中小企业是市场经济活动中的重要群体，在支持国民经济增长、促进市场竞争、提供就业机会、技术创新、与大企业集团的战略协作、平衡区域经济结构等方面发挥重要作用。但由于其规模小、产品市场占有率低、技术装备水平低、劳动率总体水平偏低等原因，造成在与大企业的竞争中处于劣势，始终是一个特别弱势的群体。中小企业的总体特征可以用“强位弱势”来概括。中小企业“强位弱势”的反差，要求各国或地区政府对中小企业进行扶持。各国支持中小企业的政策，基本的立足点都在于缓解中小企业融资缺口。中小企业信用担保作为融资支持体系的组成部分，是支持中小企业发展行之有效的政策工具之一。　　 我国中小企业信用担保发轫于20世纪90年代初。后在原国家经贸委的指导意见推动下，担保机构数量有了迅猛增长。但总体上呈现实力弱、效率低、信用难以被银行认同的特点。国内担保机构百花齐放、大量民营资本进入的特点与国外担保制度较成熟国家政府主导特点存在巨大差异。认识中小企业信用担保制度的本质及其发展规律，对厘清我国担保业界模糊甚至错误的认识，使担保制度回归到正常的发展轨道上，是十分重要的。　　 追溯信用担保制度的起源可以从法的担保形式即保证形式入手，而它的本质是国家信用的引入。国家信用是众多信用形式中的一种，它具有国家财力保障的特性。在赋予国家信用后，信用担保制度具有了许多有别于一般法的保证形式的特征，使它具备了债权保障和政策工具两大功能的统一。与一般保证方式具有的利他性、人的责任性、无偿性和情义性不同，中小企业信用担保更多地体现了制度性(政策性、公共性)、信用补足性、有力的特定性、定型性、惯例性、大量(反复继续)性、有偿性和求偿权的优势性等特性。　　 中小企业的融资结构特征表现为对内源融资的依赖、对银行融资的依赖以及对商业信用的依赖。信息不对称是影响中小企业融资难的主要因素之一。在外部融资中，银行等金融中介机构成为中小企业外部融资的首选是因为其在克服中小企业信息不对称方面有比较优势。然而，信贷市场有别于商品市场的特点，使它必须通过信贷配给进行市场均衡。中小企业的弱小地位使它成为银行信贷配给的主要对象。信用担保的引入可以通过改变信贷配给均衡点，改善中小企业在信贷市场中的不利地位。信用担保的重要作用是降低或者说是承担了银行对中小企业的信息审查成本，降低了银行的信贷风险，缓解中小企业信贷配给，增进社会总体福利。　　 信用担保的准公共品属性决定了信用担保能力具有特殊的生长机制。它包括：第一，信用担保能力的生成机制。包括：(1)政府财政信用支撑。信用担保是准公共产品，它的准公共品属性表现在以固定的收益承担不固定的风险，收益与风险严重不对称；具有正外部性，其外部效益的承受者是主要是中小企业和政府；担保机构对申请担保的中小企业要按照一定的标准筛选，筛选过后同意担保的企业要支付一定费用，因此具有局部排他性。因此，中小企业信用担保应主要由政府财政提供。从国际上看，国家财政信用的注入方式主要分为实收制和权利制两种形式。采取何种形式与各国的经济以及金融市场发达程度相关。(2)担保机构基于关系型融资形成的风险控制能力。关系型融资在解决中小企业融资过程中的信息不对称具有特定优势。担保公司可以通过其专门化的信息挖掘能力和集约化优势，降低中小企业意会信息的模糊性、传递性等方面起积极作用，同时担保机构通过其自身的努力，也可以降低金融机构的交易成本和交易风险，提升金融机构的信任程度。第二，信用担保能力的扩充机制，即分险与再担保制度。银行比例担保可以扩充担保机构的担保能力，同时也有避免银行道德风险的作用。国外银行承担风险的比例一般由政府制定。而中国由于配套措施欠缺，银行对担保机构普遍不认同，因此实施比例分担风险难度很大。再担保是担保机构扩充其担保能力的重要机制。再担保形式各异，但出发点都是通过再担保方式对政府财政信用资源的再次配置，以平衡区域间信用能力的差异。国内各省市对再担保模式进行了探索。第三，信用担保能力的维护机制即补偿机制。分为内部补偿与外部补偿两种。内部补偿是指担保机构通过提取风险准备金、代偿损失准备金、自有收益等，形成补偿的内部机制。由于担保的低收益、高风险特点，所以，必须以外部补偿为主，即政府财政按一定的比例补偿信用担保机构的代偿损失，财政补偿是信用担保体系外部补偿的核心。　　 信用担保是有成本的。大多数理论研究基本上都忽略了这一点。也就是说，信用担保作为一项制度出现增进了社会福利，但作为一项制度，其也应该遵循成本收益比较的一般规律。从单一机构的角度看，实现财务盈余是可能的，而从整个制度层面看，担保的整体制度性亏损是不可避免的。　　 中小企业信用担保作为准公共产品，其供给主体是国家，其制度发展应遵循强制性制度变迁的基本规律。国外担保制度的变迁表现出较明显的强制性制度变迁的特征，即国家立法推动、政府出资，建立增补机制，强制或政策引导银行广泛参与、建立征信制度。而中国的担保制度变迁是扭曲的，表现在民营资本被鼓励过多进入、担保资金虚空或担保资产缺乏流动性、财政信用被过度分割和监管缺位等方面。制度扭曲的结果可能导致制度变迁成本和维护制度成本高昂，且可能导致金融市场的风险。　　 进入2008年以来，受国际金融危机影响，国内经济增长放缓，中小企业融资难进一步加剧。中小企业信用担保体系建设被写入政府工作报告。各级政府参与中小企业信用担保的热情高涨，再担保机构也纷纷设立。对于担保行业而言，这是一个发展的契机。但我们也要清醒地认识到，担保并不是解决中小企业融资难的唯一选择，要对它的作用有一个客观的认识。对于中小企业的扶持除了中小企业信用担保以外，还有很多其他的援助方式，如税收优惠、财政补贴、风险投资、开辟直接融资渠道等。中小企业信用担保作为其中一个重要组成部分，其作用当然是有效的，同时也是有限的。盲目夸大其扶持中小企业的作用和信用放大功能，而疏于监管和风险控制，可能会导致中小企业融资过程中的风险与管理成本由银行转嫁给政府和担保机构，实际上反而不利于担保行业的持续健康发展。　　 “政策性资金、法人化管理、市场化运作”是国内政府出资为主的担保机构普遍采用的运作模式。北京首创投资担保公司是按照这一模式设计运作较早、体系建设较为成熟的公司，其信用得到了银行和企业较为普遍的认同。在根据其实践经验基础上，论文对于完善我国信用担保体系提出以下建议：建立我国中小企业融资担保体系应以政策性为主；要针对政策性担保基金来源及补偿立法，以增强担保机构资信；对担保行业进行统一管理，建立担保业市场准入制度和担保公司信用评级制度；防止财政信用的过度分割，鼓励做大做强；加强银担合作，分散承保风险；在目前信用体系下，政府出资的担保机构应坚持商业性原则运作；引导现有民营担保机构转向商业性担保市场。　　 针对目前担保机构数量众多、实力弱小的状况，国内关于设立再担保对担保机构进行整合、增信的呼声日高。适时建立再担保是必要的。但必须把握的一点是，再担保的实质是政府财政信用资源的再次配置，是平衡区域间信用能力差异的手段。基于这点认识，论文提出构建中国再担保制度的政策建议，包括：第一，坚持政府主导构建再担保制度的理念。再担保体系要体现政府政策意图。再担保的基础是政府财政注入。在政府主导下，可适度引入其他非逐利资本。第二，要建立健全再担保的能力生成机制。包括再担保资金的增资机制、代偿补偿机制、再担保机构的风险控制机制等。第三，做好再担保补偿制度与现有担保机构补偿制度协调。已经建立代偿补偿制度的省一级担保机构不应该是再担保机构的服务对象，以避免财政资源的重复浪费。再担保应主要面向市、县级担保机构。对于大量的民营担保机构，可以通过再担保的方式规范、整改，引导其真正为中小企业服务，同时也可以通过再担保引导这些担保机构逐步转入商业性担保市场。