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今年全国扶贫开发工作部署的一项重要任务，就是要在去年11个省、20个县开展农村低保与扶贫开发
“两项制度”有效衔接试点的基础上，在全国所有的重点县逐步扩大试点工作。根据全国的统一部署和今年全省《工作要点》明确的任务，我省确定今年在21个重点县全面开展这项试点工作。鉴于试点工作非常重要，且任务繁重、工作艰巨，所以我们把各设区市、21个重点县的主任们以及市县从事贫困监测工作的同志一起召来，目的就是要引起大家对试点予以高度重视，确保完成好今年我省的试点任务，进而更好地探索积累经验，以利今后在全省面上逐步推开。
一、搞好试点工作，首先是要深刻认识“两项制度”有效衔接的重要性和必要性
搞好“两项制度”有效衔接，是推进新阶段扶贫工作一项重要的基础性建设，也是我们扶贫工作部门肩负的一项重要职责和任务。因此，我们从事扶贫工作的同志，必须要在思想上对这项工作的重要性和必要性有充分的认识。
首先，要深刻认识，“两项制度”有效衔接的重要性。这至少体现在三个方面，即：一是搞好“两项制度”有效衔接，是新形势下扶贫工作深入实践党的宗旨的重要途径。党的十七大描绘了全面建设小康社会的宏伟蓝图，对扶贫工作明确提出了到2020年基本消除绝对贫困现象的奋斗目标，这是党对全国人民作出的庄严承诺。党的十七届三中全会着眼满足人民群众过上更加美好生活新期待和确保全体人民共享改革发展成果，对新阶段扶贫工作作出了新部署，提出了新要求，把实现“两项制度”有效衔接，作为了推进新阶段扶贫工作的一项重要任务，并将其作为了新阶段完善扶贫战略与政策体系的重要内容。这充分表明，搞好“两项制度”有效衔接，是全面践行“三个代表”重要思想、贯彻落实科学发展观的必然要求，是高度关注民生、坚持以人为本执政理念的具体体现，是全面建设小康社会、消除绝对贫困现象的现实需要。我们只有在思想上对此有足够的认识，才能真正增强搞好“两项制度”有效衔接的自觉性和坚定性。二是搞好“两项制度”有效衔接，是积极适应新阶段扶贫开发形势发展的迫切要求。改革开放以来，伴随着经济社会不断发展，农村扶贫开发取得了举世瞩目的辉煌成就，农村贫困人口随之大幅度减少、农村扶贫标准随之提高、农村最低生活保障制度随之建立。适应扶贫开发形势的深入发展，党的十七届三中全会调整完善了农村扶贫开发的方针、政策、标准、重点，明确提出“实行新的扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策”，将扶贫工作推向了开发式扶贫与救助式扶贫“两轮驱动”的新阶段。这样，同以农村低收入贫困人口为目标对象的农村低保制度和扶贫开发政策，如何在新阶段实现有效衔接的问题，就不可回避地提到了我们的面前。三是搞好“两项制度”有效衔接，是切实改善贫困群众民生问题的重大举措。按照党的十七大确定的宏伟目标，各级党委、政府围绕实现科学发展、构建和谐社会，不断加大民生工程实施力度，包括农村低保和扶贫开发对象在内的农村低收入人口无疑是实施民生工程的难点，也无疑是各级、各地重点关注和扶持的对象。农村低保和扶贫开发作为新阶段扶贫战略与政策体系的两个重要支点，实现有效衔接，对于改善农村低收入人口民生和促进低收入人口发展，提高低收入人口综合素质和自我发展能力，逐步缩小发展差距，维护社会公平正义，确保全体人民共享改革发展成果，激发贫困人口自力更生、艰苦奋斗的精神，进而全面实现党的十七大确定的宏伟目标，无疑具有重要的现实意义和深远的历史意义。
其次，要深刻认识“两项制度”有效衔接的必要性。实现“两项制度”有效衔接，在新阶段不仅非常重要，而且非常必要。这也可从三个方面来加深认识。一是从政策目标上看，两项制度具有共同的工作指向。按现行年人均收入1196元新的扶贫标准，全国农村低收入人口有4007万人，江西是132.5万人。这部分人口是农村低保制度和扶贫开发政策共同指向的目标人群，需要两项制度协调作用，发挥整体效益，从而确保这部分人口能够与全体人民一道共享改革发展成果，才能共同为实现党的十七大提出基本消除绝对贫困现象的目标奠定坚实基础。二是从政策性质上讲，两项制度具有共同的工作属性。农村低保制度是对低收入贫困人口实施社会救助、维持生存，扶贫开发政策是对低收入贫困人口帮助提高能力、促进发展，两项制度都是为了帮助低收入人口改变贫穷落后命运，不仅需要认真落实各自的政策效应，而且必须围绕共同的目标任务实现有效的衔接，才能达到相辅相成、相互促进、相得益彰的目的。三是从政策执行上说，两项制度具有共同的工作要求。实行新的扶贫标准后，要求对农村低收入人口全面实施扶贫政策，两项制度作为新阶段实施“两轮驱动”扶贫战略与政策体系的两大支点，在政策执行上都是要求把保证农村低收入人口得益受惠作为前提和基础，只有实现有效衔接，才能在提高新阶段扶贫行政效能和扶贫效果上作出有益的探索，把完善新阶段扶贫战略与政策体系的要求落到实处。
二、搞好“两项制度”有效衔接，核心是要建立农村低收入人口识别机制
农村低保人口和扶贫开发对象作为农村低收入人口，在新阶段总体要通过两项制度的覆盖给予扶持。但在具体政策执行上，根据两项制度的政策分工又有所区别。农村低保制度扶持对象是家庭年人均收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民；农村扶贫开发扶持对象是家庭年人均收入低于农村扶贫标准、有劳动能力的农村人口。这样，两项制度在共同的目标任务下实现有效衔接，做到应保尽保，应扶尽扶，准确识别低保对象和扶贫对象就至关重要。
如何做好识别对象工作。我们最近在拟定我省对农村低收入人口全面实施扶贫政策实施办法中提出了一个思路，总体是要按照确定的扶贫标准，先核定全省农村低收入人口的规模并测定分布区域，再根据测定的人口区域分布，将人口指标数逐级分解落实到县，由县级根据实际具体组织乡、村做好对象瞄准到户、识别到人工作，并分低保对象、扶贫对象以及两者交叉对象三种情况进行识别，以利区别对象实施扶持政策。对识别的低收入人口要逐户建档立卡，并根据扶贫标准每年动态调整一次。我们今年部署21个重点县开展“两项制度”有效衔接试点，很重要的一个目标就是要先行探索一种符合实际的识别机制，取得经验后再在全省推开。在探索建立识别机制上，各地应注意把握以下几个环节：
1、进一步提高相关部门的参与程度。去年国家在11个省、20个县开展“两项制度”有效衔接试点工作中，一个突出的特点是改进了贫困识别的方法，进一步贯彻运用了“大扶贫”的理念， 改以往扶贫部门独家识别为扶贫、民政、财政、统计、残联等多部门联合识别。这样，不仅在贫困识别工作上整合了力量、形成了合力，更重要的是在贫困识别成果上提高了识别的准确率。特别是统计部门的参与，增强了贫困识别成果的社会认同性。这种部门联合参与的做法，应在我省的试点中积极借鉴和运用，以更好地建立各部门支持低收^农户政策可通用的信息和工作平台。比如，现行贫困人口的法定规模及分布是由统计部门监测得出，我们在试点中可进一步深化与统计部门的合作，在探索建立农村低收入人口识别瞄准机制上，进一步调动统计部门的积极性，充分发挥统计部门的工作职能、工作条件和人力资源优势。
2、注重在对象识别过程中保持农村稳定。两项制度的衔接与实施，直接涉及扶持对象的切身利益，识别工作务必准确。否则。两项制度就难以真正瞄准扶持对象，国家针对低收入人口的专项“特惠”政策就会流失。但贫困对象识别到户、到人，情况复杂，问题敏感，群众关注，稍有不慎极易影响农村稳定，在社会造成恶劣影响。因此，开展这项工作既要认真细致，又要确保稳定。从农村现实情况看，农户普遍存在“不怕不赢，就怕不平”的心理。这就要求我们的贫困识别工作必须“阳光操作”，贯彻“公开、公平、公正”的原则。做到这点，现实而有效的途径是在对象识别过程中贯穿民主的程序，采取民主识别的办法，让农户自己民主识别“选举”身边的贫困对象。概括起来就是：政策标准定规划，贫困监测定规模，村民票决定对象。根据统计监测得出的低收入人口规模及分布情况，将贫困人口指标逐级分解落实到村甚至到组，以村或组为单位，经过多道民主的程序并经审核评议，分类确定扶贫开发扶持对象和有、无劳动能力的农村低保对象。两项制度衔接就是根据票决选出来的每一户的不同情况，依据政策标准来决定是采取救助式还是开发式扶贫。当然，在识别工作过程中，还要贯穿于深入宣传发动，把政策要求交给群众；做好组织引导，保证识别工作有序进行；开展民主评议，确保识别工作准确无误；搞好公示公告，全过程实行“阳光操作”等。这样，我们的贫困识别工作才能做到既准确、又平稳。
3、关注重点人群做好对象识别工作。从现有贫困人口的成因看，比较普遍的或是鳏寡孤独户、家中无劳动力、主要劳动力长期生病，或是农户的观念旧、能力弱、素质低，或是地处偏远、信息闭塞、生存环境恶劣，或是突发疾病、自然灾害、市场变化等不可抗拒因素所导致的返贫。这些对象无疑是我们开展贫困识别工作应重点关注的对象。除此之外，各地情况各不相同，有深山区、丘陵地区、库区、平原、盆地、湖区等，自然条件、人文环境存在很大差异，导致贫困的成因就有很多特殊的情况。比如从我省的情况看，除了以上成因所导致的贫困人口外，还有因我省是水利大省，现有各类水库9000多座，搬迁安置水库移民有200多万人，其中大中型水库移民就达162万人，移民人数排在全国前列。也是水库移民大省。这些移民原居住地都是边远地区，本身就处于困难人群的行列，后来服从国家建设需要又异地搬迁，背井离乡，生产生活增添了众多的困难。因此，我省在具体识别确定贫困对象上，就应立足江西的实际，将水库移民这一特殊困难人群列入重点关注的范围。这也是体现我省扶贫和移民工作有机结合特色的需要和要求。
4、高度重视贫困对象识别的科学动态管理机制建设。这项工作是贫困识别工作能否持续发展的关键所在，也是确保两项制度能否真正惠及贫困人口的重要基础性工作。没有贫困对象识别的动态管理机制，贫困识别工作只能半途而废。因为贫困对象识别出来后是动态的，在两项制度的扶持和社会各界的支持下。每年都有扶贫对象摆脱贫困，每年都有具有劳动能力的低保对象走出低保行列，同时每年又有新的返贫对象需要我们去进行识别并分类纳入两项制度扶持范围。对“两项制度”有效衔接试点贫困识别工作，国务院扶贫办已建立了“农村低收入农户信息管理系统”，各地试点中对识别对象的建档立卡内容要如实反映有关信息，做到村有册、乡有薄、县有电子档案，并健全完善动态信息监测机制，由县级及时将登记的扶贫对象信息录入低收入农户管理系统，实行动态监测和管理。
三、搞好“两项制度”有效衔接，重点是要落实扶持政策措施
搞好“两项制度”有效衔接，贫困识别不是目的，目的是要在准确识别对象的基础上，促进两项制度特惠性政策真正惠及扶持对象，确保农村低收入人口得到全面覆盖和有效扶持。同时，建立—个各部门可通用的信息和工作平台，督促各个方面的普惠性政策落实到低收入人口，引导和整合社会各界的力量支持低收入人口发展。从扶贫部门的工作上讲，重点是要通过“两项制度”的有效衔接，加大对扶贫对象和低保对象中有劳动能力的扶贫交叉对象扶持政策的落实力度，把对农村低收入人口全面实施扶贫政策的要求，扎扎实实地落实到推进新阶段扶贫开发的各项具体工作中去。
(一)明确对农村低收入人口全面实施扶贫政策的总体要求和目标任务。遵照国务院扶贫开发领导小组关于对农村低收入人口全面实施扶贫政策的《意见》精神，结合江西实际，我省“两项制度”有效衔接工作中落实对农村低收入人口全面实施扶贫政策的总体要求是：坚持以科学发展观为指导，认真贯彻落实开发式扶贫方针，以确定的扶贫标准为基本依据，以农村低保与扶贫开发“两项制度”有效衔接为基本政策，以尽快稳定解决温饱并实现脱贫致富为首要任务，以提高自我发展能力为工作重点，紧紧抓住我省实施《鄱阳湖生态经济区规划》的历史机遇，瞄准贫困人口，落实帮扶措施，整合政策资源，统筹社会力量，突出重点区域，整体协调推进。确保到2020年基本消除绝对贫困现象，为实现全省人民共享改革发展成果和全面建设小康社会目标奠定良好基础，创造有利条件。目标任务是：确保农村低收入人口得到全面覆盖和有效扶持，推进扶贫开发实现调整结构、转型发展，加强扶贫主导产业发展辐射带动作用，提高贫困人口自我发展能力，保证低收入人口收入的年度增幅高于全省农民人均收入水平的年度增幅，促进贫困人口基本生产生活条件得到不断改善、扶贫工作发展方式得到切实转变、基本消除绝对贫困现象与缩小发展差距得以有机统一、扶贫工作成果得到巩固发展。
(二)立足实际确定对农村低收入人口全面实施扶贫政策的工作原则。各地开展“两项制度”有效衔接工作中落实对识别对象全面实施扶贫政策，要坚持从实际出发，注重工作实效，并认真贯彻四项工作原则：一是农村低保与扶贫开发有效衔接。对低收入人口区别对象，实行开发扶贫和生活救助“两轮驱动”，探索基本生活靠最低保障、脱贫致富靠扶贫开发的“两项制度”有效衔接新机制。二是扶持到户与整村推进相 互结合。坚持以贫困村为基本单位实施整村推进扶贫开发，以确保低收入人口得惠受益为中心制定和实施整村推进规划。在规划中明确和落实对低收入人口的帮扶项目和措施。三是因户施策与项目带动协调推进。坚持从实际出发，以扶贫绩效为导向，采取多种帮扶模式。区别低收入人口的不同情况，本着缺什么扶什么、什么问题突出帮助解决什么问题，实行分类指导、因户施策，逐户落实帮扶措施，确保扶持效果；注重项目带动，重点培育发展对低收入人口增收辐射带动作用大、效果好的扶贫主导产业项目，以项目扩大对他们的覆盖面，增强对他们的带动力。四是专项扶贫与社会扶贫合力扶持。集中专项扶贫投人并充分发挥其粘合剂作用，整合各种资源支持低收入人口发展。同时，构建“大扶贫”工作格局，通过全面深化定点扶贫，重点突破行业扶贫，深入推进企业扶贫，广泛开展结对帮扶，着力拓展社会扶贫新领域，营造和形成支持低收入人口发展的社会合力。
(三)认真落实对农村低收入人口全面实施扶贫政策的工作措施。在严格依据扶贫标准对农村低收入人口核定规模、识别对象、动态管理的基础上。各地要认真落实相关的扶持政策措施。一是要加大农村低保与扶贫开发“两项制度”有效衔接工作推进力度。对有劳动能力的扶贫对象(包括有劳动能力的低保人口)，通过项目覆盖扶持提高其自我发展能力并逐步实现脱贫致富；对没有或丧失劳动能力的贫困人口，通过低保救助方式保障其基本生活需要。二是要完善专项扶贫投入扶持农村低收入人口的政策措施。重点是：加大贫困村整村推进资金扶持到户项目资金比重；加大特困农户移民扶贫搬迁补助力度；加大低收人人口技能培训扶持力度；扩大贫困村“互助资金”规模并确保建档立卡农户受益；加大扶贫到户贷款贴息支持低收入农户政策的执行力度；加大贴息支持扶贫项目贷款企业帮带贫困农户责任的落实力度；加大对低收入贫困人口聚集、贫困程度最深集中连片地区的连片开发力度。三是夯实打牢社会力量支持农村低收入人口发展的“大扶贫”工作格局。围绕加快农村低收入人口共享改革发展成果步伐，健全完善“政府主导、社会参与”多元化扶贫工作体系，认真落实部门定点扶贫和帮扶贫困农户任务，深入推进非公有制经济组织参与扶贫，积极开展党员干部和致富能手与贫困户结对帮扶活动，广泛动员社会各界支持扶贫开发，大力宣传和激励社会力量参与扶贫开发，充分发挥社会各界不同优势，壮大扶贫开发力量，确保每年筹集整合各类社会扶贫投入增幅10％以上。2010年达到10亿元。四是抓住各行各业加大农村发展支持力度的契机落实行业扶贫责任。做到统筹落实规划，明确专项扶贫政策和行业扶持政策的分工，协调各行业部门将扶贫规划责任项目优先列入行业建设规划；搞好跟踪问效，按照“渠道不乱、性质不变、各记其功≮各尽其力”原则，跟踪掌握行业扶贫投入的落实和效果情况，建立行业扶贫责任考核机制；加强组织协调，充分发挥扶贫开发领导小组的协调作用，督促各行各业把加快贫困地区的发展放在经济社会发展的突出位置，把加强贫困地区的基础设施建设放在基础设施建设的优先位置，把促进低收入人口增收放在农民增收的重要位置。
四、搞好“两项制度”有效衔接，关键是加强组织领导
“两项制度”有效衔接是当前乃至今后十年扶贫工作重要的基础性、制度性建设，新阶段扶贫工作的战略、政策、措施和重点，都要建立在“两项制度”衔接的平台上。因此，在具体工作安排上，今年试点的重点县及相关设区市要把“两项制度”有效衔接作为整村推进、移民扶贫、连片开发、科技扶贫、雨露计划、贷款贴息、互助资金以及社会扶贫等工作的基础工作来抓，绝不能把试点工作与其他扶贫工作分裂开来，搞成“两张皮”，并紧密结合推进扶贫工作探索创新，把搞好试点工作摆在重要位置，切实加强组织领导。
一是在思想上要统一提高认识。扶贫工作进入“两轮驱动”的新阶段，是历史的必然，是大势所趋。搞好“两项制度”有效衔接，是十七届三中全会提出的明确要求，是我们扶贫工作部门肩负的重要责任。大家要认真学习领会和准确把握好中央的精神、全国的部署和这次培训班提出的要求，充分认识“两项制度”衔接的重要意义，统一思想，坚定信心，克服畏难情绪，扎扎实实做好试点工作。
二是在领导上要明确落实责任。扩大“两项制度”有效衔接试点，是今年扶贫工作的一项重要的任务。这次培训结束后，各重点县及相关设区市要高度重视。迅速行动，即刻启动试点的有关基础工作。待国家试点工作的指导意见正式下达后，省还将协调相关部门共同制定和下达实施方案。届时，市、县要抓紧成立试点工作领导小组，扶贫、民政、财政、统计、调查、残联等有关部门参加，负责组织、协调、指导本地的试点工作。领导小组要加强调查研究，及时了解新情况、新问题；要加强对试点工作的指导，帮助解决实际困难。市、县扶贫和移民办主任要亲自抓，还要明确一位分管的副主任直接抓，并落实安排专门工作人员。重点县主要领导要亲自主持试点工作，并明确一名能够协调扶贫与民政工作的政府分管领导具体抓，组建相关部门参加的试点工作办公室，组织实施试点工作。
三是在组织上要积极协调配合。“两项制度”有效衔接，是由扶贫和民政部门共同牵头的一项重要工作，我们要勇于承担责任，主动加强与有关部门特别是民政部门的沟通和协调，共同把试点工作的抓实抓好抓出成效。重点县还要加强与乡村的上下协调配合。要对乡、村有关工作人员进行培训，把试点的精神和要求贯彻落实到最基层，从基层基础上确保试点的规范操作，有序开展，并注意发挥大学生村官和扶贫志愿者的作用。充实乡村两级力量。
四是在落实上要善于总结探索。“两项制度”有效衔接，是一项非常复杂的工作。各地对试点要精心组织，周密安排，并明确考核指标和考核程序，对试点情况定期考核，加强指导，抓好落实，以经常性的督促、指导和检查，及时发现问题，及时解决问题，确保试点工作健康有序地向前推进。要制定以“两项制度”有效衔接为内容的相关扶贫项目规划，以规划项目把“两项制度”有效衔接的要求落到实处。特别要注意及时总结推行试点的好经验、好做法、好典型，善于探索创新试点的好形式、好方法、好模式，通过及时而认真的总结工作，形成落实“两项制度”有效衔接的好机制。
搞好“两项制度”有效衔接，意义重大，任务艰巨，使命光荣。我们要以时不我待的紧迫感和奋发有为的责任感。抓紧启动试点工作，通过我们的共同努力，确保我省在年底向国家交上一份试点工作的满意答卷。
(本文为刘永思主任在全省农村低收入人口监测工作培训班上的讲话，发表时略有删节，题目为编者所加)
责任编辑：李志敏
“两项制度”有效衔接试点的基础上，在全国所有的重点县逐步扩大试点工作。根据全国的统一部署和今年全省《工作要点》明确的任务，我省确定今年在21个重点县全面开展这项试点工作。鉴于试点工作非常重要，且任务繁重、工作艰巨，所以我们把各设区市、21个重点县的主任们以及市县从事贫困监测工作的同志一起召来，目的就是要引起大家对试点予以高度重视，确保完成好今年我省的试点任务，进而更好地探索积累经验，以利今后在全省面上逐步推开。
一、搞好试点工作，首先是要深刻认识“两项制度”有效衔接的重要性和必要性
搞好“两项制度”有效衔接，是推进新阶段扶贫工作一项重要的基础性建设，也是我们扶贫工作部门肩负的一项重要职责和任务。因此，我们从事扶贫工作的同志，必须要在思想上对这项工作的重要性和必要性有充分的认识。
首先，要深刻认识，“两项制度”有效衔接的重要性。这至少体现在三个方面，即：一是搞好“两项制度”有效衔接，是新形势下扶贫工作深入实践党的宗旨的重要途径。党的十七大描绘了全面建设小康社会的宏伟蓝图，对扶贫工作明确提出了到2020年基本消除绝对贫困现象的奋斗目标，这是党对全国人民作出的庄严承诺。党的十七届三中全会着眼满足人民群众过上更加美好生活新期待和确保全体人民共享改革发展成果，对新阶段扶贫工作作出了新部署，提出了新要求，把实现“两项制度”有效衔接，作为了推进新阶段扶贫工作的一项重要任务，并将其作为了新阶段完善扶贫战略与政策体系的重要内容。这充分表明，搞好“两项制度”有效衔接，是全面践行“三个代表”重要思想、贯彻落实科学发展观的必然要求，是高度关注民生、坚持以人为本执政理念的具体体现，是全面建设小康社会、消除绝对贫困现象的现实需要。我们只有在思想上对此有足够的认识，才能真正增强搞好“两项制度”有效衔接的自觉性和坚定性。二是搞好“两项制度”有效衔接，是积极适应新阶段扶贫开发形势发展的迫切要求。改革开放以来，伴随着经济社会不断发展，农村扶贫开发取得了举世瞩目的辉煌成就，农村贫困人口随之大幅度减少、农村扶贫标准随之提高、农村最低生活保障制度随之建立。适应扶贫开发形势的深入发展，党的十七届三中全会调整完善了农村扶贫开发的方针、政策、标准、重点，明确提出“实行新的扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策”，将扶贫工作推向了开发式扶贫与救助式扶贫“两轮驱动”的新阶段。这样，同以农村低收入贫困人口为目标对象的农村低保制度和扶贫开发政策，如何在新阶段实现有效衔接的问题，就不可回避地提到了我们的面前。三是搞好“两项制度”有效衔接，是切实改善贫困群众民生问题的重大举措。按照党的十七大确定的宏伟目标，各级党委、政府围绕实现科学发展、构建和谐社会，不断加大民生工程实施力度，包括农村低保和扶贫开发对象在内的农村低收入人口无疑是实施民生工程的难点，也无疑是各级、各地重点关注和扶持的对象。农村低保和扶贫开发作为新阶段扶贫战略与政策体系的两个重要支点，实现有效衔接，对于改善农村低收入人口民生和促进低收入人口发展，提高低收入人口综合素质和自我发展能力，逐步缩小发展差距，维护社会公平正义，确保全体人民共享改革发展成果，激发贫困人口自力更生、艰苦奋斗的精神，进而全面实现党的十七大确定的宏伟目标，无疑具有重要的现实意义和深远的历史意义。
其次，要深刻认识“两项制度”有效衔接的必要性。实现“两项制度”有效衔接，在新阶段不仅非常重要，而且非常必要。这也可从三个方面来加深认识。一是从政策目标上看，两项制度具有共同的工作指向。按现行年人均收入1196元新的扶贫标准，全国农村低收入人口有4007万人，江西是132.5万人。这部分人口是农村低保制度和扶贫开发政策共同指向的目标人群，需要两项制度协调作用，发挥整体效益，从而确保这部分人口能够与全体人民一道共享改革发展成果，才能共同为实现党的十七大提出基本消除绝对贫困现象的目标奠定坚实基础。二是从政策性质上讲，两项制度具有共同的工作属性。农村低保制度是对低收入贫困人口实施社会救助、维持生存，扶贫开发政策是对低收入贫困人口帮助提高能力、促进发展，两项制度都是为了帮助低收入人口改变贫穷落后命运，不仅需要认真落实各自的政策效应，而且必须围绕共同的目标任务实现有效的衔接，才能达到相辅相成、相互促进、相得益彰的目的。三是从政策执行上说，两项制度具有共同的工作要求。实行新的扶贫标准后，要求对农村低收入人口全面实施扶贫政策，两项制度作为新阶段实施“两轮驱动”扶贫战略与政策体系的两大支点，在政策执行上都是要求把保证农村低收入人口得益受惠作为前提和基础，只有实现有效衔接，才能在提高新阶段扶贫行政效能和扶贫效果上作出有益的探索，把完善新阶段扶贫战略与政策体系的要求落到实处。
二、搞好“两项制度”有效衔接，核心是要建立农村低收入人口识别机制
农村低保人口和扶贫开发对象作为农村低收入人口，在新阶段总体要通过两项制度的覆盖给予扶持。但在具体政策执行上，根据两项制度的政策分工又有所区别。农村低保制度扶持对象是家庭年人均收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民；农村扶贫开发扶持对象是家庭年人均收入低于农村扶贫标准、有劳动能力的农村人口。这样，两项制度在共同的目标任务下实现有效衔接，做到应保尽保，应扶尽扶，准确识别低保对象和扶贫对象就至关重要。
如何做好识别对象工作。我们最近在拟定我省对农村低收入人口全面实施扶贫政策实施办法中提出了一个思路，总体是要按照确定的扶贫标准，先核定全省农村低收入人口的规模并测定分布区域，再根据测定的人口区域分布，将人口指标数逐级分解落实到县，由县级根据实际具体组织乡、村做好对象瞄准到户、识别到人工作，并分低保对象、扶贫对象以及两者交叉对象三种情况进行识别，以利区别对象实施扶持政策。对识别的低收入人口要逐户建档立卡，并根据扶贫标准每年动态调整一次。我们今年部署21个重点县开展“两项制度”有效衔接试点，很重要的一个目标就是要先行探索一种符合实际的识别机制，取得经验后再在全省推开。在探索建立识别机制上，各地应注意把握以下几个环节：
1、进一步提高相关部门的参与程度。去年国家在11个省、20个县开展“两项制度”有效衔接试点工作中，一个突出的特点是改进了贫困识别的方法，进一步贯彻运用了“大扶贫”的理念， 改以往扶贫部门独家识别为扶贫、民政、财政、统计、残联等多部门联合识别。这样，不仅在贫困识别工作上整合了力量、形成了合力，更重要的是在贫困识别成果上提高了识别的准确率。特别是统计部门的参与，增强了贫困识别成果的社会认同性。这种部门联合参与的做法，应在我省的试点中积极借鉴和运用，以更好地建立各部门支持低收^农户政策可通用的信息和工作平台。比如，现行贫困人口的法定规模及分布是由统计部门监测得出，我们在试点中可进一步深化与统计部门的合作，在探索建立农村低收入人口识别瞄准机制上，进一步调动统计部门的积极性，充分发挥统计部门的工作职能、工作条件和人力资源优势。
2、注重在对象识别过程中保持农村稳定。两项制度的衔接与实施，直接涉及扶持对象的切身利益，识别工作务必准确。否则。两项制度就难以真正瞄准扶持对象，国家针对低收入人口的专项“特惠”政策就会流失。但贫困对象识别到户、到人，情况复杂，问题敏感，群众关注，稍有不慎极易影响农村稳定，在社会造成恶劣影响。因此，开展这项工作既要认真细致，又要确保稳定。从农村现实情况看，农户普遍存在“不怕不赢，就怕不平”的心理。这就要求我们的贫困识别工作必须“阳光操作”，贯彻“公开、公平、公正”的原则。做到这点，现实而有效的途径是在对象识别过程中贯穿民主的程序，采取民主识别的办法，让农户自己民主识别“选举”身边的贫困对象。概括起来就是：政策标准定规划，贫困监测定规模，村民票决定对象。根据统计监测得出的低收入人口规模及分布情况，将贫困人口指标逐级分解落实到村甚至到组，以村或组为单位，经过多道民主的程序并经审核评议，分类确定扶贫开发扶持对象和有、无劳动能力的农村低保对象。两项制度衔接就是根据票决选出来的每一户的不同情况，依据政策标准来决定是采取救助式还是开发式扶贫。当然，在识别工作过程中，还要贯穿于深入宣传发动，把政策要求交给群众；做好组织引导，保证识别工作有序进行；开展民主评议，确保识别工作准确无误；搞好公示公告，全过程实行“阳光操作”等。这样，我们的贫困识别工作才能做到既准确、又平稳。
3、关注重点人群做好对象识别工作。从现有贫困人口的成因看，比较普遍的或是鳏寡孤独户、家中无劳动力、主要劳动力长期生病，或是农户的观念旧、能力弱、素质低，或是地处偏远、信息闭塞、生存环境恶劣，或是突发疾病、自然灾害、市场变化等不可抗拒因素所导致的返贫。这些对象无疑是我们开展贫困识别工作应重点关注的对象。除此之外，各地情况各不相同，有深山区、丘陵地区、库区、平原、盆地、湖区等，自然条件、人文环境存在很大差异，导致贫困的成因就有很多特殊的情况。比如从我省的情况看，除了以上成因所导致的贫困人口外，还有因我省是水利大省，现有各类水库9000多座，搬迁安置水库移民有200多万人，其中大中型水库移民就达162万人，移民人数排在全国前列。也是水库移民大省。这些移民原居住地都是边远地区，本身就处于困难人群的行列，后来服从国家建设需要又异地搬迁，背井离乡，生产生活增添了众多的困难。因此，我省在具体识别确定贫困对象上，就应立足江西的实际，将水库移民这一特殊困难人群列入重点关注的范围。这也是体现我省扶贫和移民工作有机结合特色的需要和要求。
4、高度重视贫困对象识别的科学动态管理机制建设。这项工作是贫困识别工作能否持续发展的关键所在，也是确保两项制度能否真正惠及贫困人口的重要基础性工作。没有贫困对象识别的动态管理机制，贫困识别工作只能半途而废。因为贫困对象识别出来后是动态的，在两项制度的扶持和社会各界的支持下。每年都有扶贫对象摆脱贫困，每年都有具有劳动能力的低保对象走出低保行列，同时每年又有新的返贫对象需要我们去进行识别并分类纳入两项制度扶持范围。对“两项制度”有效衔接试点贫困识别工作，国务院扶贫办已建立了“农村低收入农户信息管理系统”，各地试点中对识别对象的建档立卡内容要如实反映有关信息，做到村有册、乡有薄、县有电子档案，并健全完善动态信息监测机制，由县级及时将登记的扶贫对象信息录入低收入农户管理系统，实行动态监测和管理。
三、搞好“两项制度”有效衔接，重点是要落实扶持政策措施
搞好“两项制度”有效衔接，贫困识别不是目的，目的是要在准确识别对象的基础上，促进两项制度特惠性政策真正惠及扶持对象，确保农村低收入人口得到全面覆盖和有效扶持。同时，建立—个各部门可通用的信息和工作平台，督促各个方面的普惠性政策落实到低收入人口，引导和整合社会各界的力量支持低收入人口发展。从扶贫部门的工作上讲，重点是要通过“两项制度”的有效衔接，加大对扶贫对象和低保对象中有劳动能力的扶贫交叉对象扶持政策的落实力度，把对农村低收入人口全面实施扶贫政策的要求，扎扎实实地落实到推进新阶段扶贫开发的各项具体工作中去。
(一)明确对农村低收入人口全面实施扶贫政策的总体要求和目标任务。遵照国务院扶贫开发领导小组关于对农村低收入人口全面实施扶贫政策的《意见》精神，结合江西实际，我省“两项制度”有效衔接工作中落实对农村低收入人口全面实施扶贫政策的总体要求是：坚持以科学发展观为指导，认真贯彻落实开发式扶贫方针，以确定的扶贫标准为基本依据，以农村低保与扶贫开发“两项制度”有效衔接为基本政策，以尽快稳定解决温饱并实现脱贫致富为首要任务，以提高自我发展能力为工作重点，紧紧抓住我省实施《鄱阳湖生态经济区规划》的历史机遇，瞄准贫困人口，落实帮扶措施，整合政策资源，统筹社会力量，突出重点区域，整体协调推进。确保到2020年基本消除绝对贫困现象，为实现全省人民共享改革发展成果和全面建设小康社会目标奠定良好基础，创造有利条件。目标任务是：确保农村低收入人口得到全面覆盖和有效扶持，推进扶贫开发实现调整结构、转型发展，加强扶贫主导产业发展辐射带动作用，提高贫困人口自我发展能力，保证低收入人口收入的年度增幅高于全省农民人均收入水平的年度增幅，促进贫困人口基本生产生活条件得到不断改善、扶贫工作发展方式得到切实转变、基本消除绝对贫困现象与缩小发展差距得以有机统一、扶贫工作成果得到巩固发展。
(二)立足实际确定对农村低收入人口全面实施扶贫政策的工作原则。各地开展“两项制度”有效衔接工作中落实对识别对象全面实施扶贫政策，要坚持从实际出发，注重工作实效，并认真贯彻四项工作原则：一是农村低保与扶贫开发有效衔接。对低收入人口区别对象，实行开发扶贫和生活救助“两轮驱动”，探索基本生活靠最低保障、脱贫致富靠扶贫开发的“两项制度”有效衔接新机制。二是扶持到户与整村推进相 互结合。坚持以贫困村为基本单位实施整村推进扶贫开发，以确保低收入人口得惠受益为中心制定和实施整村推进规划。在规划中明确和落实对低收入人口的帮扶项目和措施。三是因户施策与项目带动协调推进。坚持从实际出发，以扶贫绩效为导向，采取多种帮扶模式。区别低收入人口的不同情况，本着缺什么扶什么、什么问题突出帮助解决什么问题，实行分类指导、因户施策，逐户落实帮扶措施，确保扶持效果；注重项目带动，重点培育发展对低收入人口增收辐射带动作用大、效果好的扶贫主导产业项目，以项目扩大对他们的覆盖面，增强对他们的带动力。四是专项扶贫与社会扶贫合力扶持。集中专项扶贫投人并充分发挥其粘合剂作用，整合各种资源支持低收入人口发展。同时，构建“大扶贫”工作格局，通过全面深化定点扶贫，重点突破行业扶贫，深入推进企业扶贫，广泛开展结对帮扶，着力拓展社会扶贫新领域，营造和形成支持低收入人口发展的社会合力。
(三)认真落实对农村低收入人口全面实施扶贫政策的工作措施。在严格依据扶贫标准对农村低收入人口核定规模、识别对象、动态管理的基础上。各地要认真落实相关的扶持政策措施。一是要加大农村低保与扶贫开发“两项制度”有效衔接工作推进力度。对有劳动能力的扶贫对象(包括有劳动能力的低保人口)，通过项目覆盖扶持提高其自我发展能力并逐步实现脱贫致富；对没有或丧失劳动能力的贫困人口，通过低保救助方式保障其基本生活需要。二是要完善专项扶贫投入扶持农村低收入人口的政策措施。重点是：加大贫困村整村推进资金扶持到户项目资金比重；加大特困农户移民扶贫搬迁补助力度；加大低收人人口技能培训扶持力度；扩大贫困村“互助资金”规模并确保建档立卡农户受益；加大扶贫到户贷款贴息支持低收入农户政策的执行力度；加大贴息支持扶贫项目贷款企业帮带贫困农户责任的落实力度；加大对低收入贫困人口聚集、贫困程度最深集中连片地区的连片开发力度。三是夯实打牢社会力量支持农村低收入人口发展的“大扶贫”工作格局。围绕加快农村低收入人口共享改革发展成果步伐，健全完善“政府主导、社会参与”多元化扶贫工作体系，认真落实部门定点扶贫和帮扶贫困农户任务，深入推进非公有制经济组织参与扶贫，积极开展党员干部和致富能手与贫困户结对帮扶活动，广泛动员社会各界支持扶贫开发，大力宣传和激励社会力量参与扶贫开发，充分发挥社会各界不同优势，壮大扶贫开发力量，确保每年筹集整合各类社会扶贫投入增幅10％以上。2010年达到10亿元。四是抓住各行各业加大农村发展支持力度的契机落实行业扶贫责任。做到统筹落实规划，明确专项扶贫政策和行业扶持政策的分工，协调各行业部门将扶贫规划责任项目优先列入行业建设规划；搞好跟踪问效，按照“渠道不乱、性质不变、各记其功≮各尽其力”原则，跟踪掌握行业扶贫投入的落实和效果情况，建立行业扶贫责任考核机制；加强组织协调，充分发挥扶贫开发领导小组的协调作用，督促各行各业把加快贫困地区的发展放在经济社会发展的突出位置，把加强贫困地区的基础设施建设放在基础设施建设的优先位置，把促进低收入人口增收放在农民增收的重要位置。
四、搞好“两项制度”有效衔接，关键是加强组织领导
“两项制度”有效衔接是当前乃至今后十年扶贫工作重要的基础性、制度性建设，新阶段扶贫工作的战略、政策、措施和重点，都要建立在“两项制度”衔接的平台上。因此，在具体工作安排上，今年试点的重点县及相关设区市要把“两项制度”有效衔接作为整村推进、移民扶贫、连片开发、科技扶贫、雨露计划、贷款贴息、互助资金以及社会扶贫等工作的基础工作来抓，绝不能把试点工作与其他扶贫工作分裂开来，搞成“两张皮”，并紧密结合推进扶贫工作探索创新，把搞好试点工作摆在重要位置，切实加强组织领导。
一是在思想上要统一提高认识。扶贫工作进入“两轮驱动”的新阶段，是历史的必然，是大势所趋。搞好“两项制度”有效衔接，是十七届三中全会提出的明确要求，是我们扶贫工作部门肩负的重要责任。大家要认真学习领会和准确把握好中央的精神、全国的部署和这次培训班提出的要求，充分认识“两项制度”衔接的重要意义，统一思想，坚定信心，克服畏难情绪，扎扎实实做好试点工作。
二是在领导上要明确落实责任。扩大“两项制度”有效衔接试点，是今年扶贫工作的一项重要的任务。这次培训结束后，各重点县及相关设区市要高度重视。迅速行动，即刻启动试点的有关基础工作。待国家试点工作的指导意见正式下达后，省还将协调相关部门共同制定和下达实施方案。届时，市、县要抓紧成立试点工作领导小组，扶贫、民政、财政、统计、调查、残联等有关部门参加，负责组织、协调、指导本地的试点工作。领导小组要加强调查研究，及时了解新情况、新问题；要加强对试点工作的指导，帮助解决实际困难。市、县扶贫和移民办主任要亲自抓，还要明确一位分管的副主任直接抓，并落实安排专门工作人员。重点县主要领导要亲自主持试点工作，并明确一名能够协调扶贫与民政工作的政府分管领导具体抓，组建相关部门参加的试点工作办公室，组织实施试点工作。
三是在组织上要积极协调配合。“两项制度”有效衔接，是由扶贫和民政部门共同牵头的一项重要工作，我们要勇于承担责任，主动加强与有关部门特别是民政部门的沟通和协调，共同把试点工作的抓实抓好抓出成效。重点县还要加强与乡村的上下协调配合。要对乡、村有关工作人员进行培训，把试点的精神和要求贯彻落实到最基层，从基层基础上确保试点的规范操作，有序开展，并注意发挥大学生村官和扶贫志愿者的作用。充实乡村两级力量。
四是在落实上要善于总结探索。“两项制度”有效衔接，是一项非常复杂的工作。各地对试点要精心组织，周密安排，并明确考核指标和考核程序，对试点情况定期考核，加强指导，抓好落实，以经常性的督促、指导和检查，及时发现问题，及时解决问题，确保试点工作健康有序地向前推进。要制定以“两项制度”有效衔接为内容的相关扶贫项目规划，以规划项目把“两项制度”有效衔接的要求落到实处。特别要注意及时总结推行试点的好经验、好做法、好典型，善于探索创新试点的好形式、好方法、好模式，通过及时而认真的总结工作，形成落实“两项制度”有效衔接的好机制。
搞好“两项制度”有效衔接，意义重大，任务艰巨，使命光荣。我们要以时不我待的紧迫感和奋发有为的责任感。抓紧启动试点工作，通过我们的共同努力，确保我省在年底向国家交上一份试点工作的满意答卷。
(本文为刘永思主任在全省农村低收入人口监测工作培训班上的讲话，发表时略有删节，题目为编者所加)
责任编辑：李志敏