平较低，街道办事处作用有限，社区居委会行政化色彩很浓厚，社区建设混同于基础政权建设等。
（二）泉州市社区建设中较为突出的问题
1、对社区建设工作的指导力度仍需加强。
社区建设工作牵涉面广，社区办作为新成立的议事协调办事机构，在工作权限、工作经费上都需要各级党委、政府的高度重视和大力支持，特别是市委、市政府在政策上的支持和工作上的指导。
2、社会组织 “生存难”、“发展难”。
截止2017年，全市共培育并注册登记专业社工机构有51家。综合来看社会组织数量仍然不足。具体表现为以下几点：
①是政府对社会组织的扶持力度仍然不够。
②是社会组织自身发展不足。社会组织质量良莠不齐，很多组织内专业人员较少，组织结构不合理，自主性不强，资源动员能力低，服务专业化水平不高，社会认同度低。 ③是力量薄弱，承担公共服务能力有限。因为缺乏社会认可，社会组织对政府、社会公众的影响力十分有限。目前现有社区社会组织承接的多是文体类、公益类、科教类社会服务，专业多集中在养老服务、兒童服务、社区服务和救助等服务，其他服务领域几乎空白，承接政府职能的能力严重不足。
3、“权随则走、费随事转”难落实。
在调研工作中，基层反映较为强烈。推行“社区工作准入制”仍处于摸索中，缺乏规范的可操作的指导意见。由政府包办自上而下地实行城镇化制度。政府过度的参与、包办和支配社区管理事务，社区组织缺乏自治的能力。
4、社区行政化色彩过浓，自治能力较为薄弱。
在当前社区建设和治理过程中，社区党委、社区居委会在很大程度上代表政府部门下达命令和执行政府部门下达的任务，主要的方式还是通过行政化的形式来运作。基层社会治理经费渠道较少，严重依赖政府。在基层社会建设与治理中，城乡基层自治组织要开展自治活动，必须有一定的财力支撑。
5、社区人才队伍不稳定，社区干部教育培训有待加强。
①政策制度不完善。目前我市还没有建立完善的社会工作人员的相关制度，对社会工作人员的培养、引进、使用、激励、考核等工作没有专门的规章制度，无法形成统一的行业规范，社会工作的开展无章可循。
②社区工作者待遇低，流动性大。近几年社区工作得到了各级政府的高度重视，待遇有所提高，但收入的增加与物价的快速上涨远远不成正比，一部分社工“说走就走”，队伍很不稳定。
③社区干部培训的方式比较单一，缺乏专业的课程设置和专职教师队伍，社区干部培训的效果不明显。
三.推进我国城市社区管理模式创新的思路
（一）大力加强社会工作专业人才的教育培训
依托在泉高校建立社会工作专业培训基地，在党校、就近高等院校开设社会工作培训课程，定期对社区两委成员、社区工作者和社会服务与管理密切相关的部门干部职工进行社会工作知识轮训。通过学习培训，提高他们遵纪守法和依法自治的能力，增强他们自主创新，更好服务社区居民群众的能力。重点加强对基层党组织、群团组织、居民自治组织、社区服务组织、公益服务类事业单位、公益慈善类社会组织、基层社会服务部门等直接从事社会服务人员的大规模、系统化的社会工作专业知识培训，切实提高他们的职业素养和专业水平。
增强社会工作从业人员的职业化意识。鼓励职能部门和从事社会工作有关单位人员在参加在职学历教育时选修社会工作专业，打造一支职业化、专业化的社会工作专业人才队伍。
（二）明晰政府社区管理职能
在社区管理中，政府的职能主要是做好政策指导、业务监督、统筹协调等工作，不要直接干预社区的日常管理事务，要敢于放权，要相信社区居民自主管理社区事务的能力，积极鼓励社区公众加强自我管理，充分尊重社区依法行使民主自治的权利。构建了一个“小政府、大社会”、“强政府、大服务”的一个新型政府体系，为社区各方面的发展提供了一个宽松的政策环境。从依靠单一行政管理方式和手段的政府向善于综合运用经济、行政、法律等管理手段的政府转变，从直接进行微观管理的政府到向只进行宏观调控的政府转变。通过这种职能转变，政府加快了职能的转变，将许多不该管、管不好、管不了的工作交给社会和企业。
（三）转变政府社区管理方式
当前在社区中，社区不能独立自主地运转占绝大多数，社区居委会还非常依赖政府。政府各级部门要积极主动地深入基层，加强与社区居民的交流与沟通，随时把握社区居民的“所思、所想、所需、所求、所急、所难”，多听取社区公众的意见与建议，将民主协商始终贯穿于社区治理过程之中，真正建立起政府与社区组织、社区居民之间的共商共建机制。
（四）完善社区居民参与机制，培育公民社区管理参与意识
社区管理部门要创新工作方式、方法，增强管理部门与社区社团组织的凝聚力、向心力，在社区治理中积极倡导自愿平等的合作关系，健全与完善社区各参与主体之间的信任的合作机制。
社区居民缺乏组织的意识，社区居民参与度低。社区管理离不开居民参与，没有居民参与，社区犹如“无源之水”“无本之木”。为此，一要加大社区建设与管理的宣传力度，使全社会居民都来关心、支持和积极参与社区事务；二要积极推进社区居民委员会的直接选举；三要将居民群众迫切要求解决和热切关注的问题引入社区，使居民能够在社区中寻求到帮助。
（五）积极培育和发展社团组织
在条件允许的情况下，可以将社区部分事务通过市场机制的办法分解给社区的非政府与非盈利性的社团组织和社区公众，以充分发挥社区各主体在社区建设与管理中的作用。
把纯粹的作业行为与行政管理机构分开，交给一些服务型的企业实体承担，并依法实行有偿服务，半行政化的服务行为由社会中介组织承担；原来由政府直接经办的经济实体，按照政企分开的原则和产权制度改革的要求，由政府成立专门的经营公司经营；与此同时，将民政福利部门中涉及到社会职能的具体事务，转交给慈善机构、基金会组织，社会志愿者协会等联合会组织来统筹安排并具体操作。
（六）加快社区信息化服务建设
社区信息化是应用现代信息技术，构筑社区政务、社区服务、社区管理、小区及家庭生活等各个方面的信息技术应用平台和通道，并与社区系统有机联系起来，使与社区有关的各个成员在沟通信息时更加便捷，而且能够更加充分有效地开发、共享和利用社区信息资源，最终达到提高社区综合管理和服务的水平，促进社会全面进步。（作者单位为中共泉州市丰泽区委党校）
课题项目：本文为福建省党校、行政学院系统中国特色社会主义理论体系研究基地课题，（课题名称： 城市社区管理模式创新研究——基于泉州市的调查）
作者简介：吕蓉，女，1984年1月，福建晋江，讲师，硕士，研究方向：经济、管理。
一、我国社区管理模式的主要类型
（一）“一元管理模式”，即政府主导的社区居委会管理模式。
“一元管理模式”是以政府为核心的管理方式，又叫政府导向型管理模式或行政制。在目前主要是以人民政府下派的街道办事处为主体，在居民委员会和各种社会团体以及各类中介组织等多种社区主体的共同参与和配合下对社区的社会事务和社区公共事务等进行管理，其实质是为了强化基层政府的行政职能。通过控制政治、社会各种资源的手段来实现自上而下的社会整合。主要特点是，社区的管理主体仍是以政府为主，政府部门设立专门管理社区的机构，通过对社区的行为指导和物质帮助，使政府拟订的框架能够在社区顺利展开和发展。
（二）“二元管理模式”，即社区自治和物业管理模式。
“二元管理模式”在实行 “两级政府、三级管理”的改革过程中，创建了领导系统、执行系统和支持系统相结合的街道社区建设的管理体制。是由政府为主导的模式向社区自治模式发展过程中的一个过渡模式，在混合型管理模式中，政府对社区发展的干预比较宽松，主要采用间接手段，其政府的主要职能是对社区提供经费支持并对社区进行规划和指导。社区中既有政府资助的官办行政性社区组织，又有官民合办（政府资助、民间主办）的半行政性社区组织，还有由政府主导和策划、以自治为主、行政为辅的居民组织。通过制定街道、社区居委会机构编制、财力支配、社区公共设施和社区管理，推动以城市现代化管理水平为目的的街道和居委会体制改革的实践活动。
（三）“多元化模式”，即政府导向与社区自治结合的混合型城市社区管理模式。
“多元化模式”的主要特点是政府行为与社区行为的相对分离，通过对政策的调节、法律的制定以及财政的支持来实现对政府社区的宏观管理。非政府组织则承担和实施具体的社区服务项目。它体现的是“社区自治、”的原则，它符合现代社会民主政治的发展方向，对推进我国社区发展基层民主建设具有非常重要的意义。
二、泉州市社区管理模式的特色亮点与存在不足
（一）泉州市社区管理模式的特色亮点
1、“社区营造”亮相 提供“全方位”服务
近年来，泉州市积极推进社会治理创新，从2017年起，在宝山、华新、龙岭、松林、万福等5个社区开展“社区营造”试点，实行“多元参与、多元治理、多元服务、多元宣传”的模式，广泛动员社会各界参与城市治理，推进社区自治共管，服务和满足居民需求，推动构建共谋共建、共管共享平台。
“社区营造”的推动力在于广大居民的参与，强调从环境、精神文化等方面缔造和谐融洽的社区。
“社区营造”是尝试新的社区关系构建方式，为父辈与子女之间的陪伴，为邻居的友好交流，为环境营造、文化氛围，建设核心聚场。“
“社区营造”要成为社区支点、营造社区的公共空间、生态环境、居家养老、志愿服务等的载体，通过它挖掘出真正的社区需求和社区优势，带动更多的居民参与，形成可持续的动力，打造和美融洽、平安乐享的新家园。
2、提供交流平台 共建和美社区
一是加大政府购买力度。依托新型社区治理试点、农村社区建设、城乡社区服务站、社区社会工作服务站等社区专项服务项目，加大政府购买社工服务和社工服务进社区的力度，推动社区、社会组织、社工“三社联动”机制。2017年市、县两级民政部门共拨付资金800多万元用于36个新型社区治理试点建设，购买社会工作服务。
成立社区营造服务中心，社区营造服务中心成为泉州圆梦义工服务中心、黎明大学纺织鞋服工程学院志愿者等多个社工、志愿者机构服务的场所。充分发挥社会工作专业的示范作用。
志愿服务只是社区营造服务中心的一小块“内涵”。这里，还成为居民志愿者服务培训、居民参与管理小区讨论、未成年人活动中心、社工服务、科学知识普及等核心场所。“除了硬件，注重的还有文化、精神层次。”比如，小区怎么好、绿化怎么做，居民的主动参与至关重要。
黎明大学纺织鞋服工程学院将社区营造服务中心作为组织志愿者服务的另外一个新起点，为居民提供学生们所学专业的宝石清洗衣、衣服剪裁等志愿服务。还有启用了一个崭新的“show梦”图书馆，社区居民可以来这里挑选他们喜欢的图书。
当然，泉州很大一部分的社区管理模式都存在一些问题，比如社区居委会职能职权有限，管理和治理水平较低，街道办事处作用有限，社区居委会行政化色彩很浓厚，社区建设混同于基础政权建设等。
（二）泉州市社区建设中较为突出的问题
1、对社区建设工作的指导力度仍需加强。
社区建设工作牵涉面广，社区办作为新成立的议事协调办事机构，在工作权限、工作经费上都需要各级党委、政府的高度重视和大力支持，特别是市委、市政府在政策上的支持和工作上的指导。
2、社会组织 “生存难”、“发展难”。
截止2017年，全市共培育并注册登记专业社工机构有51家。综合来看社会组织数量仍然不足。具体表现为以下几点：
①是政府对社会组织的扶持力度仍然不够。
②是社会组织自身发展不足。社会组织质量良莠不齐，很多组织内专业人员较少，组织结构不合理，自主性不强，资源动员能力低，服务专业化水平不高，社会认同度低。 ③是力量薄弱，承担公共服务能力有限。因为缺乏社会认可，社会组织对政府、社会公众的影响力十分有限。目前现有社区社会组织承接的多是文体类、公益类、科教类社会服务，专业多集中在养老服务、兒童服务、社区服务和救助等服务，其他服务领域几乎空白，承接政府职能的能力严重不足。
3、“权随则走、费随事转”难落实。
在调研工作中，基层反映较为强烈。推行“社区工作准入制”仍处于摸索中，缺乏规范的可操作的指导意见。由政府包办自上而下地实行城镇化制度。政府过度的参与、包办和支配社区管理事务，社区组织缺乏自治的能力。
4、社区行政化色彩过浓，自治能力较为薄弱。
在当前社区建设和治理过程中，社区党委、社区居委会在很大程度上代表政府部门下达命令和执行政府部门下达的任务，主要的方式还是通过行政化的形式来运作。基层社会治理经费渠道较少，严重依赖政府。在基层社会建设与治理中，城乡基层自治组织要开展自治活动，必须有一定的财力支撑。
5、社区人才队伍不稳定，社区干部教育培训有待加强。
①政策制度不完善。目前我市还没有建立完善的社会工作人员的相关制度，对社会工作人员的培养、引进、使用、激励、考核等工作没有专门的规章制度，无法形成统一的行业规范，社会工作的开展无章可循。
②社区工作者待遇低，流动性大。近几年社区工作得到了各级政府的高度重视，待遇有所提高，但收入的增加与物价的快速上涨远远不成正比，一部分社工“说走就走”，队伍很不稳定。
③社区干部培训的方式比较单一，缺乏专业的课程设置和专职教师队伍，社区干部培训的效果不明显。
三.推进我国城市社区管理模式创新的思路
（一）大力加强社会工作专业人才的教育培训
依托在泉高校建立社会工作专业培训基地，在党校、就近高等院校开设社会工作培训课程，定期对社区两委成员、社区工作者和社会服务与管理密切相关的部门干部职工进行社会工作知识轮训。通过学习培训，提高他们遵纪守法和依法自治的能力，增强他们自主创新，更好服务社区居民群众的能力。重点加强对基层党组织、群团组织、居民自治组织、社区服务组织、公益服务类事业单位、公益慈善类社会组织、基层社会服务部门等直接从事社会服务人员的大规模、系统化的社会工作专业知识培训，切实提高他们的职业素养和专业水平。
增强社会工作从业人员的职业化意识。鼓励职能部门和从事社会工作有关单位人员在参加在职学历教育时选修社会工作专业，打造一支职业化、专业化的社会工作专业人才队伍。
（二）明晰政府社区管理职能
在社区管理中，政府的职能主要是做好政策指导、业务监督、统筹协调等工作，不要直接干预社区的日常管理事务，要敢于放权，要相信社区居民自主管理社区事务的能力，积极鼓励社区公众加强自我管理，充分尊重社区依法行使民主自治的权利。构建了一个“小政府、大社会”、“强政府、大服务”的一个新型政府体系，为社区各方面的发展提供了一个宽松的政策环境。从依靠单一行政管理方式和手段的政府向善于综合运用经济、行政、法律等管理手段的政府转变，从直接进行微观管理的政府到向只进行宏观调控的政府转变。通过这种职能转变，政府加快了职能的转变，将许多不该管、管不好、管不了的工作交给社会和企业。
（三）转变政府社区管理方式
当前在社区中，社区不能独立自主地运转占绝大多数，社区居委会还非常依赖政府。政府各级部门要积极主动地深入基层，加强与社区居民的交流与沟通，随时把握社区居民的“所思、所想、所需、所求、所急、所难”，多听取社区公众的意见与建议，将民主协商始终贯穿于社区治理过程之中，真正建立起政府与社区组织、社区居民之间的共商共建机制。
（四）完善社区居民参与机制，培育公民社区管理参与意识
社区管理部门要创新工作方式、方法，增强管理部门与社区社团组织的凝聚力、向心力，在社区治理中积极倡导自愿平等的合作关系，健全与完善社区各参与主体之间的信任的合作机制。
社区居民缺乏组织的意识，社区居民参与度低。社区管理离不开居民参与，没有居民参与，社区犹如“无源之水”“无本之木”。为此，一要加大社区建设与管理的宣传力度，使全社会居民都来关心、支持和积极参与社区事务；二要积极推进社区居民委员会的直接选举；三要将居民群众迫切要求解决和热切关注的问题引入社区，使居民能够在社区中寻求到帮助。
（五）积极培育和发展社团组织
在条件允许的情况下，可以将社区部分事务通过市场机制的办法分解给社区的非政府与非盈利性的社团组织和社区公众，以充分发挥社区各主体在社区建设与管理中的作用。
把纯粹的作业行为与行政管理机构分开，交给一些服务型的企业实体承担，并依法实行有偿服务，半行政化的服务行为由社会中介组织承担；原来由政府直接经办的经济实体，按照政企分开的原则和产权制度改革的要求，由政府成立专门的经营公司经营；与此同时，将民政福利部门中涉及到社会职能的具体事务，转交给慈善机构、基金会组织，社会志愿者协会等联合会组织来统筹安排并具体操作。
（六）加快社区信息化服务建设
社区信息化是应用现代信息技术，构筑社区政务、社区服务、社区管理、小区及家庭生活等各个方面的信息技术应用平台和通道，并与社区系统有机联系起来，使与社区有关的各个成员在沟通信息时更加便捷，而且能够更加充分有效地开发、共享和利用社区信息资源，最终达到提高社区综合管理和服务的水平，促进社会全面进步。（作者单位为中共泉州市丰泽区委党校）
课题项目：本文为福建省党校、行政学院系统中国特色社会主义理论体系研究基地课题，（课题名称： 城市社区管理模式创新研究——基于泉州市的调查）
作者简介：吕蓉，女，1984年1月，福建晋江，讲师，硕士，研究方向：经济、管理。