统筹城乡发展是“五个统筹”的重中之重，是遵循科学发展观建立和谐社会的核心问题，最近两年来，社会各部门和科研机构都将这件大事推到经济增长与社会发展的最高位置，有令人振奋的很多业绩。从这些业绩的中心内容看，主要是各类资源向农村的转移，如财政的“二免三补”，增拨农村义务教育经费，各地改善进城农民工的待遇，增加农地征用补贴，加大合作医疗资助力度，银行也适时地增加农业贷款等，都在一定程度上提高了农民福利，促进了农业生产力的发展。然而，作为生产关系核心内容的制度建设呈现明显的不足，虽在一些地方也有一些涉及合作经济组织的内容，与资源转移的诸多措施相比是不成比例的。从管理学角度看，这种现状也许是城乡统筹在开始阶段的常态，是“摸着石头过河”中一种难免的现象，不必苛求各级领导人，但也一定要认识到，统筹城乡发展是我国经济社会的巨大变革，必须有生产关系和生产力的相互协调、彼此适应和紧密配合，缺少哪一方面都是万万办不到的。本文探讨了统筹城乡发展的第一要务-制度建设。