1854年上海英租界工部局初创,拥有为"公共利益"而征税之权,并为此成立税务小组,对外侨征收房捐、地税和码头捐,但此时工部局并无具体征税及追缴细则可依照。1863年虹口美租界并入英租界,上海英租界工部局成为上海公共租界工部局,管辖范围扩增,界内外侨国籍也更为复杂。因无法可依,上海英美租界内出现大量外侨欠税和逃税现象,对此工部局也无强制追缴欠税手段,但工部局在此阶段通过建立科学税率、估价体系,调整征税制度,完善征税方式,使其征税逐渐合理化。直至1865年,工部局通过有组织的诉讼手段追缴欠款,并获得英国高等法院专业的法律判决支持,取得各国驻沪领事一致同意对所有外侨统一征税,才使工部局征税权从合理走向合法。1869年《土地章程》修改,将工部局对外侨征税权的合理与合法成果明文确定,建立起成熟的税权制度。