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摘要 精准扶贫、精准脱贫是我国扶贫开发战略的重大转变，产业扶贫是新世纪扶贫开发的主要途径，正确选择产业扶贫模式关系到精准扶贫、精准脱贫方略的成败。少数民族贫困地区从他的经济社会条件和扶贫开发经验而言，无疑选择集体经济产业扶贫模式。集体经济产业扶贫模式的创新，确定组织形态的基础上，选择模式运作的重点项目，设计长效运行机制，确保贫困农牧户在集体经济组织的地位和利益，以此保障精准扶贫效果和精准脱贫成果。
关键词 精准扶贫;集体经济;扶贫模式
中图分类号S-9文献标识码
A文章编号0517-6611（2018）36-0206-04
消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求。20世纪80年代以来，我国实施大规模扶贫开发，取得了举世瞩目的成就。但西部少数民族地区依然贫困人口规模较大，贫困程度较深，脱贫难度更大。特别是近年来，受国内外农产品市场价格和供求变化影响，第一产业对消除贫困的贡献逐渐下降，二、三产业对消除贫困的贡献逐渐上升[1]。对此，2015年末中共中央、国务院发布了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，要求积极培育贫困地区优势特色农牧业，实施“一村一品”产业推进行动，支持贫困地区发展农产品加工业，加快一二三产业融合发展，让贫困户更多分享农业全产业链和价值链增值收益。对于农村产业扶贫，20世纪80—90年代的乡镇企业，21世纪初的扶贫龙头企业，在不同的经济发展条件下，对于中国农村产业扶贫发挥了积极作用，并积累了宝贵经验。由于在产业扶贫过程中扶贫龙头企业与农牧户的利益联结机制尚不健全，贫困地区农民不能形成与龙头企业利益相关的共同体[2]。扶贫开发的贵重在于精准，精准扶贫的核心要义在于“扶真贫、真扶贫”。
2014年以来，我国初步形成了专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三位一体”的精准扶贫治理体系框架，但在具体实施过程中仍存在着部门协调难度大、扶贫资源配置低效，难以形成精准扶贫的社会合力等问题[3]。2016年，农业部等9部门联合印发《发展特色产业，促进贫困地区精准脱贫》指导意见指出，发展特色产业是提高贫困地区自我发展能力的根本举措。产业扶贫的关键在于创新，创新的前提是处理好贫困农户的生计策略与区域优势资源的产业发展对接问题[4]。少数民族地区是贫困多发地区，贫困问题交织着经济、生态、教育、文化等各种因素，对少数民族地区实施精准扶贫需要多方位考虑[5]。
目前，我国扶贫开发路径已经由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变，资源使用方式由多头分散向统筹集中转变，扶贫开发模式由偏重“输血”向注重“造血”转变。正确选择少数民族聚居贫困地区的产业扶贫模式是贯彻落实“精准扶贫、精准脱贫”基本方略，提高资金使用精准度和效益，激发贫困地区内生动力，确保如期完成脱贫攻坚任务，全面建成小康社会具有重要的现实意义。笔者在分析少数民族地区社会经济基本条件的基础上，揭示少数民族地区产业扶贫面临的困境，通过比较和总结产业扶贫模式经验，选择集体经济扶贫模式，并提出集体经济扶贫模式的创新机制。
1少数民族贫困地区社会经济基本特征
1.1生态环境脆弱，贫困程度深
少数民族贫困群体多数生活在生态环境脆弱的农牧交错带，多数属于高寒边缘山区，春寒、夏雹、秋冻、早霜等自然灾害频繁。如，兴安盟地区，气候条件恶劣，干旱、霜冻、洪涝灾害频繁，洪涝主要出现在夏秋两季，夏涝年占5%，秋涝年占19%;干旱四季均有发生，春季干旱多，不干旱年份只占22%，但严重干旱占28%，夏季占46%。遇到干旱年份会发生大面积的虫灾，大量草地螟成虫，百步蛾平均虫量达8 000～10 000只/，危害程度严重，经济损失巨大[6]。据2016年末，内蒙古自治区扶贫开发建档立卡数据统计，全区贫困户数249 838户，贫困人口555 844人，贫困发生率4.19%。其中，少数民族贫困人数140 864人，占25.3%。少数民族贫困人口最多的是通辽市占52.7%，其次是兴安盟占46.2%，第三是锡林郭勒盟占35.0%[7]。其中兴安盟地区属于大兴安岭南麓集中连片特困区，是内蒙古自治区“十三五”期间“精准扶贫、精准脱贫”攻坚战的主战场。
1.2产业基础薄弱，生产经营粗放
少数民族贫困地区以种植业为主，养殖业为辅，主导产业尚未形成。经营方式传统粗放，分散经营、旱作农业、广种薄收是这些地区农业生产的显著特征。农田水利配套设施不足，设施农牧业基础落后，非农经济发展滞后是这地区产业基本特点。2016年，大兴安岭南麓连片特困区兴安盟乡村劳动力的80%以上从事农牧业生产，乡村人均可支配收入7 894元，是全区平均水平的73.3%。农村牧区居民人均收入中第一产业收入占87.5%，第二、三产业分别占3.0%和9.5%。粮食产量5 760 kg/hm2，每一農业劳动者粮食生产量7 088 kg，劳动生产率和土地生产率偏低，农畜产品加工转化率不足20%，农民抵御自然灾害和市场变化的能力弱，家庭经营人均收入4 398元，农牧民人均收入偏低[8]。延续传统生产方式，靠天养畜加天水农业是该地区农牧业经营主要形式。这种混合经营形式，虽然在生产要素利用率较高，经营项目的互补性较强，但生产经营项目过分零散、繁杂而难以形成规模化经营。据调查，兴安盟农户在不足2 hm2耕地上种植玉米、谷子、糜子、马铃薯、豆类、蔬菜等农作物，饲养牛、羊、马、驴、猪、鸡、鸭、鹅等畜禽。这种多样化、零散性经营，不仅分散生产要素投入，还难以应对市场需求，增收空间有限。从生产经营条件看，该地区化肥农药、新种子利用率较低，农田水利灌溉设施严重不足，农民文化素质偏低而市场经济适应性差，导致无法从市场经济中获得自己应得的利润。
1.3市场意识淡薄，发展能力弱
少数民族贫困地区人口，不仅受教育程度低，还呈现出无力适应现代市场环境的问题。由于文化习俗差异和语言上的不同，该地区农牧民接受新知识、新观念和先进生产技术能力较低，个体劳动技能较差，就业、务工、自主创业能力普遍较低。思想观念保守，市场意识不强，致使主动谋求发展动力不足，严重影响整体致富，增收难度较大。据调查，蒙古族人口占有83.3%的兴安盟科尔沁右翼中旗贫困户中外出打工经历的人不足7%，自主创业者不足2%，想获得政府帮扶的人高达98%。资金短缺，市场意识薄弱，强烈的“等、靠、要”思想，导致该地区人们的自我发展能力差。 2民族地区产业扶贫面临的困境
1986年，我国拉开有组织、有计划、大规模的农村扶贫开发序幕以来，反贫困战役一直在“攻坚”。1994年实施的《国家八七扶贫攻坚计划》和2001年制定的《农村扶贫开发纲要（2001—2010）》的实施，标志着扶贫战略重点由贫困区域转向贫困户。但扶贫到户的实践中，传统政府主导型扶贫模式未能达到资源配置的最优状态，充分显示了组织效率的缺陷和扶贫模式、扶贫机制的低效率性。
2.1资源配置问题
2001—2010年，中央和内蒙古自治区用于扶贫开发的投入150多亿元，完成了5 000个重点贫困嘎查村的整村推进工作，重点支持了300多个扶贫龙头企业扶贫贴息贷款项目，加强了贫困地区农牧业基础设施建设，提高了贫困地区整体发展能力。但在财政扶贫、以工代赈和信贷扶贫资金的管理使用上难以集中，扶贫资金的挪作他用、资金投资的低效率、资金使用的不规范等现象普遍存在。由于扶贫各部门强调各自的资金使用范围，管理分散，整合资金扶持贫困嘎查的产业发展难度更大。贴息贷款资金多数投资于产业化龙头企业，而龙头企业规模偏小，对农牧民的辐射带动作用有限，大部分农牧民尚未直接或间接利用上信贷扶贫资金，产业化扶贫企业和贫困农牧民之间未能形成稳定的利益联结机制，导致区域性贫困问题突出。
2.2组织效率缺陷政府主导型扶贫模式及其资源配置的低效率，暴露了它在组织效率的缺陷，显示了个体利益和整体利益的非一致性，使致弱小贫困户难以脱贫。因为，少数民族连片特困区农牧民对市场经济的适用性较弱，缺乏独立自主经营能力，思想观念陈旧，需要提供发展条件和发展机会。进入新世纪后，实施“整村推进”扶贫开发工程，采取单位包村、干部包户、行业包项目等扶贫机制，大幅度改善了农田基础设施，发展优势特色产业，提高了农牧民生产条件和生活水平。但在某种程度上产业扶贫缺乏科学论证，随意性帮扶、草率性项目、粗放性开发现象时有发生，导致资源优势很难转化为产业优势、经济优势，产业扶贫依然限制于劳动技能落后、投入资金短缺、自给半自给的小农经济，无法实现规模经济效应和三次产业融合的乘数效应，难以摆脱贫困。
2.3扶贫模式选择少数民族贫困地区产业扶贫中，资金不足、项目短缺、技术落后、管理不善等问题成为摆脱贫困的最大障碍。为了尽快摆脱贫困，产业扶贫中，积极采取了“政府+企业+基地+农户”运行模式、“移民扩镇+奶牛”養殖模式、“农户+合作社”组织模式和“股份合作制养殖”模式等政府主导型产业扶贫模式。这些扶贫模式，通过引进产业化龙头企业、提高农民组织化水平，企图提高贫困农牧户收入，早日实现脱贫为目的。但是，在运行操作中显现出产业化扶贫龙头企业和合作经济组织与农牧户之间尚未形成紧密的利益联结机制，基地建设资金不足、技术落后、管理松散，组织运行机制不健全、规模小、覆盖贫困人口少、影响面不大，效率不佳、返贫现象等诸多弊端。与此同时，产业扶贫中曾采取过专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、企业参与等方式，但各种扶贫模式不尽人意，使之基层政府扶贫工作的困惑。
3民族地区产业扶贫模式
2013年，中央提出“精准扶贫、精准脱贫”政策以来，少数民族贫困地区以确保全面小康为主要目标，以“真扶贫、扶真贫”为核心，根本解决致贫原因，拔出“穷根”为目的，实施了精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核政策。产业扶贫贵在精准、重在精准，综合考虑资源优势、产业基础、资金投入、市场需求和技术支撑等因素，合理确定产业发展方向，正确选择扶贫模式是产业扶贫的关键，也是贫困群体整体脱贫致富的有效途径。少数民族贫困地区的产业扶贫经验显示，新世纪以来的产业扶贫不仅存在资源配置效率和组织效率较低，还存在扶贫模式和扶贫机制无法满足贫困农牧户发展愿望和经济诉求，导致扶贫效果不佳等问题，其根本原因在于忽略了贫困生成的经济背景、产业结构和个体经营能力，而未能正确选择产业扶贫模式。
3.1个体农牧户2000年以来，少数民族贫困地区普遍采取了直接对个体农牧户扶贫模式。产业化扶贫从“输血式到造血式”，“整村推进到入户扶贫”帮扶过程中，始终针对个体农牧户发展肉、禽、粮、油、薯等农畜产业。但是，2015年以来受国内外农畜产品供求变化及价格波动影响，第一产业消除贫困的贡献率明显下降，个体农牧户产业扶贫模式逐渐失去原来的推广价值。在农业供给侧结构性改革背景下，农牧业家庭经营必须考虑投入与产出效果，必须提高组织化水平应对市场变化，以经营者身份加入市场才能家庭经营持续发展。此外，少数民族贫困地区生态环境恶劣，土壤、气候不易耕种业，草场退化、沙化等制约着畜牧业发展。在土地质量下降、劳动力老龄化和资本短缺较严重的贫困地区，以个体农牧户为主的产业扶贫模式，面对复杂多变的市场风险和持续增长的生产成本，显得力不从心。
3.2扶贫龙头企业龙头企业在产业化扶贫中是通过贫困户所得效益体现其作用，其主要方式是以资源转化为目的，选择特色农业，建设产业化基地，以订单农业形式链接贫困农户，进行生产、加工、销售一体化经营。龙头企业在产业扶贫中，利用政府提供的信贷资金不断壮大，在一定程度上提高了贫困户的组织化程度，加快了农民由传统经营方式向集约经营方式转化的步伐，确保扶贫到户的目标实现。但是，具体实践中贫困农户与龙头企业之间未能建立紧密的利益联结机制，尚未形成稳定的利益关系，甚至多数贫困农牧户未能利用上信贷扶贫资金，导致生产上的被动性和价格上垄断性。致使贫困农户处于弱势地位，与企业合作愿望不高，降低了扶贫龙头企业模式效率。
3.3合作经济组织合作经济组织是调节大市场与小农户矛盾，节约农产品交易成本，促进规模化经营和降低生产成本的有效途径。少数民族贫困地区产业扶贫过程中通过组建专业合作社和生产协会等农民合作经济组织，提高贫困农牧民组织化程度和自我服务功能，增强市场适应能力和抵御市场风险能力。众所周知，农民专业合作社是互助性经济组织，而经济组织是按一定方式组织生产要素进行生产、经营活动的单位，法人资格和经营能力极其重要。在自我发展能力不足，经营管理人才缺乏的贫困群体组建经济合作组织，短时间内条件尚未成熟，难以承担共同致富，共同脱贫的重任。 3.4集体经济组织村落经济组织的实质是广大劳动者的劳动联合和资本联合，是公有制经济的重要组成部分，体现着共同致富的原则。贫困人口是社会弱势群体中的弱势群体，自我发展能力不足，生产经营和管理技術落后、迫切需要集体经济组织的帮助和带领，用集体力量消除个体贫困是集体经济组织扶贫模式的重要目的。特别是人口较少，生态环境恶劣的少数民族贫困地区，发展适度规模的集体经济组织，统筹利用扶贫资金和外部援助，形成集体、企业、政府、社会各界合力的扶贫开发组织，对贫困群体稳步脱贫极其重要。
4民族地区集体经济扶贫构建
在“十三五”期间，加快补齐农业农村的现代化是全面建成小康社会的重要任务。少数民族贫困地区，尊重农牧民经营自主权和首创精神，发挥村集体统筹协调作用，促进农畜产品生产基地建设和加工转化率，逐步实现农村牧区一二三产业融合发展是打赢扶贫攻坚战的重要保障。少数民族贫困地区虽然贫困发生率较高，但贫困人口规模较小，有较强的凝聚力和向心力，有利于发展共同经营的集体经济。
4.1集体经济与精准扶贫
扶持集体经济发展，壮大村级集体经济实力，是推进农业适度规模经营、优化配置农业生产要素、实现农民共同富裕、完善农村社会治理的重要举措。2013年，“精准扶贫”政策实施以来，全国各地加强集体经济实力，开发集体资源、招商引资，开办集体经济实体，采取股份合作、产业带动、招商合作、混合经营等措施。并依托政府产业扶贫资金和挂钩帮扶单位扶贫资金，积极发动村里的经济能人和贫困户入股，用集体力量消除个体贫困，创出了一条成功之路。少数民族贫困地区的生态环境恶劣、产业基础薄弱、生产经营粗放、自我生产能力差等局限性决定了贫困农牧户在短时间内靠自身能力很难摆脱贫困，即使在精准扶贫下摘掉贫困帽子也容易在遇到自然灾害或市场风险时返贫，达不到精准脱贫的目的。坚持统分结合双层经营体制下，壮大村集体经济组织，鼓励工商企业投资，创办合资企业、股份企业、村级集体企业等各类民营企业，把贫困农户纳入各类企业就业、改变其身份职业、稳定其收入来源将是少数民族贫困地区推进精准扶贫并实现精准脱贫的有效途径。
4.2集体经济产业扶贫模式
根据少数民族贫困地区社会经济发展，集体经济组织集中土地、资本、劳动力等生产要素的同时，借助社会各界扶贫资源和政府援助，可推广农工商一体化为主要组织形式的农村产业融合发展战略（图1）。少数民族贫困地区的多数贫困农牧户由一般贫困户、低保户、五保户3种构成，致贫原因由因病、因残、因学、因灾、缺资金和劳动力致贫等6种类型。家庭经营方面可分为缺地、缺水、缺技术、交通条件落后、自身发展能力差等多种因素，并致贫原因在不同贫困户中交叉重叠。据2016年末内蒙古自治区扶贫开发办公室统计，蒙古族贫困人口聚居的兴安盟地区一般贫困户占总户数的47.3%，低保户占50.1%，五保户占3.9%。因病、因残致贫高达67.8%，缺资金和劳动力占13.3%，因学占10.7%。从生产经营条件追溯，土地、水资源和技术致贫占总户数的5.1%。无可非议，对五保户和极特殊因病、因残致贫的贫困户是政策兜底、社会救济对象，其他具有劳动能力的贫困户是产业扶贫的主要对象。
4.2.1“集体农牧场+集体加工企业+供销服务”模式。以集体经济组织为核心的产业扶贫模式是贫困地区产业扶贫的初级行动组织，有利于集中贫困农牧户生产要素，有利于扶贫资金和外部资源的集中投入，发挥其聚集效应和扩散效应。集体经济组织通过返租形式集聚贫困农牧户承包地、劳动力和资本，形成规模化、专业化、标准化生产基地，用集体经济组织、扶贫项目、民营企业联合组建农畜产品加工企业和供销企业，促进农村产业融合发展，形成价值链，提高贫困农牧户收入，让贫困人口共享经济增长成果，是以集体力量消除个体贫困的途径。
4.2.2“专业大户+合资企业+生产性服务”。以农村工业化为核心的产业扶贫模式的目的是增强贫困农牧户自我发展能力，是产业扶贫模式的次级行动组织。由“选择性”扩大为目标，集体经济组织伞下积极培育有责任，有爱心和有能力的中坚力量，通过土地流转，集聚贫困农户耕地或草场，形成能人与贫困户联户经营体，进行规模化、专业化、标准化种养业。在此基础上专业大户、集体经济组织与扶贫企业联合组建合资企业和生产服务组织，对产品进行加工增值，专业大户的带动下提高贫困农牧户自我发展能力，摆脱生产经营的困境。
4.2.3“农牧业企业+股份制企业+融资服务”。以资本为核心的产业扶贫模式是产业扶贫模式的高级行动组织，主要目的是走向富裕，实现小康社会。在提高生产组织化和加工专业化，流通网络化的基础上组建专业大户、联户组织、集体农场转型升级为农业企业法人化运行，村集体企业、合资企业、农业企业联合组建股份合作制企业，共同出资建立融资平台，从集聚效应提升乘数效应，实现农业农村的现代化，达到彻底消除绝对贫困。
4.3集体经济产业扶贫机制
集体经济扶贫模式虽然具有生产面的规模效益，经营上的集聚效应和乘数效应，最终到达集体力量消除贫困目的。但实际运作中不可避免资源配置、决策行为、监督考核、约束激励、收益分配等问题和集体与个体矛盾，甚至弱势群体的被边缘化倾向。为此，制度安排和机制设计极其重要，关系到集体经济产业扶贫的成功与失败。
4.3.1资源配置机制。坚持统分结合基本经营制度和尊重农户承包经营权的前提下，注重贫困农户意愿，通过土地流转、资金整合、劳动合作，组建村集体农场、专业大户和农业企业。村集体经济组织是产业扶贫的核心，贫困农牧户是扶贫开发的重点，统筹安排生产要素的产权归属、扶贫资金的合理、合力利用和建立健全各项社会保障制度是集体经济产业扶贫的根本基础。
4.3.2民主决策机制。阿马蒂亚·森强调的“机会均等”和“公平共享”为核心反贫困理念认为，通过消除权利和机会的不均等，提高贫困人口的参与经济社会发展的能力来治理贫困。集体经济组织产业扶贫，无论采取何种模式，选举和罢免理事会和监事会成员、投资兴办经济实体、年度财务预算与决算、盈余分配方案和亏损处理方案都要通过包括贫困户参与的成员大会决议，实施民主决策。 4.3.3监督考核机制。集体经济组织设置的监事会不仅监督检查集体经济及其伞下经营实体的生产经营业务情况和财务审核检查工作，还监督专业扶贫、行业扶贫和社会扶贫的资金落实情况和各经营实体的扶贫责任清单。
4.3.4激励机制。少数民族贫困地区扶贫开发中最大制约因素是人才的缺乏，特别是经营管理型人才的不足。制定一些激励政策，从党政机关选拔一批年轻人或大学生到村集体经济组织担任实职并作为后备干部进行培养。重点从能人、大户、科技致富带头人中选配村干部，提高村级领导班子发展集体经济的能力。
4.3.5收益分配机制。村集体经济收益分配是一项制度的创新与探索，也是确保精准扶贫、精准脱贫的重要环节。少数民族贫困地区集体经济组织产业扶贫在遵循国务院财政部门制定的财务会计制度进行核算外，必须把贫困群体纳入收益分配特殊预算内，确实保障贫困农牧户的各项社会保障、卫生健康、养老福利、就业就学等社会事业发展。
5结论与建议
30余年来，我国贫困地区扶贫开发事业取得了举世瞩目的成就。随着经济社会的发展和扶贫开发战略的调整，民族地区扶贫开发战略精准、多元化发展。在少数民族贫困地区实施产业扶贫开发，考虑生态环境、产业基础、经营方式和个体能力等社会经济特征，总结其资源配置、组织效率和扶贫模式、扶贫机制等经验。依据以往的产业扶贫模式经验，个体农户扶贫模式缺乏虽然短时间内达到脱贫目标，但返贫现象较多;产业化龙头企业扶贫模式虽然提高贫困地区农牧业市场化、专业化程度，但未能形成企业与贫困农户之间紧密的利益联结机制;农民专业合作经济组织扶贫模式，虽然提高了农民组织化程度和规模化经营，但缺乏经营管理人才，真正运行长大的少数。因此，少数民族贫困地区应选择集体经济组织为核心的产业扶贫模式。集体经济产业扶贫根据实际情况可组建以集体生产为核心、以加工为核心，以资本为核心的扶贫模式。每一个扶贫模式，确保贫困农牧户稳定收入，实施精准扶贫，实现精准脱贫为目标。科学合理的资源配置下，实施民主管理决策，认真履行监督考核制度和激励机制，进行公平合理的收益分配机制是集体经济产业扶贫的机制保障。
参考文献
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关键词 精准扶贫;集体经济;扶贫模式
中图分类号S-9文献标识码
A文章编号0517-6611（2018）36-0206-04
消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求。20世纪80年代以来，我国实施大规模扶贫开发，取得了举世瞩目的成就。但西部少数民族地区依然贫困人口规模较大，贫困程度较深，脱贫难度更大。特别是近年来，受国内外农产品市场价格和供求变化影响，第一产业对消除贫困的贡献逐渐下降，二、三产业对消除贫困的贡献逐渐上升[1]。对此，2015年末中共中央、国务院发布了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，要求积极培育贫困地区优势特色农牧业，实施“一村一品”产业推进行动，支持贫困地区发展农产品加工业，加快一二三产业融合发展，让贫困户更多分享农业全产业链和价值链增值收益。对于农村产业扶贫，20世纪80—90年代的乡镇企业，21世纪初的扶贫龙头企业，在不同的经济发展条件下，对于中国农村产业扶贫发挥了积极作用，并积累了宝贵经验。由于在产业扶贫过程中扶贫龙头企业与农牧户的利益联结机制尚不健全，贫困地区农民不能形成与龙头企业利益相关的共同体[2]。扶贫开发的贵重在于精准，精准扶贫的核心要义在于“扶真贫、真扶贫”。
2014年以来，我国初步形成了专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三位一体”的精准扶贫治理体系框架，但在具体实施过程中仍存在着部门协调难度大、扶贫资源配置低效，难以形成精准扶贫的社会合力等问题[3]。2016年，农业部等9部门联合印发《发展特色产业，促进贫困地区精准脱贫》指导意见指出，发展特色产业是提高贫困地区自我发展能力的根本举措。产业扶贫的关键在于创新，创新的前提是处理好贫困农户的生计策略与区域优势资源的产业发展对接问题[4]。少数民族地区是贫困多发地区，贫困问题交织着经济、生态、教育、文化等各种因素，对少数民族地区实施精准扶贫需要多方位考虑[5]。
目前，我国扶贫开发路径已经由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变，资源使用方式由多头分散向统筹集中转变，扶贫开发模式由偏重“输血”向注重“造血”转变。正确选择少数民族聚居贫困地区的产业扶贫模式是贯彻落实“精准扶贫、精准脱贫”基本方略，提高资金使用精准度和效益，激发贫困地区内生动力，确保如期完成脱贫攻坚任务，全面建成小康社会具有重要的现实意义。笔者在分析少数民族地区社会经济基本条件的基础上，揭示少数民族地区产业扶贫面临的困境，通过比较和总结产业扶贫模式经验，选择集体经济扶贫模式，并提出集体经济扶贫模式的创新机制。
1少数民族贫困地区社会经济基本特征
1.1生态环境脆弱，贫困程度深
少数民族贫困群体多数生活在生态环境脆弱的农牧交错带，多数属于高寒边缘山区，春寒、夏雹、秋冻、早霜等自然灾害频繁。如，兴安盟地区，气候条件恶劣，干旱、霜冻、洪涝灾害频繁，洪涝主要出现在夏秋两季，夏涝年占5%，秋涝年占19%;干旱四季均有发生，春季干旱多，不干旱年份只占22%，但严重干旱占28%，夏季占46%。遇到干旱年份会发生大面积的虫灾，大量草地螟成虫，百步蛾平均虫量达8 000～10 000只/，危害程度严重，经济损失巨大[6]。据2016年末，内蒙古自治区扶贫开发建档立卡数据统计，全区贫困户数249 838户，贫困人口555 844人，贫困发生率4.19%。其中，少数民族贫困人数140 864人，占25.3%。少数民族贫困人口最多的是通辽市占52.7%，其次是兴安盟占46.2%，第三是锡林郭勒盟占35.0%[7]。其中兴安盟地区属于大兴安岭南麓集中连片特困区，是内蒙古自治区“十三五”期间“精准扶贫、精准脱贫”攻坚战的主战场。
1.2产业基础薄弱，生产经营粗放
少数民族贫困地区以种植业为主，养殖业为辅，主导产业尚未形成。经营方式传统粗放，分散经营、旱作农业、广种薄收是这些地区农业生产的显著特征。农田水利配套设施不足，设施农牧业基础落后，非农经济发展滞后是这地区产业基本特点。2016年，大兴安岭南麓连片特困区兴安盟乡村劳动力的80%以上从事农牧业生产，乡村人均可支配收入7 894元，是全区平均水平的73.3%。农村牧区居民人均收入中第一产业收入占87.5%，第二、三产业分别占3.0%和9.5%。粮食产量5 760 kg/hm2，每一農业劳动者粮食生产量7 088 kg，劳动生产率和土地生产率偏低，农畜产品加工转化率不足20%，农民抵御自然灾害和市场变化的能力弱，家庭经营人均收入4 398元，农牧民人均收入偏低[8]。延续传统生产方式，靠天养畜加天水农业是该地区农牧业经营主要形式。这种混合经营形式，虽然在生产要素利用率较高，经营项目的互补性较强，但生产经营项目过分零散、繁杂而难以形成规模化经营。据调查，兴安盟农户在不足2 hm2耕地上种植玉米、谷子、糜子、马铃薯、豆类、蔬菜等农作物，饲养牛、羊、马、驴、猪、鸡、鸭、鹅等畜禽。这种多样化、零散性经营，不仅分散生产要素投入，还难以应对市场需求，增收空间有限。从生产经营条件看，该地区化肥农药、新种子利用率较低，农田水利灌溉设施严重不足，农民文化素质偏低而市场经济适应性差，导致无法从市场经济中获得自己应得的利润。
1.3市场意识淡薄，发展能力弱
少数民族贫困地区人口，不仅受教育程度低，还呈现出无力适应现代市场环境的问题。由于文化习俗差异和语言上的不同，该地区农牧民接受新知识、新观念和先进生产技术能力较低，个体劳动技能较差，就业、务工、自主创业能力普遍较低。思想观念保守，市场意识不强，致使主动谋求发展动力不足，严重影响整体致富，增收难度较大。据调查，蒙古族人口占有83.3%的兴安盟科尔沁右翼中旗贫困户中外出打工经历的人不足7%，自主创业者不足2%，想获得政府帮扶的人高达98%。资金短缺，市场意识薄弱，强烈的“等、靠、要”思想，导致该地区人们的自我发展能力差。 2民族地区产业扶贫面临的困境
1986年，我国拉开有组织、有计划、大规模的农村扶贫开发序幕以来，反贫困战役一直在“攻坚”。1994年实施的《国家八七扶贫攻坚计划》和2001年制定的《农村扶贫开发纲要（2001—2010）》的实施，标志着扶贫战略重点由贫困区域转向贫困户。但扶贫到户的实践中，传统政府主导型扶贫模式未能达到资源配置的最优状态，充分显示了组织效率的缺陷和扶贫模式、扶贫机制的低效率性。
2.1资源配置问题
2001—2010年，中央和内蒙古自治区用于扶贫开发的投入150多亿元，完成了5 000个重点贫困嘎查村的整村推进工作，重点支持了300多个扶贫龙头企业扶贫贴息贷款项目，加强了贫困地区农牧业基础设施建设，提高了贫困地区整体发展能力。但在财政扶贫、以工代赈和信贷扶贫资金的管理使用上难以集中，扶贫资金的挪作他用、资金投资的低效率、资金使用的不规范等现象普遍存在。由于扶贫各部门强调各自的资金使用范围，管理分散，整合资金扶持贫困嘎查的产业发展难度更大。贴息贷款资金多数投资于产业化龙头企业，而龙头企业规模偏小，对农牧民的辐射带动作用有限，大部分农牧民尚未直接或间接利用上信贷扶贫资金，产业化扶贫企业和贫困农牧民之间未能形成稳定的利益联结机制，导致区域性贫困问题突出。
2.2组织效率缺陷政府主导型扶贫模式及其资源配置的低效率，暴露了它在组织效率的缺陷，显示了个体利益和整体利益的非一致性，使致弱小贫困户难以脱贫。因为，少数民族连片特困区农牧民对市场经济的适用性较弱，缺乏独立自主经营能力，思想观念陈旧，需要提供发展条件和发展机会。进入新世纪后，实施“整村推进”扶贫开发工程，采取单位包村、干部包户、行业包项目等扶贫机制，大幅度改善了农田基础设施，发展优势特色产业，提高了农牧民生产条件和生活水平。但在某种程度上产业扶贫缺乏科学论证，随意性帮扶、草率性项目、粗放性开发现象时有发生，导致资源优势很难转化为产业优势、经济优势，产业扶贫依然限制于劳动技能落后、投入资金短缺、自给半自给的小农经济，无法实现规模经济效应和三次产业融合的乘数效应，难以摆脱贫困。
2.3扶贫模式选择少数民族贫困地区产业扶贫中，资金不足、项目短缺、技术落后、管理不善等问题成为摆脱贫困的最大障碍。为了尽快摆脱贫困，产业扶贫中，积极采取了“政府+企业+基地+农户”运行模式、“移民扩镇+奶牛”養殖模式、“农户+合作社”组织模式和“股份合作制养殖”模式等政府主导型产业扶贫模式。这些扶贫模式，通过引进产业化龙头企业、提高农民组织化水平，企图提高贫困农牧户收入，早日实现脱贫为目的。但是，在运行操作中显现出产业化扶贫龙头企业和合作经济组织与农牧户之间尚未形成紧密的利益联结机制，基地建设资金不足、技术落后、管理松散，组织运行机制不健全、规模小、覆盖贫困人口少、影响面不大，效率不佳、返贫现象等诸多弊端。与此同时，产业扶贫中曾采取过专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、企业参与等方式，但各种扶贫模式不尽人意，使之基层政府扶贫工作的困惑。
3民族地区产业扶贫模式
2013年，中央提出“精准扶贫、精准脱贫”政策以来，少数民族贫困地区以确保全面小康为主要目标，以“真扶贫、扶真贫”为核心，根本解决致贫原因，拔出“穷根”为目的，实施了精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核政策。产业扶贫贵在精准、重在精准，综合考虑资源优势、产业基础、资金投入、市场需求和技术支撑等因素，合理确定产业发展方向，正确选择扶贫模式是产业扶贫的关键，也是贫困群体整体脱贫致富的有效途径。少数民族贫困地区的产业扶贫经验显示，新世纪以来的产业扶贫不仅存在资源配置效率和组织效率较低，还存在扶贫模式和扶贫机制无法满足贫困农牧户发展愿望和经济诉求，导致扶贫效果不佳等问题，其根本原因在于忽略了贫困生成的经济背景、产业结构和个体经营能力，而未能正确选择产业扶贫模式。
3.1个体农牧户2000年以来，少数民族贫困地区普遍采取了直接对个体农牧户扶贫模式。产业化扶贫从“输血式到造血式”，“整村推进到入户扶贫”帮扶过程中，始终针对个体农牧户发展肉、禽、粮、油、薯等农畜产业。但是，2015年以来受国内外农畜产品供求变化及价格波动影响，第一产业消除贫困的贡献率明显下降，个体农牧户产业扶贫模式逐渐失去原来的推广价值。在农业供给侧结构性改革背景下，农牧业家庭经营必须考虑投入与产出效果，必须提高组织化水平应对市场变化，以经营者身份加入市场才能家庭经营持续发展。此外，少数民族贫困地区生态环境恶劣，土壤、气候不易耕种业，草场退化、沙化等制约着畜牧业发展。在土地质量下降、劳动力老龄化和资本短缺较严重的贫困地区，以个体农牧户为主的产业扶贫模式，面对复杂多变的市场风险和持续增长的生产成本，显得力不从心。
3.2扶贫龙头企业龙头企业在产业化扶贫中是通过贫困户所得效益体现其作用，其主要方式是以资源转化为目的，选择特色农业，建设产业化基地，以订单农业形式链接贫困农户，进行生产、加工、销售一体化经营。龙头企业在产业扶贫中，利用政府提供的信贷资金不断壮大，在一定程度上提高了贫困户的组织化程度，加快了农民由传统经营方式向集约经营方式转化的步伐，确保扶贫到户的目标实现。但是，具体实践中贫困农户与龙头企业之间未能建立紧密的利益联结机制，尚未形成稳定的利益关系，甚至多数贫困农牧户未能利用上信贷扶贫资金，导致生产上的被动性和价格上垄断性。致使贫困农户处于弱势地位，与企业合作愿望不高，降低了扶贫龙头企业模式效率。
3.3合作经济组织合作经济组织是调节大市场与小农户矛盾，节约农产品交易成本，促进规模化经营和降低生产成本的有效途径。少数民族贫困地区产业扶贫过程中通过组建专业合作社和生产协会等农民合作经济组织，提高贫困农牧民组织化程度和自我服务功能，增强市场适应能力和抵御市场风险能力。众所周知，农民专业合作社是互助性经济组织，而经济组织是按一定方式组织生产要素进行生产、经营活动的单位，法人资格和经营能力极其重要。在自我发展能力不足，经营管理人才缺乏的贫困群体组建经济合作组织，短时间内条件尚未成熟，难以承担共同致富，共同脱贫的重任。 3.4集体经济组织村落经济组织的实质是广大劳动者的劳动联合和资本联合，是公有制经济的重要组成部分，体现着共同致富的原则。贫困人口是社会弱势群体中的弱势群体，自我发展能力不足，生产经营和管理技術落后、迫切需要集体经济组织的帮助和带领，用集体力量消除个体贫困是集体经济组织扶贫模式的重要目的。特别是人口较少，生态环境恶劣的少数民族贫困地区，发展适度规模的集体经济组织，统筹利用扶贫资金和外部援助，形成集体、企业、政府、社会各界合力的扶贫开发组织，对贫困群体稳步脱贫极其重要。
4民族地区集体经济扶贫构建
在“十三五”期间，加快补齐农业农村的现代化是全面建成小康社会的重要任务。少数民族贫困地区，尊重农牧民经营自主权和首创精神，发挥村集体统筹协调作用，促进农畜产品生产基地建设和加工转化率，逐步实现农村牧区一二三产业融合发展是打赢扶贫攻坚战的重要保障。少数民族贫困地区虽然贫困发生率较高，但贫困人口规模较小，有较强的凝聚力和向心力，有利于发展共同经营的集体经济。
4.1集体经济与精准扶贫
扶持集体经济发展，壮大村级集体经济实力，是推进农业适度规模经营、优化配置农业生产要素、实现农民共同富裕、完善农村社会治理的重要举措。2013年，“精准扶贫”政策实施以来，全国各地加强集体经济实力，开发集体资源、招商引资，开办集体经济实体，采取股份合作、产业带动、招商合作、混合经营等措施。并依托政府产业扶贫资金和挂钩帮扶单位扶贫资金，积极发动村里的经济能人和贫困户入股，用集体力量消除个体贫困，创出了一条成功之路。少数民族贫困地区的生态环境恶劣、产业基础薄弱、生产经营粗放、自我生产能力差等局限性决定了贫困农牧户在短时间内靠自身能力很难摆脱贫困，即使在精准扶贫下摘掉贫困帽子也容易在遇到自然灾害或市场风险时返贫，达不到精准脱贫的目的。坚持统分结合双层经营体制下，壮大村集体经济组织，鼓励工商企业投资，创办合资企业、股份企业、村级集体企业等各类民营企业，把贫困农户纳入各类企业就业、改变其身份职业、稳定其收入来源将是少数民族贫困地区推进精准扶贫并实现精准脱贫的有效途径。
4.2集体经济产业扶贫模式
根据少数民族贫困地区社会经济发展，集体经济组织集中土地、资本、劳动力等生产要素的同时，借助社会各界扶贫资源和政府援助，可推广农工商一体化为主要组织形式的农村产业融合发展战略（图1）。少数民族贫困地区的多数贫困农牧户由一般贫困户、低保户、五保户3种构成，致贫原因由因病、因残、因学、因灾、缺资金和劳动力致贫等6种类型。家庭经营方面可分为缺地、缺水、缺技术、交通条件落后、自身发展能力差等多种因素，并致贫原因在不同贫困户中交叉重叠。据2016年末内蒙古自治区扶贫开发办公室统计，蒙古族贫困人口聚居的兴安盟地区一般贫困户占总户数的47.3%，低保户占50.1%，五保户占3.9%。因病、因残致贫高达67.8%，缺资金和劳动力占13.3%，因学占10.7%。从生产经营条件追溯，土地、水资源和技术致贫占总户数的5.1%。无可非议，对五保户和极特殊因病、因残致贫的贫困户是政策兜底、社会救济对象，其他具有劳动能力的贫困户是产业扶贫的主要对象。
4.2.1“集体农牧场+集体加工企业+供销服务”模式。以集体经济组织为核心的产业扶贫模式是贫困地区产业扶贫的初级行动组织，有利于集中贫困农牧户生产要素，有利于扶贫资金和外部资源的集中投入，发挥其聚集效应和扩散效应。集体经济组织通过返租形式集聚贫困农牧户承包地、劳动力和资本，形成规模化、专业化、标准化生产基地，用集体经济组织、扶贫项目、民营企业联合组建农畜产品加工企业和供销企业，促进农村产业融合发展，形成价值链，提高贫困农牧户收入，让贫困人口共享经济增长成果，是以集体力量消除个体贫困的途径。
4.2.2“专业大户+合资企业+生产性服务”。以农村工业化为核心的产业扶贫模式的目的是增强贫困农牧户自我发展能力，是产业扶贫模式的次级行动组织。由“选择性”扩大为目标，集体经济组织伞下积极培育有责任，有爱心和有能力的中坚力量，通过土地流转，集聚贫困农户耕地或草场，形成能人与贫困户联户经营体，进行规模化、专业化、标准化种养业。在此基础上专业大户、集体经济组织与扶贫企业联合组建合资企业和生产服务组织，对产品进行加工增值，专业大户的带动下提高贫困农牧户自我发展能力，摆脱生产经营的困境。
4.2.3“农牧业企业+股份制企业+融资服务”。以资本为核心的产业扶贫模式是产业扶贫模式的高级行动组织，主要目的是走向富裕，实现小康社会。在提高生产组织化和加工专业化，流通网络化的基础上组建专业大户、联户组织、集体农场转型升级为农业企业法人化运行，村集体企业、合资企业、农业企业联合组建股份合作制企业，共同出资建立融资平台，从集聚效应提升乘数效应，实现农业农村的现代化，达到彻底消除绝对贫困。
4.3集体经济产业扶贫机制
集体经济扶贫模式虽然具有生产面的规模效益，经营上的集聚效应和乘数效应，最终到达集体力量消除贫困目的。但实际运作中不可避免资源配置、决策行为、监督考核、约束激励、收益分配等问题和集体与个体矛盾，甚至弱势群体的被边缘化倾向。为此，制度安排和机制设计极其重要，关系到集体经济产业扶贫的成功与失败。
4.3.1资源配置机制。坚持统分结合基本经营制度和尊重农户承包经营权的前提下，注重贫困农户意愿，通过土地流转、资金整合、劳动合作，组建村集体农场、专业大户和农业企业。村集体经济组织是产业扶贫的核心，贫困农牧户是扶贫开发的重点，统筹安排生产要素的产权归属、扶贫资金的合理、合力利用和建立健全各项社会保障制度是集体经济产业扶贫的根本基础。
4.3.2民主决策机制。阿马蒂亚·森强调的“机会均等”和“公平共享”为核心反贫困理念认为，通过消除权利和机会的不均等，提高贫困人口的参与经济社会发展的能力来治理贫困。集体经济组织产业扶贫，无论采取何种模式，选举和罢免理事会和监事会成员、投资兴办经济实体、年度财务预算与决算、盈余分配方案和亏损处理方案都要通过包括贫困户参与的成员大会决议，实施民主决策。 4.3.3监督考核机制。集体经济组织设置的监事会不仅监督检查集体经济及其伞下经营实体的生产经营业务情况和财务审核检查工作，还监督专业扶贫、行业扶贫和社会扶贫的资金落实情况和各经营实体的扶贫责任清单。
4.3.4激励机制。少数民族贫困地区扶贫开发中最大制约因素是人才的缺乏，特别是经营管理型人才的不足。制定一些激励政策，从党政机关选拔一批年轻人或大学生到村集体经济组织担任实职并作为后备干部进行培养。重点从能人、大户、科技致富带头人中选配村干部，提高村级领导班子发展集体经济的能力。
4.3.5收益分配机制。村集体经济收益分配是一项制度的创新与探索，也是确保精准扶贫、精准脱贫的重要环节。少数民族贫困地区集体经济组织产业扶贫在遵循国务院财政部门制定的财务会计制度进行核算外，必须把贫困群体纳入收益分配特殊预算内，确实保障贫困农牧户的各项社会保障、卫生健康、养老福利、就业就学等社会事业发展。
5结论与建议
30余年来，我国贫困地区扶贫开发事业取得了举世瞩目的成就。随着经济社会的发展和扶贫开发战略的调整，民族地区扶贫开发战略精准、多元化发展。在少数民族贫困地区实施产业扶贫开发，考虑生态环境、产业基础、经营方式和个体能力等社会经济特征，总结其资源配置、组织效率和扶贫模式、扶贫机制等经验。依据以往的产业扶贫模式经验，个体农户扶贫模式缺乏虽然短时间内达到脱贫目标，但返贫现象较多;产业化龙头企业扶贫模式虽然提高贫困地区农牧业市场化、专业化程度，但未能形成企业与贫困农户之间紧密的利益联结机制;农民专业合作经济组织扶贫模式，虽然提高了农民组织化程度和规模化经营，但缺乏经营管理人才，真正运行长大的少数。因此，少数民族贫困地区应选择集体经济组织为核心的产业扶贫模式。集体经济产业扶贫根据实际情况可组建以集体生产为核心、以加工为核心，以资本为核心的扶贫模式。每一个扶贫模式，确保贫困农牧户稳定收入，实施精准扶贫，实现精准脱贫为目标。科学合理的资源配置下，实施民主管理决策，认真履行监督考核制度和激励机制，进行公平合理的收益分配机制是集体经济产业扶贫的机制保障。
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