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转型期的政府改革，关键是要坚持依宪治国和依法行政的原则。要将政府行为和执政党的执政行为逐渐纳入法治化轨道。
十六大后我国政府还需要进行三次大的机构改革，三次分别精简30%的审批制度、规制职能和人员，15年后精简90%。再过15年，我国政府的职能和人员规模才能基本合理。
2003年政府机构改革按照适应市场经济发展的需要和WTO的要求，进一步转变了政府职能，调整职能定位，规范政府行为；西部地区政府机构将得到调整和精简，提供公共服务的能力得到提高；市场监管机构和职能将得到加强；事业单位和社会中介组织将得到科学分类，与政府的关系得到规范和理顺，市场化程度得到加强。
但是展望未来，政府改革的前方依旧是征途漫漫。要扫清陈年的官场积弊，非得动大手术不可，政府仍须痛下决心进行模式转换和制度创新。
推进以审批改革为基础的政府规制改革
政府机构改革的核心任务是进一步转变政府职能，而转变政府职能的关键是要在审批改革的基础上要进一步推行规制改革。所谓“规制”是政府利用规则来限制自由的简称。近20年来，规制改革是西方的热点，放松规制才能实现自由。行政审批是规制的一种手段，根据粗略统计，现在中国中央政府一年要完成行政规制28000件左右，而在韩国大约只有3000件，日本2800件。
政府规制改革的推进要侧重于从以下几方面进行。一是进入规制的改革。在这一方面，要根据世贸组织规则的要求对现行各种进入规制进行放松、调整、撤消和废除。特别要努力排除那些阻碍国外企业和产品进入我国市场的限制。要对涉及进入领域的供需规制、设备规制和费用规制等进行全面检讨和调整。二是许认可等制度的改革。要取消大量不必要的许可认可项目和环节，由采用许认可制度向采用申请申报制度转变。对于必要的许认可项目，要实现审查标准的明确化，具体化和数值化，尽量减少行政机关的自由裁量权限。申请申报制度要坚持尊重企业的自主性原则，逐渐将事前申请申报制改为事后申请申报制。三是资格制度的改革。对于涉及资格条件和业务范围等方面的资格制度要从有利于保障行政相对人自主性的立场出发进行调整。要逐步放宽资格认证方面不必要的限制。四是标准检查制度的改革。在涉及行业及生产标准和规格等方面，要尽可能减少政府的直接规制，尽量采用民间自主检查制度。要逐渐鼓励行业协会和公益法人等积极建立自主确认，自主保安和自主检查制度。同时，要积极采用国际上通用的数据标准和规范，利用相互承认制度，努力实现各种标准和规格能与国际规范的要求相一致。五是新设规制的审查。对于新设规制必须采取严格的审查程序和审查标准。新设规制实施一段时间后，要重新审查其继续存在的必要性。新设规制要附加规制的成本效益分析报告，并符合听证程序和其他决策程序及审查程序的要求。
推进政府规制改革也是保障公民权利和反腐败的需要。腐败最根本的就是公共权力的扭曲，是公权力的异化，并在以公权力的异化方式运行过程中谋取私利或是集团利益、部门利益、单位利益，牟取额外的收入和资源。谈腐败，一定不要忘记权力平衡。当政府的权力和公民的权力失去了平衡，政府权力的性质发生了扭曲，政府权力行使的方式脱出了法律的轨道，公民的权力处于一个毫无抵抗、毫无保障的状况的时候，这个腐败就是最严重的腐败了。
地方机构改革
地方机构改革要与地方政治体制改革的推进相协调。20世纪最后20年的改革开放给中国农村社会带来了深刻变化。随着农村经济的大幅度增长,农村收入不断提高，农民的财产权利意识和公民权利意识逐步觉醒，乡镇村民居民要求参与乡镇政府管理和决策的愿望越来越强烈，特别是在涉及乡镇村民居民的切身利益的事项方面，民主参与的呼声日益高涨。然而，现行乡镇政治行政结构的状况难以适应21世纪民主与法治的发展要求。
有关调查表明，实行市县长乡镇长直选是民心所望。从居住地选民情况看，农村居民中认为乡镇长可以实行直接选举的比例最高。
21世纪中国农村社会的根本变革出路在于加强民主参与，开展乡镇自治，发挥广大乡镇村民居民参政议政的作用。随着群众参政议政能力的不断提高，加强人大地位的问题成为扩大乡镇自主权和实现民主自治的关键。改革的突破口应从理顺人大与政府的关系入手，确保乡镇政府对人大负责，乡镇人大成为乡镇地方决策的实体和权威机构。对于还没有条件实行乡镇长直选的地方，要大力改革乡镇人大选举乡长、副乡长、镇长、副镇长的选举程序，引入竞争性机制。在过去10余年中，在村民自治委员会的选举中已经形成了良好的竞选机制和竞选经验。现在的问题是要将这套竞选机制和经验逐步引入乡镇长、副乡镇长选举中来。在没有条件实行乡镇长直选的地方，可以在人大选举程序中改革候选人产生环节，增加选举的竞争性和透明度，让乡镇人民选举自己信得过的人。把竞选引入乡镇长的选举中，这是加强人大作用和搞好乡镇政权建设的客观需要。竞争选举的关键是增强候选人的亮相过程，要加强选举前候选人向选民和人大代表讲述治理乡镇纲领的程序，让群众和人大代表真正了解候选人，然后再决定投谁的票。通过确保乡镇长由竞选方式产生，可以树立人大相对于政府的权威性。
完善组织法
回顾改革开放以来的历次机构改革，最大的问题在于不重视组织法的作用，没有实行依法定机构，依法定编制。因此，机构改革始终摆脱不了精简——膨胀——再精简——再膨胀的怪圈。从国务院机构改革来看，1983年改革机构减为61个，到1986年的膨胀到72个。1988年改革减为65个，到1993年膨胀到86个。1993年改革减为59个，到1997年又有所膨胀。1998年机构改革以来，机构和人员均又有所增加。历届政府机构改革与依法治国和依法行政的要求有很大的差距。政府机构设置不依法进行的结果是严重挫伤法律的尊严。《国务院组织法》第8条规定国务院各部各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人大批准。其中没有提到中国人民银行和审计署。98年机构改革将这两个部门列入国务院组成部门，而《国务院组织法》也不做修改。
从组织法建设来看，现在的政府组织立法状况还不如上世纪50年代。当时各级政府都有相应的组织法规。如《政务院及所属各机关组织通则》，《省人民政府组织通则》，《大城市区人民政府组织通则》，《县人民政府组织通则》，《乡人民政府组织通则》等。1954年宪法制定后，除了两部组织法外，还制定了各部委组织简则或工作条例。
现行两部政府组织法存在的问题很多。一是法律规定过粗，《国务院组织法》只有11条规定。在没有实施细则的情况下，许多问题难以操作解决。二是两部政府组织法对政府授权过大。根据《国务院组织法》，国务院可以不经全国人大批准自己设立直属机构和办事机构。根据《地方组织法》，省级政府的厅局委员会等工作部门的设立、增加、减少或合并，由本级政府报请国务院批准。地方政府组织设置缺乏地方人大的有效制约。三是两部组织法对政府职能界定不清。各级地方政府职能没有本质区别。四是机构设置程序不明，为编制系统的暗箱操作留有很大空间。五是机构设置与财政关系不明，机构设置缺乏财政约束。
在行政组织法与编制控制方面，似乎今人还应向古人学习。在唐朝，机构的设立，撤销，合并都有严格的法律可循。机构职能都有法定依据。人员编制的法定化非常具体。根据唐朝的法律，任何违反人员编制法规的人都要受到处罚。如果超编1人，机构领导必须被棒打100下；超编3人，被罚棒打200下；超编10人，则被罚入狱两年。所有不同级别的官员职数都有法律标准，因此很容易发现不合法的超编人员和机构。如果领导发现有超编人员或下属机构超编的现象，即便是他上任前就设置好的超编人员和机构，都应该主动予以取消，否则他将受到刑法的惩罚。今天学习古人的经验，主要是学习严格依法定编的精神。
按照十六大要求，今后必须逐步实现政府机构组织、职能、编制的法定化。做到行政机构及内设部门的设立、撤并，机构职能的确定及人员编制的增减均依法定程序进行。
展望过渡期的政府改革，关键是要坚持依宪治国和依法行政的原则。要将政府行为和执政党的执政行为逐渐纳入法治化轨道。政府行政体制改革急需政治体制改革相配套。政治体制改革的任务之一是实现执政党的执政行为的法定化。要实现政府行政体制的转变，必须大力推进政治体制改革。执政党的执政行为必须受到宪法和法律的约束。执政党的执政行为如果违反宪法和法律，应当有相应的司法救济途径加以解决。
总之，十六大后我国政府还需要进行三次大的机构改革，三次分别精简30%的审批制度、规制职能和人员，15年后精简90%。再过15年，我国政府的职能和人员规模才能基本合理。
（作者为国家行政学院教授，本文略有删改，未经作者审阅）
西方政府模式
现在西方国家公共管理的改革是进行决策与执行的分离，设立执行局。
英国是世界上最先以NEXTSTEPS的计划实施执行局制度的国家，1996年有特许厅、驾驶许可事务所、女权管理厅、气象台等130个机关成功实施该项制度。约占74%的公务员在此类机关工作。随着该项制度的实施，既减少了公务员数量，也削减了预算。除英国外，还有众多OECD国家试用执行机构，除政府核心职能以外的执行职能与服务职能都由此类机关履行。执行机构总裁由部长任命。目前40%总裁从外部招聘。其余由内部竞争产生。总裁实行合约制，任期4年。主管部与执行局之间为契约关系。对执行局的管理是通过制定和执行框架文件实现的。根据框架文件制定年度业务计划。
新西兰有海洋安全厅、国立保健所、国有财产管理公团等共400多个责任管理机关；加拿大则有特许厅、女权管理局等19个机关；美国有国立信息技术所、动植物卫生检疫所、联邦住宅厅等9个责任管理机关。
韩国1999年1月29日公布的关于责任运营机关设置、运营的法律中明确了政府决定采用责任运营机关的目的。其可概括为三点：第一，从政策企划职能中分出执行、服务职能，使政策执行更加有效；第二，采用公开竞争办法录用机关长，在公共部门引进竞争，以促进改善服务质量和加强对绩效成果的责任意识；第三，由原来注重过程的行政转变为注重产出的行政，提高公共组织的工作效率。出于以上目的，韩国政府于1999年3月选取17个部门25个机关作为实行责任管理制的对象。其中将国军宣传管理所、驾驶许可考场等10个机关作为第一次示范对象。
十六大后我国政府还需要进行三次大的机构改革，三次分别精简30%的审批制度、规制职能和人员，15年后精简90%。再过15年，我国政府的职能和人员规模才能基本合理。
2003年政府机构改革按照适应市场经济发展的需要和WTO的要求，进一步转变了政府职能，调整职能定位，规范政府行为；西部地区政府机构将得到调整和精简，提供公共服务的能力得到提高；市场监管机构和职能将得到加强；事业单位和社会中介组织将得到科学分类，与政府的关系得到规范和理顺，市场化程度得到加强。
但是展望未来，政府改革的前方依旧是征途漫漫。要扫清陈年的官场积弊，非得动大手术不可，政府仍须痛下决心进行模式转换和制度创新。
推进以审批改革为基础的政府规制改革
政府机构改革的核心任务是进一步转变政府职能，而转变政府职能的关键是要在审批改革的基础上要进一步推行规制改革。所谓“规制”是政府利用规则来限制自由的简称。近20年来，规制改革是西方的热点，放松规制才能实现自由。行政审批是规制的一种手段，根据粗略统计，现在中国中央政府一年要完成行政规制28000件左右，而在韩国大约只有3000件，日本2800件。
政府规制改革的推进要侧重于从以下几方面进行。一是进入规制的改革。在这一方面，要根据世贸组织规则的要求对现行各种进入规制进行放松、调整、撤消和废除。特别要努力排除那些阻碍国外企业和产品进入我国市场的限制。要对涉及进入领域的供需规制、设备规制和费用规制等进行全面检讨和调整。二是许认可等制度的改革。要取消大量不必要的许可认可项目和环节，由采用许认可制度向采用申请申报制度转变。对于必要的许认可项目，要实现审查标准的明确化，具体化和数值化，尽量减少行政机关的自由裁量权限。申请申报制度要坚持尊重企业的自主性原则，逐渐将事前申请申报制改为事后申请申报制。三是资格制度的改革。对于涉及资格条件和业务范围等方面的资格制度要从有利于保障行政相对人自主性的立场出发进行调整。要逐步放宽资格认证方面不必要的限制。四是标准检查制度的改革。在涉及行业及生产标准和规格等方面，要尽可能减少政府的直接规制，尽量采用民间自主检查制度。要逐渐鼓励行业协会和公益法人等积极建立自主确认，自主保安和自主检查制度。同时，要积极采用国际上通用的数据标准和规范，利用相互承认制度，努力实现各种标准和规格能与国际规范的要求相一致。五是新设规制的审查。对于新设规制必须采取严格的审查程序和审查标准。新设规制实施一段时间后，要重新审查其继续存在的必要性。新设规制要附加规制的成本效益分析报告，并符合听证程序和其他决策程序及审查程序的要求。
推进政府规制改革也是保障公民权利和反腐败的需要。腐败最根本的就是公共权力的扭曲，是公权力的异化，并在以公权力的异化方式运行过程中谋取私利或是集团利益、部门利益、单位利益，牟取额外的收入和资源。谈腐败，一定不要忘记权力平衡。当政府的权力和公民的权力失去了平衡，政府权力的性质发生了扭曲，政府权力行使的方式脱出了法律的轨道，公民的权力处于一个毫无抵抗、毫无保障的状况的时候，这个腐败就是最严重的腐败了。
地方机构改革
地方机构改革要与地方政治体制改革的推进相协调。20世纪最后20年的改革开放给中国农村社会带来了深刻变化。随着农村经济的大幅度增长,农村收入不断提高，农民的财产权利意识和公民权利意识逐步觉醒，乡镇村民居民要求参与乡镇政府管理和决策的愿望越来越强烈，特别是在涉及乡镇村民居民的切身利益的事项方面，民主参与的呼声日益高涨。然而，现行乡镇政治行政结构的状况难以适应21世纪民主与法治的发展要求。
有关调查表明，实行市县长乡镇长直选是民心所望。从居住地选民情况看，农村居民中认为乡镇长可以实行直接选举的比例最高。
21世纪中国农村社会的根本变革出路在于加强民主参与，开展乡镇自治，发挥广大乡镇村民居民参政议政的作用。随着群众参政议政能力的不断提高，加强人大地位的问题成为扩大乡镇自主权和实现民主自治的关键。改革的突破口应从理顺人大与政府的关系入手，确保乡镇政府对人大负责，乡镇人大成为乡镇地方决策的实体和权威机构。对于还没有条件实行乡镇长直选的地方，要大力改革乡镇人大选举乡长、副乡长、镇长、副镇长的选举程序，引入竞争性机制。在过去10余年中，在村民自治委员会的选举中已经形成了良好的竞选机制和竞选经验。现在的问题是要将这套竞选机制和经验逐步引入乡镇长、副乡镇长选举中来。在没有条件实行乡镇长直选的地方，可以在人大选举程序中改革候选人产生环节，增加选举的竞争性和透明度，让乡镇人民选举自己信得过的人。把竞选引入乡镇长的选举中，这是加强人大作用和搞好乡镇政权建设的客观需要。竞争选举的关键是增强候选人的亮相过程，要加强选举前候选人向选民和人大代表讲述治理乡镇纲领的程序，让群众和人大代表真正了解候选人，然后再决定投谁的票。通过确保乡镇长由竞选方式产生，可以树立人大相对于政府的权威性。
完善组织法
回顾改革开放以来的历次机构改革，最大的问题在于不重视组织法的作用，没有实行依法定机构，依法定编制。因此，机构改革始终摆脱不了精简——膨胀——再精简——再膨胀的怪圈。从国务院机构改革来看，1983年改革机构减为61个，到1986年的膨胀到72个。1988年改革减为65个，到1993年膨胀到86个。1993年改革减为59个，到1997年又有所膨胀。1998年机构改革以来，机构和人员均又有所增加。历届政府机构改革与依法治国和依法行政的要求有很大的差距。政府机构设置不依法进行的结果是严重挫伤法律的尊严。《国务院组织法》第8条规定国务院各部各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人大批准。其中没有提到中国人民银行和审计署。98年机构改革将这两个部门列入国务院组成部门，而《国务院组织法》也不做修改。
从组织法建设来看，现在的政府组织立法状况还不如上世纪50年代。当时各级政府都有相应的组织法规。如《政务院及所属各机关组织通则》，《省人民政府组织通则》，《大城市区人民政府组织通则》，《县人民政府组织通则》，《乡人民政府组织通则》等。1954年宪法制定后，除了两部组织法外，还制定了各部委组织简则或工作条例。
现行两部政府组织法存在的问题很多。一是法律规定过粗，《国务院组织法》只有11条规定。在没有实施细则的情况下，许多问题难以操作解决。二是两部政府组织法对政府授权过大。根据《国务院组织法》，国务院可以不经全国人大批准自己设立直属机构和办事机构。根据《地方组织法》，省级政府的厅局委员会等工作部门的设立、增加、减少或合并，由本级政府报请国务院批准。地方政府组织设置缺乏地方人大的有效制约。三是两部组织法对政府职能界定不清。各级地方政府职能没有本质区别。四是机构设置程序不明，为编制系统的暗箱操作留有很大空间。五是机构设置与财政关系不明，机构设置缺乏财政约束。
在行政组织法与编制控制方面，似乎今人还应向古人学习。在唐朝，机构的设立，撤销，合并都有严格的法律可循。机构职能都有法定依据。人员编制的法定化非常具体。根据唐朝的法律，任何违反人员编制法规的人都要受到处罚。如果超编1人，机构领导必须被棒打100下；超编3人，被罚棒打200下；超编10人，则被罚入狱两年。所有不同级别的官员职数都有法律标准，因此很容易发现不合法的超编人员和机构。如果领导发现有超编人员或下属机构超编的现象，即便是他上任前就设置好的超编人员和机构，都应该主动予以取消，否则他将受到刑法的惩罚。今天学习古人的经验，主要是学习严格依法定编的精神。
按照十六大要求，今后必须逐步实现政府机构组织、职能、编制的法定化。做到行政机构及内设部门的设立、撤并，机构职能的确定及人员编制的增减均依法定程序进行。
展望过渡期的政府改革，关键是要坚持依宪治国和依法行政的原则。要将政府行为和执政党的执政行为逐渐纳入法治化轨道。政府行政体制改革急需政治体制改革相配套。政治体制改革的任务之一是实现执政党的执政行为的法定化。要实现政府行政体制的转变，必须大力推进政治体制改革。执政党的执政行为必须受到宪法和法律的约束。执政党的执政行为如果违反宪法和法律，应当有相应的司法救济途径加以解决。
总之，十六大后我国政府还需要进行三次大的机构改革，三次分别精简30%的审批制度、规制职能和人员，15年后精简90%。再过15年，我国政府的职能和人员规模才能基本合理。
（作者为国家行政学院教授，本文略有删改，未经作者审阅）
西方政府模式
现在西方国家公共管理的改革是进行决策与执行的分离，设立执行局。
英国是世界上最先以NEXTSTEPS的计划实施执行局制度的国家，1996年有特许厅、驾驶许可事务所、女权管理厅、气象台等130个机关成功实施该项制度。约占74%的公务员在此类机关工作。随着该项制度的实施，既减少了公务员数量，也削减了预算。除英国外，还有众多OECD国家试用执行机构，除政府核心职能以外的执行职能与服务职能都由此类机关履行。执行机构总裁由部长任命。目前40%总裁从外部招聘。其余由内部竞争产生。总裁实行合约制，任期4年。主管部与执行局之间为契约关系。对执行局的管理是通过制定和执行框架文件实现的。根据框架文件制定年度业务计划。
新西兰有海洋安全厅、国立保健所、国有财产管理公团等共400多个责任管理机关；加拿大则有特许厅、女权管理局等19个机关；美国有国立信息技术所、动植物卫生检疫所、联邦住宅厅等9个责任管理机关。
韩国1999年1月29日公布的关于责任运营机关设置、运营的法律中明确了政府决定采用责任运营机关的目的。其可概括为三点：第一，从政策企划职能中分出执行、服务职能，使政策执行更加有效；第二，采用公开竞争办法录用机关长，在公共部门引进竞争，以促进改善服务质量和加强对绩效成果的责任意识；第三，由原来注重过程的行政转变为注重产出的行政，提高公共组织的工作效率。出于以上目的，韩国政府于1999年3月选取17个部门25个机关作为实行责任管理制的对象。其中将国军宣传管理所、驾驶许可考场等10个机关作为第一次示范对象。