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摘要 基本农田保护重点在于保护基本农田数量及质量，明确保护主体。该文基于土地调查数据，对比研究区域基本农田基准数据及调查统计数据，分析基本农田数量隐性流失数量、程度及原因。结果表明：基本农田保护数量存在隐性流失，隐性流失程度为12.11%；30个行政村隐性流失程度存在显著差异；引起隐性流失的原因具有多样性，分为“流失于地”及“流失于民”两大类；针对基本农田隐性流失，从法律法规、土地综合整治、补偿机制等多个角度提出相应对策，以为减少基本农田隐性流失提供借鉴。
关键词 基本农田；隐性流失；耕地保护
中图分类号 F301.21 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2013）08-0344-02
基本农田指根据一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，根据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地，是耕地中的精华部分[1]。基本农田保护实质在于保护耕地数量及质量[2]，耕地保护正从单纯的数量保护向数量与质量并重转变，但目前数量保护仍是基本农田保护最重要的衡量指标。基本农田流失可分为显性流失及隐性流失，显性流失指由于各种原因导致基本农田用途的改变和数量的减少[3]；隐性流失即在土地用途上尚未转为其他用途，但在农户实际耕种中无法耕种或耕种面积无法在农用地承包合同中体现的耕地。造成显性流失的因素为显性因素和隐性因素，显性因素包括建设占用、生态退耕、农业结构调整、非法占有等，隐性因素包括工业污染、水土流失、质量下降、管理粗放等[4-6]。基本农田隐性流失对于基本农田保护效果及保护主体权责利的一致性造成消极影响，目前国内这方面研究相对较少。该文基于二调数据及变更调查数据，通过调查分析基本农田数量隐性流失程度及流失原因，并针对隐性流失提出相应的解决措施，以期为国家更有效地实现基本农田保护提供依据。
1 研究区概况
研究区河北省某县A乡位于山前平原区，属温带半湿润大陆性季风气候，光照充足，降雨量充沛，地势平坦，土质肥沃，是全县重要的农业乡镇、粮食作物及经济作物种植区。根据土地调查数据，全乡土地总面积为10 039.84 hm2，其中，农用地面积为8 623.5 hm2，占土地总面积的85.89%，其中耕地7 611.77 hm2，基本农田6 784.99 hm2，是全县基本农田保护面积最大的乡镇。全乡32个行政村，基于数据的可获得性，选取其中30个行政村作为研究单元。
2 研究思路
基于二调数据及变更数据，结合土地利用总体规划图上确定的基本农田面积、分布，利用GIS软件，导出基本农田规划图斑面积，作为研究的基准数据；根据农村集体经济组织土地承包台帐和农户实际耕种面积、坐落调查表，通过实地调查、汇总获取基本农田现实调查数据；以行政村为单元，对基准数据和现实调查数据进行汇总对比，分析基本农田隐性流失面积及流失程度；通过实地调查、文献查阅及访谈研究分析基本农田隐性流失原因，并多角度地提出相应措施。
3 基本农田保护面积隐性流失现状及流失原因
3.1 基本农田保护数量隐性流失现状
经过对比基准数据及调查数据，全乡30个行政村中有28个村基本农田基准数据与调查数据之间存在差异，基本农田数量隐性流失现象普遍存在，各行政村的流失数量及流失程度均有显著差异。全乡30个行政村基本农田基准面积与调查面积统计结果见表1。
根据全县土地利用总体规划及变更调查数据，A乡30个行政村基本农田基准面积为6 814.91 hm2。经过实地调查，30个行政村基本农田调查统计面积为5 989.5 hm2，隐性流失面积达825.38 hm2，流失程度为12.11%。各行政村隐性流失数量及程度存在显著差异，流失面积最大的是尹坨，流失面积69.99 hm2；流失程度最大的是杨家坨，流失程度31.93%；流失面积最小的是贾庄子，流失程度最小的是贾庄子和东赵庄，数量上无隐性流失。30个行政村中，流失程度大于20%的村庄有9个，10%～20%的村庄有7个，0～10%的村庄有10个，无流失的2个，负值的2个。邱家营及渠流港两村流失程度为负，原因在于填报调查表时没有能够准确区分基本农田及一般耕地的界线导致填报的地块超出基本农田范围。
3.2 基本农田数量隐性流失原因
（1）农村集体经济组织在承包分配土地过程中，对于边角不规则地块及不便于耕种的地块，分配时对实际面积按照一定折算比例进行折扣，导致农户实际耕种面积大于承包登记面积，而调查时农户对于额外耕种的土地不清楚具体面积，也不情愿如实说明具体数量。
（2）部分农村主要田间道路两侧有绿化带，由于林缘影响耕种，在农用地承包分配过程中一般会距离林带后退4～10 m再量测面积进行分配。二次调查及变更调查数据中将这部分耕地记入耕地面积，但在农户承包土地面积时则不包含这一部分耕地的，同一地块就出现调查数据小于基准数据的情况。
（3）由于耕地质量差异，土地承包分配时对于不同质量的耕地会设置不同的折算系数，使得农户承包土地的实际面积与理论面积不同。A乡属于冲击平原区域，由于地形起伏土壤发育状况有一定差异性，即使同一个农村集体经济组织，各片土地质量也有较大不同。农村集体经济组织在对全村土地分配时一般按照耕地实际产量确定一个较合理的折算系数对土地进行分配，折算系数的范围为1.1～1.5∶1。同一地块，基准数据是地块的实际面积，调查数据则是经过折算之后的农户理论承包面积，二者之间存在差异。
（4）部分行政村集体组织预留机动地面积比例较高，不符合国家土地承包政策，因此在此次调查中有意隐瞒了集体机动地数量，导致全村基本农田调查数据小于基准数据。
（5）根据第二次全国土地调查土地分类，耕地（北方）包括小于2 m的路、沟、渠和田坎（埂）。由于土地调查分类方法与农村现实分配土地口径的不同，基本农田面积的基准数据包含小于2 m的路、沟、渠和田坎（埂），而农村集体经济组织在承包分配土地时扣除了这部分面积，导致基准数据大于调查数据。这部分隐性流失的基本农田实际生产中无法耕种。 （6）耕地中一些小于上图面积的零星地物，二次调查及变更调查时统一与周围地类归并，统计到基准数据中，而调查数据则扣除了这些零星地物的面积，因此基准数据与调查数据不一致。
以上原因导致基本农田的隐性流失现象存在，隐性流失程度高，但同时流失的基本农田土地并未真正流失，通过相应措施能够使其得到有效利用和保护。根据流失原因可把流失的基本农田分为2类，第1类可称之为“藏田于民”，对应以上的（1）、（2）、（3）、（4）项原因。这部分基本农田实际由农户耕种或由村集体出租给其他人耕种，但在承包登记面积上不体现，导致调查数据小于基准数据，但这部分隐性流失的基本农田仍是耕地。第2类可称之为“藏田于地”，对应以上的（5）、（6）项原因，这部分基本农田是路、沟、渠、田坎（埂）、零星地物等，这部分隐性流失的基本农田理论上是耕地而实际为无法耕种的其他土地。
基本农田数量隐性流失面积大，隐性流失平均比例达12.11%，影响基本农田保护效果，导致保护主体责权利不明确，基本农田外部社会效益补偿机制的实施缺乏公平合理的基础，侵害了基本农田保护的严肃性、有效性及长久性。
4 基本农田隐性流失的解决对策
针对“藏田于民”及“藏田于地”2类不同的流失类型，采取不同的针对措施，能够降低基本农田流失程度，减少流失面积，确保基本农田保护主体责权利一致。
（1）完善基本农田保护制度体系，增强基本农田保护的权威性、科学性和永久性。从基本农田分级、规划、变更、日常管理、监测、利用、保护补偿机制、违法惩治力度及市场机制引入等全领域完善法律法度体系[7-8]，提升基本农田保护力度和保护效果。
（2）针对“藏田于民”，应坚持承包经营权不改变，搞活农户承包新模式，准确登记实际耕种面积。对农户实际耕种面积与承包面积不一致的以事实耕种面积为准，对承包经营权合同约定面积之外的土地，农户与农村集体经济组织可签订补充合同进行确权，以此作为基本农田保护责权利一致的基础，降低人为因素导致的基本农田隐性流失比例。
（3）针对“藏田于地”，应大力实施土地综合整治项目，减少基本农田隐性流失面积。选取流失比例高、流失数量大，土地综合整治潜力大的区域实施土地综合整治，统筹田、水、路、林、村布局，提高耕地比例，降低沟渠田埂比例，优化田块形状，减少边角地及不规则地块面积，提高有效耕地比例，改善耕作条件，把“藏田于地”的基本农田改造为耕地。
（4）完善基本农田保护经济补偿机制，对于基本农田的外部性社会效益进行补偿[9-10]。通过经济补偿提升农村集体经济组织及农户保护基本农田积极性，促进农村集体经济组织及农户准确申报面积，落实多保护多收益的机制，使得基本农田保护数量明确到地块，保护主体明确到农户，实际耕种农户权利义务相一致。
5 结论
基本农田保护应坚持数量与质量并重，保护主体权利与义务一致，因此减少基本农田隐性流失将是未来基本农田保护的一个重要方面。通过进一步完善基本农田保护相关法律法规，加强土地综合整治力度，落实基本农田经济补偿机制，能够逐渐减少基本农田流失面积、降低流失比例、明确保护主体，让基本农田成为社会经济发展的坚实后盾。
6 参考文献
[1] 王万茂.基本农田保护：历史与反思[J].中国土地，2009（6）：23-25.
[2] 陈桂珅，张蕾娜，程峰，等.数量质量并重管理的耕地保护政策研究[J].中国土地科学，2009，23（12）：39-43.
[3] 邓荣荣，吴燕，詹晶.我国建设占用耕地数量与城镇化水平的相互关系—基于VAR模型的实证[J].西北人口，2012，33（6）：89-94，102.
[4] 杨瑞珍，陈印军，郭淑敏.中国耕地资源流失的深层原因及对策[J].中国农业资源与区划，2005，26（6）：37-41.
[5] 李彦芳，尚国琲.耕地保护面临的严峻挑战———谈耕地隐性流失[J].土壤，2004，36（3）：289-291，317.
[6] 马文杰，冯中朝.粮食综合生产能力与耕地流失的关系研究[J].农业现代化研究，2005，26（5）：353-357.
[7] 翟文侠，黄贤金.我国耕地保护政策运行效果分析[J].中国土地科学，2003，17（2）：8-13.
[8] 翟文侠，黄贤金.我国基本农田保护制度运行效果分析[J].国土资源科技管理，2005，22（3）：1-6.
[9] 张凤荣.基本农田保护新思维[J].中国土地，2009（7）：20-22.
[10] 刘成，赵宝苹，许琴. 永久基本农田保护的补偿机制研究[J].安徽农学通报，2012，18（9）：12-14.
关键词 基本农田；隐性流失；耕地保护
中图分类号 F301.21 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2013）08-0344-02
基本农田指根据一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，根据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地，是耕地中的精华部分[1]。基本农田保护实质在于保护耕地数量及质量[2]，耕地保护正从单纯的数量保护向数量与质量并重转变，但目前数量保护仍是基本农田保护最重要的衡量指标。基本农田流失可分为显性流失及隐性流失，显性流失指由于各种原因导致基本农田用途的改变和数量的减少[3]；隐性流失即在土地用途上尚未转为其他用途，但在农户实际耕种中无法耕种或耕种面积无法在农用地承包合同中体现的耕地。造成显性流失的因素为显性因素和隐性因素，显性因素包括建设占用、生态退耕、农业结构调整、非法占有等，隐性因素包括工业污染、水土流失、质量下降、管理粗放等[4-6]。基本农田隐性流失对于基本农田保护效果及保护主体权责利的一致性造成消极影响，目前国内这方面研究相对较少。该文基于二调数据及变更调查数据，通过调查分析基本农田数量隐性流失程度及流失原因，并针对隐性流失提出相应的解决措施，以期为国家更有效地实现基本农田保护提供依据。
1 研究区概况
研究区河北省某县A乡位于山前平原区，属温带半湿润大陆性季风气候，光照充足，降雨量充沛，地势平坦，土质肥沃，是全县重要的农业乡镇、粮食作物及经济作物种植区。根据土地调查数据，全乡土地总面积为10 039.84 hm2，其中，农用地面积为8 623.5 hm2，占土地总面积的85.89%，其中耕地7 611.77 hm2，基本农田6 784.99 hm2，是全县基本农田保护面积最大的乡镇。全乡32个行政村，基于数据的可获得性，选取其中30个行政村作为研究单元。
2 研究思路
基于二调数据及变更数据，结合土地利用总体规划图上确定的基本农田面积、分布，利用GIS软件，导出基本农田规划图斑面积，作为研究的基准数据；根据农村集体经济组织土地承包台帐和农户实际耕种面积、坐落调查表，通过实地调查、汇总获取基本农田现实调查数据；以行政村为单元，对基准数据和现实调查数据进行汇总对比，分析基本农田隐性流失面积及流失程度；通过实地调查、文献查阅及访谈研究分析基本农田隐性流失原因，并多角度地提出相应措施。
3 基本农田保护面积隐性流失现状及流失原因
3.1 基本农田保护数量隐性流失现状
经过对比基准数据及调查数据，全乡30个行政村中有28个村基本农田基准数据与调查数据之间存在差异，基本农田数量隐性流失现象普遍存在，各行政村的流失数量及流失程度均有显著差异。全乡30个行政村基本农田基准面积与调查面积统计结果见表1。
根据全县土地利用总体规划及变更调查数据，A乡30个行政村基本农田基准面积为6 814.91 hm2。经过实地调查，30个行政村基本农田调查统计面积为5 989.5 hm2，隐性流失面积达825.38 hm2，流失程度为12.11%。各行政村隐性流失数量及程度存在显著差异，流失面积最大的是尹坨，流失面积69.99 hm2；流失程度最大的是杨家坨，流失程度31.93%；流失面积最小的是贾庄子，流失程度最小的是贾庄子和东赵庄，数量上无隐性流失。30个行政村中，流失程度大于20%的村庄有9个，10%～20%的村庄有7个，0～10%的村庄有10个，无流失的2个，负值的2个。邱家营及渠流港两村流失程度为负，原因在于填报调查表时没有能够准确区分基本农田及一般耕地的界线导致填报的地块超出基本农田范围。
3.2 基本农田数量隐性流失原因
（1）农村集体经济组织在承包分配土地过程中，对于边角不规则地块及不便于耕种的地块，分配时对实际面积按照一定折算比例进行折扣，导致农户实际耕种面积大于承包登记面积，而调查时农户对于额外耕种的土地不清楚具体面积，也不情愿如实说明具体数量。
（2）部分农村主要田间道路两侧有绿化带，由于林缘影响耕种，在农用地承包分配过程中一般会距离林带后退4～10 m再量测面积进行分配。二次调查及变更调查数据中将这部分耕地记入耕地面积，但在农户承包土地面积时则不包含这一部分耕地的，同一地块就出现调查数据小于基准数据的情况。
（3）由于耕地质量差异，土地承包分配时对于不同质量的耕地会设置不同的折算系数，使得农户承包土地的实际面积与理论面积不同。A乡属于冲击平原区域，由于地形起伏土壤发育状况有一定差异性，即使同一个农村集体经济组织，各片土地质量也有较大不同。农村集体经济组织在对全村土地分配时一般按照耕地实际产量确定一个较合理的折算系数对土地进行分配，折算系数的范围为1.1～1.5∶1。同一地块，基准数据是地块的实际面积，调查数据则是经过折算之后的农户理论承包面积，二者之间存在差异。
（4）部分行政村集体组织预留机动地面积比例较高，不符合国家土地承包政策，因此在此次调查中有意隐瞒了集体机动地数量，导致全村基本农田调查数据小于基准数据。
（5）根据第二次全国土地调查土地分类，耕地（北方）包括小于2 m的路、沟、渠和田坎（埂）。由于土地调查分类方法与农村现实分配土地口径的不同，基本农田面积的基准数据包含小于2 m的路、沟、渠和田坎（埂），而农村集体经济组织在承包分配土地时扣除了这部分面积，导致基准数据大于调查数据。这部分隐性流失的基本农田实际生产中无法耕种。 （6）耕地中一些小于上图面积的零星地物，二次调查及变更调查时统一与周围地类归并，统计到基准数据中，而调查数据则扣除了这些零星地物的面积，因此基准数据与调查数据不一致。
以上原因导致基本农田的隐性流失现象存在，隐性流失程度高，但同时流失的基本农田土地并未真正流失，通过相应措施能够使其得到有效利用和保护。根据流失原因可把流失的基本农田分为2类，第1类可称之为“藏田于民”，对应以上的（1）、（2）、（3）、（4）项原因。这部分基本农田实际由农户耕种或由村集体出租给其他人耕种，但在承包登记面积上不体现，导致调查数据小于基准数据，但这部分隐性流失的基本农田仍是耕地。第2类可称之为“藏田于地”，对应以上的（5）、（6）项原因，这部分基本农田是路、沟、渠、田坎（埂）、零星地物等，这部分隐性流失的基本农田理论上是耕地而实际为无法耕种的其他土地。
基本农田数量隐性流失面积大，隐性流失平均比例达12.11%，影响基本农田保护效果，导致保护主体责权利不明确，基本农田外部社会效益补偿机制的实施缺乏公平合理的基础，侵害了基本农田保护的严肃性、有效性及长久性。
4 基本农田隐性流失的解决对策
针对“藏田于民”及“藏田于地”2类不同的流失类型，采取不同的针对措施，能够降低基本农田流失程度，减少流失面积，确保基本农田保护主体责权利一致。
（1）完善基本农田保护制度体系，增强基本农田保护的权威性、科学性和永久性。从基本农田分级、规划、变更、日常管理、监测、利用、保护补偿机制、违法惩治力度及市场机制引入等全领域完善法律法度体系[7-8]，提升基本农田保护力度和保护效果。
（2）针对“藏田于民”，应坚持承包经营权不改变，搞活农户承包新模式，准确登记实际耕种面积。对农户实际耕种面积与承包面积不一致的以事实耕种面积为准，对承包经营权合同约定面积之外的土地，农户与农村集体经济组织可签订补充合同进行确权，以此作为基本农田保护责权利一致的基础，降低人为因素导致的基本农田隐性流失比例。
（3）针对“藏田于地”，应大力实施土地综合整治项目，减少基本农田隐性流失面积。选取流失比例高、流失数量大，土地综合整治潜力大的区域实施土地综合整治，统筹田、水、路、林、村布局，提高耕地比例，降低沟渠田埂比例，优化田块形状，减少边角地及不规则地块面积，提高有效耕地比例，改善耕作条件，把“藏田于地”的基本农田改造为耕地。
（4）完善基本农田保护经济补偿机制，对于基本农田的外部性社会效益进行补偿[9-10]。通过经济补偿提升农村集体经济组织及农户保护基本农田积极性，促进农村集体经济组织及农户准确申报面积，落实多保护多收益的机制，使得基本农田保护数量明确到地块，保护主体明确到农户，实际耕种农户权利义务相一致。
5 结论
基本农田保护应坚持数量与质量并重，保护主体权利与义务一致，因此减少基本农田隐性流失将是未来基本农田保护的一个重要方面。通过进一步完善基本农田保护相关法律法规，加强土地综合整治力度，落实基本农田经济补偿机制，能够逐渐减少基本农田流失面积、降低流失比例、明确保护主体，让基本农田成为社会经济发展的坚实后盾。
6 参考文献
[1] 王万茂.基本农田保护：历史与反思[J].中国土地，2009（6）：23-25.
[2] 陈桂珅，张蕾娜，程峰，等.数量质量并重管理的耕地保护政策研究[J].中国土地科学，2009，23（12）：39-43.
[3] 邓荣荣，吴燕，詹晶.我国建设占用耕地数量与城镇化水平的相互关系—基于VAR模型的实证[J].西北人口，2012，33（6）：89-94，102.
[4] 杨瑞珍，陈印军，郭淑敏.中国耕地资源流失的深层原因及对策[J].中国农业资源与区划，2005，26（6）：37-41.
[5] 李彦芳，尚国琲.耕地保护面临的严峻挑战———谈耕地隐性流失[J].土壤，2004，36（3）：289-291，317.
[6] 马文杰，冯中朝.粮食综合生产能力与耕地流失的关系研究[J].农业现代化研究，2005，26（5）：353-357.
[7] 翟文侠，黄贤金.我国耕地保护政策运行效果分析[J].中国土地科学，2003，17（2）：8-13.
[8] 翟文侠，黄贤金.我国基本农田保护制度运行效果分析[J].国土资源科技管理，2005，22（3）：1-6.
[9] 张凤荣.基本农田保护新思维[J].中国土地，2009（7）：20-22.
[10] 刘成，赵宝苹，许琴. 永久基本农田保护的补偿机制研究[J].安徽农学通报，2012，18（9）：12-14.