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摘 要:构建社会主义和谐社会要求对政府职能进行合理定位。改革开放以来我国经济政治文化蓬勃发展,然而在社会转型过程中政府职能的错位、缺位、越位现象严重,要求对政府职能进行重新定位,即向讲求法治、民主、透明的公共服务型政府转变。同时,在政府的转型过程中又要处理好各种关系,从而实现构建社会主义和谐社会的目标。
关键词:和谐社会;政府职能;服务型政府
中图分类号:D62文献标识码:A文章编号:1008-6269(2010)01-0083-03
在构建社会主义和谐社会过程中,政府作为行政主体,是政策的制定者和践行者,政府能否合理准确地进行职能定位意义重大。而政府职能的合理定位有助于加快和谐社会的建设,定位一旦失误,则会对构建社会主义和谐社会产生不利影响。
一、政府职能的合理定位对构建社会主义和谐社会有重要意义
随着国家的政治权力在全球化时代急速地对内对外分流,越来越多的非政府组织开始分享原来属于国家所有的政治权力,权力主体比以前明显增多。但在所有权力主体中,政府无疑具有压倒一切的重要性,任何其他权力主体均不足以与政府相提并论,代表国家的合法政府仍是正式规则的主要制定者。鉴于国家及其政府在社会政治过程和公共治理中依然具有核心地位,所以政府仍是社会前进的火车头,政府的一举一动都极大地影响着社会的治理状况,影响着全体人民的思想和行为,影响着社会的稳定与发展,对构建和谐社会发挥着主体作用。由此观之,通过合理的政府职能定位,建立起民主、法治、责任、服务、质量、效益、专业、透明和廉洁的政府,通过建立有效政府为社会提供公共服务,使市场繁荣,使人民过上健康快乐的生活,才能实现经济社会的可持续发展,而这正是构建和谐社会的题中之义。
当前我国一些地方政府在职能定位上存在问题,职能错位、缺位、越位现象严重(政府不该作为的作为导致政府行为的“错位、越位”;政府该作为的不作为导致政府行为的“缺位”),制度安排上的缺陷,体制运行上的障碍,机制构建上的失调和政策供给上的偏颇,都凸显出政府自身的定位与其应有的定位的偏离,这些问题都严重影响了我国构建社会主义和谐社会的进程。
二、新形势下政府职能定位的取向
社会主义市场经济体制改革的进一步深入,物质文明、政治文明和精神文明的协调发展,人民群众物质生活水平和民主权利意识的日益提高,要求政府职能向多元化、高效化、透明化、法制化、民主化方向转变。而政府职能的“多元化”并非“全能化”,就好比“有一块石头,任何一个人都无法搬动,现在两个人通力合作去滚动它,这时,雏形的行政便已发生。但如果十个人从不同方向推,结果可能导致政府的失灵,所以政府职能应当是有限的。既然在既定条件下政府能力同样是有限的,能力有限的政府要实现高效化,其职能也应该是有限的,因此政府职能定位应突出重点,即要着力打造公共服务型政府。
(一)政府职能由管制走向服务
传统政府是在计划经济条件下缺乏必要的法律制约、民意制约,是权力高度集中的政府,这样的政府建立了系统的管制体制,从摇篮到坟墓,管制公民的生活。历史经验告诉我们,这样的政府带来的不是有序和发展,而是缺乏活力、落后和低效。随着改革开放以来社会主义市场经济体制的逐步建立,中国的社会结构正由总体性社会向分化性社会变迁,新的阶层出现,利益多元化带来的矛盾,使政府管制“心有余而力不足”,“政府失灵”要求政府职能的重新定位,以适应市场经济发展的要求,于是建设服务型政府便提上议事日程。
扩大政府的公共服务职能是有效化解社会矛盾的前提和基础。公共服务包括:公益事业,社区服务,社会保障,公共安全,公共教育,公共卫生,环境保护,扶贫济弱等方面。要构建和谐社会就必须强化就业、公共医疗、义务教育、社会保障等公共需求和服务方面的职能。我国许多地方政府的公共服务职能薄弱,主要精力和财力没有用到社会事业发展和公共产品供给方面,是导致我国收入差距拉大、城乡差距严重的重要原因。要解决这些矛盾,服务型政府就必须有相应的制度构建,包括建立法治政府、民主政府、透明政府等内容。
(二)政府运行由人治走向法治
公共服务型政府是法治的政府,其运行需要法律保障。世界上政府能力比较高的国家,都是实行法治政府的国家,而对于中国来说,在几千年的人治传统影响下,一些地方和部门从本地区部门的狭隘利益出发,以言代法,以权压法,滥用权力的现象依然存在,我国法治政府的建设,虽然在正式法律制度的建设上已初见成效,法律体系也在逐步完善的过程中,但法律制度的实施机制还有待于完善。法律制度可在短期内“拷贝”获得,但强有力的实施机制和监督机制及深厚的法治习惯和理念的培养,是一个长期的过程,而我们恰恰缺乏这种传统。所以,回归到建立服务型政府,离不开有力的法律实施机制,在“有法可依”的同时做到“有法必依”,才能执政为民、行政为民;在有效的法律程序内运行的权力,履行其服务职能时才更彻底、更正规、更透明。通过法治对政府能力运行进行控制,才能塑造一个以公民利益为归依的政府,一个权为民所用、情为民所系、利为民所谋的有效政府。
(三)政府履职由集中走向民主
服务型政府与传统的“一言堂”式的政府不同,它鼓励民众的参与,把政府置于公众的监督之下。服务型政府的对象是广大公民,政府管理是政府与民众互动的过程,这就要求在普选制、政党政治基础上实现政府行政公开化,提高政府公共政策对公民需求的回应。这种民主化的过程是一个更加开放,更具参与性和更少权威性的政治变迁过程,实质上是一种政体形态的变化,政治体系由权威主义统治向民主政治转型,意味着国家权力将受限制,国家职能会缩小,新的公共权威日益建构在政府和公民互动的基础上。所以只有民众广泛参与的政府才能真正代表民意,顺畅表达民意,更好地协调民意,成为真正意义上的服务型政府。
但民主并不是人民由中的一个一个的个体去控制政府,也不是对民众利益诉求的无条件满足,否则容易导致“多数人的暴政”。所以实际的民主应当充分考虑公民的担负能力,是支持有限政府,并以依宪执政和依法行政为框架,以自主治理为基础的民主,同时配以相应的激励机制,激励公民参与政治生活,激励官员更好地为公众服务,而非为既得利益集团牟利。在民主政府条件下,公民的意愿得以自由表达,公共利益也不再抽象,变成与每一个公民的具体利益有关。
(四)政府操作由密闭走向透明
政府职能的透明程度和公开程度是衡量政府有效性的重要标志。政府职权的操作与运行需要行之有效的监督,否则,绝对的权力会导致绝对的腐败。由于缺乏民主建设、法治建设的配套,民主控制的缺位,法治监督的缺位,导致日益严重的权力滥用和腐败问题,“暗箱操作”使既定的原则、政策面目全非。所以,必须在民主政府与法治政府的平台上来使政府“透明化”,这就要求尽可能以法律和规则替代政策性的措施,以免给居心叵测的人以可乘之机,同时畅通渠道,建立健全激励机制和回馈机制,便利民众意愿的表达。政府还应以“权力清单”的形式明细其职权,使权力透明化,通过向社会公布“权力清单”,为民众对政府职能运作的有效监督提供依据。
法治政府、民主政府、透明政府为服务型政府提供制度平台,而制度平台的建构是一个复杂的过程,因为其构成要素不是独立的,任何一个方面的变革,如果缺乏其他方面变革的支持,在实际操作时难以成功。如果没有民主、透明政府的支持,法治政府很容易因专制、集权和缺乏限制而失去其服务性,退化为人治政府;民主政府如果没有有限制的和法治的制度支持,也难以建设成功,没有制约的民主很容易退化为“民主的暴政”,最终走向专制政府;透明政府又离不开法律的制度保障,离不开群众的民主监督。所以,法治、民主、透明、服务的政府是一个严密的系统,缺少了任何一方面都不利于政府有效行使职能,更不利于实现和谐社会的目标。
三、和谐社会视角下政府职能定位的相关性分析
政府职能的合理定位是通向和谐社会的必由之路,但这个过程不是一蹴而就的,它与善治相关联,更需要政府创新,需要提高政府的行政能力,这些,都值得我们去探究。
(一)政府职能定位与“善治”
从某种意义上说,社会主义和谐社会是善治的社会。所谓“善治”,就是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动,而“善治”的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的最佳关系。善治需要政府与公民的共同努力,它实际上要求国家权力向社会回归,这种“回归”要求将政府职能定位为公共服务型政府。服务型政府与和谐社会都坚持以公民为中心,服务型政府将民主、法治、公正、责任和以人为本作为政府运行的价值基础,政府与国民在法律上处于平等的地位,政府不是社会生活的主宰者而是公民利益的捍卫者,这些都是构筑和谐社会的制度基础;服务型政府有利于公民与政府的沟通合作,从而达到“善治”,也就向和谐社会迈进了一大步。
(二)政府职能定位与政府创新
创新是一个民族进步的灵魂,是一个国家兴旺发达的不竭动力。构建和谐社会要求政府职能的转变与重新定位,而在这个变革的过程中必然伴随着理论创新、技术创新与制度创新的过程,政府则是创新的主体。政府创新涉及政治改革、行政改革和公共服务,坚持政府机构改革与政府职能转型相结合,机构改革要辅之以职能定位和职能配置的调整及管理方式的变革,转变政府职能需要对原有的政府组织机构、权力结构进行必要重组和变革,也就是创新的过程,这样一来就提高了行政效率,增进了公共利益,从而进一步巩固了政府的合法性基础。所以,合理的政府职能定位与政府创新相辅相成,都是实现社会主义和谐社会的重要途径。
(三)政府职能定位与执政能力建设
政府执政能力是履行政府职能以实现社会发展和稳定的各种功能与力量的总和。构建和谐社会的战略任务对政府的执政能力提出了新要求,要求政府职能与其能力相适应。实然层面,若政府的职能与能力脱离,再合理再理想的职能定位也会因缺乏执政能力的支撑而成为空想,无法贯彻执行。当前我国政府执政能力还存在诸如行政权力集中,机构臃肿和机构缺失,行政效率偏低,行政成本过高,政府管理中大量存在“公共腐败”和公共利益“部门化”现象及公务员责任心、进取心不强等问题,损害了政府的合法性基础,不利于政府充分发挥其职能及和谐社会的构建,需要针对问题通过建立健全制度体系来提升政府的执政能力。这一制度体系是以先进的物质工具条件为保障,以人的素质为主导,以完备的法律体系和实施机制为骨架,以民主公平为内容,以服务社会和公众利益为目标的综合体系,而加快政府职能转变,建立公共服务型政府就是一个重要方面。应然层面,通过合理的政府职能定位,有助于政府行政能力的提升,只有各级政府行政能力切实提高了,才能真正担当起构建社会主义和谐社会的历史重任。
政府应在构建和谐社会中发挥积极作用,政府职能也应当根据形势的发展而与时俱进。政府职能的重新定位是一个动态的过程,不确定因素很多,所以在朝着法治、透明、民主、服务政府努力的过程中,一定要讲求效率,不仅是技术与配置的效率,还应当是制度的效率。政府制度效率的提升,势必有利于中国经济、政治、文化的可持续发展,从而使社会走向和谐。
参考文献:
[1] 俞可平.权力政治与公益政治[M].北京:社会科学文献出版社,2003.
[2] 丁煌.行政学原理[M].武汉:武汉大学出版社,2007:11.
[3] 舒绍福.权力转移的机制性和结构性分析[J].理论与现代化,2005,(5).
责任编辑:刘开寿
关键词:和谐社会;政府职能;服务型政府
中图分类号:D62文献标识码:A文章编号:1008-6269(2010)01-0083-03
在构建社会主义和谐社会过程中,政府作为行政主体,是政策的制定者和践行者,政府能否合理准确地进行职能定位意义重大。而政府职能的合理定位有助于加快和谐社会的建设,定位一旦失误,则会对构建社会主义和谐社会产生不利影响。
一、政府职能的合理定位对构建社会主义和谐社会有重要意义
随着国家的政治权力在全球化时代急速地对内对外分流,越来越多的非政府组织开始分享原来属于国家所有的政治权力,权力主体比以前明显增多。但在所有权力主体中,政府无疑具有压倒一切的重要性,任何其他权力主体均不足以与政府相提并论,代表国家的合法政府仍是正式规则的主要制定者。鉴于国家及其政府在社会政治过程和公共治理中依然具有核心地位,所以政府仍是社会前进的火车头,政府的一举一动都极大地影响着社会的治理状况,影响着全体人民的思想和行为,影响着社会的稳定与发展,对构建和谐社会发挥着主体作用。由此观之,通过合理的政府职能定位,建立起民主、法治、责任、服务、质量、效益、专业、透明和廉洁的政府,通过建立有效政府为社会提供公共服务,使市场繁荣,使人民过上健康快乐的生活,才能实现经济社会的可持续发展,而这正是构建和谐社会的题中之义。
当前我国一些地方政府在职能定位上存在问题,职能错位、缺位、越位现象严重(政府不该作为的作为导致政府行为的“错位、越位”;政府该作为的不作为导致政府行为的“缺位”),制度安排上的缺陷,体制运行上的障碍,机制构建上的失调和政策供给上的偏颇,都凸显出政府自身的定位与其应有的定位的偏离,这些问题都严重影响了我国构建社会主义和谐社会的进程。
二、新形势下政府职能定位的取向
社会主义市场经济体制改革的进一步深入,物质文明、政治文明和精神文明的协调发展,人民群众物质生活水平和民主权利意识的日益提高,要求政府职能向多元化、高效化、透明化、法制化、民主化方向转变。而政府职能的“多元化”并非“全能化”,就好比“有一块石头,任何一个人都无法搬动,现在两个人通力合作去滚动它,这时,雏形的行政便已发生。但如果十个人从不同方向推,结果可能导致政府的失灵,所以政府职能应当是有限的。既然在既定条件下政府能力同样是有限的,能力有限的政府要实现高效化,其职能也应该是有限的,因此政府职能定位应突出重点,即要着力打造公共服务型政府。
(一)政府职能由管制走向服务
传统政府是在计划经济条件下缺乏必要的法律制约、民意制约,是权力高度集中的政府,这样的政府建立了系统的管制体制,从摇篮到坟墓,管制公民的生活。历史经验告诉我们,这样的政府带来的不是有序和发展,而是缺乏活力、落后和低效。随着改革开放以来社会主义市场经济体制的逐步建立,中国的社会结构正由总体性社会向分化性社会变迁,新的阶层出现,利益多元化带来的矛盾,使政府管制“心有余而力不足”,“政府失灵”要求政府职能的重新定位,以适应市场经济发展的要求,于是建设服务型政府便提上议事日程。
扩大政府的公共服务职能是有效化解社会矛盾的前提和基础。公共服务包括:公益事业,社区服务,社会保障,公共安全,公共教育,公共卫生,环境保护,扶贫济弱等方面。要构建和谐社会就必须强化就业、公共医疗、义务教育、社会保障等公共需求和服务方面的职能。我国许多地方政府的公共服务职能薄弱,主要精力和财力没有用到社会事业发展和公共产品供给方面,是导致我国收入差距拉大、城乡差距严重的重要原因。要解决这些矛盾,服务型政府就必须有相应的制度构建,包括建立法治政府、民主政府、透明政府等内容。
(二)政府运行由人治走向法治
公共服务型政府是法治的政府,其运行需要法律保障。世界上政府能力比较高的国家,都是实行法治政府的国家,而对于中国来说,在几千年的人治传统影响下,一些地方和部门从本地区部门的狭隘利益出发,以言代法,以权压法,滥用权力的现象依然存在,我国法治政府的建设,虽然在正式法律制度的建设上已初见成效,法律体系也在逐步完善的过程中,但法律制度的实施机制还有待于完善。法律制度可在短期内“拷贝”获得,但强有力的实施机制和监督机制及深厚的法治习惯和理念的培养,是一个长期的过程,而我们恰恰缺乏这种传统。所以,回归到建立服务型政府,离不开有力的法律实施机制,在“有法可依”的同时做到“有法必依”,才能执政为民、行政为民;在有效的法律程序内运行的权力,履行其服务职能时才更彻底、更正规、更透明。通过法治对政府能力运行进行控制,才能塑造一个以公民利益为归依的政府,一个权为民所用、情为民所系、利为民所谋的有效政府。
(三)政府履职由集中走向民主
服务型政府与传统的“一言堂”式的政府不同,它鼓励民众的参与,把政府置于公众的监督之下。服务型政府的对象是广大公民,政府管理是政府与民众互动的过程,这就要求在普选制、政党政治基础上实现政府行政公开化,提高政府公共政策对公民需求的回应。这种民主化的过程是一个更加开放,更具参与性和更少权威性的政治变迁过程,实质上是一种政体形态的变化,政治体系由权威主义统治向民主政治转型,意味着国家权力将受限制,国家职能会缩小,新的公共权威日益建构在政府和公民互动的基础上。所以只有民众广泛参与的政府才能真正代表民意,顺畅表达民意,更好地协调民意,成为真正意义上的服务型政府。
但民主并不是人民由中的一个一个的个体去控制政府,也不是对民众利益诉求的无条件满足,否则容易导致“多数人的暴政”。所以实际的民主应当充分考虑公民的担负能力,是支持有限政府,并以依宪执政和依法行政为框架,以自主治理为基础的民主,同时配以相应的激励机制,激励公民参与政治生活,激励官员更好地为公众服务,而非为既得利益集团牟利。在民主政府条件下,公民的意愿得以自由表达,公共利益也不再抽象,变成与每一个公民的具体利益有关。
(四)政府操作由密闭走向透明
政府职能的透明程度和公开程度是衡量政府有效性的重要标志。政府职权的操作与运行需要行之有效的监督,否则,绝对的权力会导致绝对的腐败。由于缺乏民主建设、法治建设的配套,民主控制的缺位,法治监督的缺位,导致日益严重的权力滥用和腐败问题,“暗箱操作”使既定的原则、政策面目全非。所以,必须在民主政府与法治政府的平台上来使政府“透明化”,这就要求尽可能以法律和规则替代政策性的措施,以免给居心叵测的人以可乘之机,同时畅通渠道,建立健全激励机制和回馈机制,便利民众意愿的表达。政府还应以“权力清单”的形式明细其职权,使权力透明化,通过向社会公布“权力清单”,为民众对政府职能运作的有效监督提供依据。
法治政府、民主政府、透明政府为服务型政府提供制度平台,而制度平台的建构是一个复杂的过程,因为其构成要素不是独立的,任何一个方面的变革,如果缺乏其他方面变革的支持,在实际操作时难以成功。如果没有民主、透明政府的支持,法治政府很容易因专制、集权和缺乏限制而失去其服务性,退化为人治政府;民主政府如果没有有限制的和法治的制度支持,也难以建设成功,没有制约的民主很容易退化为“民主的暴政”,最终走向专制政府;透明政府又离不开法律的制度保障,离不开群众的民主监督。所以,法治、民主、透明、服务的政府是一个严密的系统,缺少了任何一方面都不利于政府有效行使职能,更不利于实现和谐社会的目标。
三、和谐社会视角下政府职能定位的相关性分析
政府职能的合理定位是通向和谐社会的必由之路,但这个过程不是一蹴而就的,它与善治相关联,更需要政府创新,需要提高政府的行政能力,这些,都值得我们去探究。
(一)政府职能定位与“善治”
从某种意义上说,社会主义和谐社会是善治的社会。所谓“善治”,就是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动,而“善治”的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的最佳关系。善治需要政府与公民的共同努力,它实际上要求国家权力向社会回归,这种“回归”要求将政府职能定位为公共服务型政府。服务型政府与和谐社会都坚持以公民为中心,服务型政府将民主、法治、公正、责任和以人为本作为政府运行的价值基础,政府与国民在法律上处于平等的地位,政府不是社会生活的主宰者而是公民利益的捍卫者,这些都是构筑和谐社会的制度基础;服务型政府有利于公民与政府的沟通合作,从而达到“善治”,也就向和谐社会迈进了一大步。
(二)政府职能定位与政府创新
创新是一个民族进步的灵魂,是一个国家兴旺发达的不竭动力。构建和谐社会要求政府职能的转变与重新定位,而在这个变革的过程中必然伴随着理论创新、技术创新与制度创新的过程,政府则是创新的主体。政府创新涉及政治改革、行政改革和公共服务,坚持政府机构改革与政府职能转型相结合,机构改革要辅之以职能定位和职能配置的调整及管理方式的变革,转变政府职能需要对原有的政府组织机构、权力结构进行必要重组和变革,也就是创新的过程,这样一来就提高了行政效率,增进了公共利益,从而进一步巩固了政府的合法性基础。所以,合理的政府职能定位与政府创新相辅相成,都是实现社会主义和谐社会的重要途径。
(三)政府职能定位与执政能力建设
政府执政能力是履行政府职能以实现社会发展和稳定的各种功能与力量的总和。构建和谐社会的战略任务对政府的执政能力提出了新要求,要求政府职能与其能力相适应。实然层面,若政府的职能与能力脱离,再合理再理想的职能定位也会因缺乏执政能力的支撑而成为空想,无法贯彻执行。当前我国政府执政能力还存在诸如行政权力集中,机构臃肿和机构缺失,行政效率偏低,行政成本过高,政府管理中大量存在“公共腐败”和公共利益“部门化”现象及公务员责任心、进取心不强等问题,损害了政府的合法性基础,不利于政府充分发挥其职能及和谐社会的构建,需要针对问题通过建立健全制度体系来提升政府的执政能力。这一制度体系是以先进的物质工具条件为保障,以人的素质为主导,以完备的法律体系和实施机制为骨架,以民主公平为内容,以服务社会和公众利益为目标的综合体系,而加快政府职能转变,建立公共服务型政府就是一个重要方面。应然层面,通过合理的政府职能定位,有助于政府行政能力的提升,只有各级政府行政能力切实提高了,才能真正担当起构建社会主义和谐社会的历史重任。
政府应在构建和谐社会中发挥积极作用,政府职能也应当根据形势的发展而与时俱进。政府职能的重新定位是一个动态的过程,不确定因素很多,所以在朝着法治、透明、民主、服务政府努力的过程中,一定要讲求效率,不仅是技术与配置的效率,还应当是制度的效率。政府制度效率的提升,势必有利于中国经济、政治、文化的可持续发展,从而使社会走向和谐。
参考文献:
[1] 俞可平.权力政治与公益政治[M].北京:社会科学文献出版社,2003.
[2] 丁煌.行政学原理[M].武汉:武汉大学出版社,2007:11.
[3] 舒绍福.权力转移的机制性和结构性分析[J].理论与现代化,2005,(5).
责任编辑:刘开寿