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权属界定不清是地下空间开发利用中多种矛盾产生的根源。"人防框架"下产权制度缺失造成了"人和模式"融资渠道丧失；"人防车库"中的产权纠纷产生了高昂的交易成本。城市政府通过制度设计与创新设立地下空间建设用地使用权，将地下空间由"资产"转化为"资本"。目前城市地下空间的开发体制表现为建设部门与人防部门"双轨并行"，人防功能与市场开发机制的融合有赖于进一步的制度设计及部门协调。