现代的国际竞争已经演变为以技术创新为支撑的综合国力的竞争。科学技术的发展是建立创新型国家的首要战略,科技投入是决定科技发展的关键因素。我国自“十一五”以来,科技投入持续增长,为科技事业的发展提供了有力的支撑。2012年我国研究与实验发展(R&D)经费首次突破万亿元人民币大关,2014年更是实现了历史性突破,R&D经费达到13,015.6亿元,比上年增长9.9%①。在关注科技投入规模不断增长的同时,政府部门、社会团体乃至全体纳税人越来越关注科研资金的管理和使用中存在的问题。网络和社会舆论也多次提到科研腐败、科研资金使用的违规违纪现象。如何优化科技资源的配置,完善科研项目资金的监督制度,提高科研资金的使用效益是当下科技体制机制改革的重要内容。本文正是基于这个现实,开展国家科研项目资金的监督问题研究,力求破解监管难题,治理科研资金乱象。本文所说科研项目是指通过竞争方式获得的来源于国家财政资金的科研项目,也就是我们通常所说的纵向项目。国家科研项目资金的监督是指拥有财政监督权的各个职能主体按照各自的职责,依照法定程序对科研项目资金的执行情况、实施效果以及各个参与主体的履职尽责情况进行的监督。国家科研项目监督的目的是为了促进科技预算收支的科学化、民主化和高效率,有效地制约和纠正不合法或不合规的经济行为,维护国家政策的有效实行。所以,科研项目资金的监督从本质上说是一种实现科研管理目标的手段。如何完善科研项目资金的监督,本文以经典的委托代理理论为主线,分析了国家科研项目管理中的三层委托代理关系以及对应的监督关系。其中,第一层委托代理关系是全体纳税人作为委托人,政府部门作为代理人。第二层委托代理关系是政府部门作为委托人,科研项目的实施者作为代理人。在此基础上,本文根据委托代理的实质,将会计师事务所和专家作为第三层代理人引入公众视线。即第三层委托代理是政府部门将部分管理权限委托“第3方”来完成。这也是本文的一个研究视角的创新。存在委托代理关系就无法避免监督问题。在委托代理理论的分析框架下,本文重点论述了政府部门监督和管理权责不清、契约合同不完善、监督交叉重复、代理人权力监督缺位等监督问题。在监督问题和原因分析的基础上,本文进一步挖掘了监督中发现的一些重难点问题(案例)。这些问题的存在,如果不从体制机制上查找漏洞和原因,无论监督工作本身如何改进,都是治标不治本。问题难以得到根除,监督的最终目标难以实现,甚至还会影响到科研资金的使用效益。这也是新制度经济学的主要思想,因此,本文以案例分析的形式重新审视了制约监督和管理的正式和非正式制度因素,力求从根本上解决问题,为科研项目的监督和管理创造良好的环境和保障条件。同时,本文还采取了国际对比、构建博弈模型的方式进行了探讨,并得到了有益的启示。最后在总结分析的基础上,构建了适合我国国情的委托代理监督机制,提出了相关的政策建议,并且在新的监督框架下探索了代理人监督机制再造的实证应用。本论文分为三大篇。其中,第一章和第二章构成了第一大篇——研究基础篇。主要阐述选题的背景和研究意义,对国家科研项目资金监督的相关概念界定,对国内外的相关研究进行了文献综述和理论分析,为后文的研究做好基础准备。第3章至第五章是第二大篇——问题和原因分析篇。第三章从监督机构和内容、监督制度规范、监督方式和特点的角度阐述了监督的体系与成效,在委托代理的框架下分析了监督的问题和原因,并通过国际实例对比讨论了立法监督、司法监督和行政监督的优缺点。第四章是第三章的延续,结合了新制度经济学和典型案例,重新审视了影响科研项目管理和监督的正式或非正式的制度因素。第五章是委托代理分析框架下的一个补充,通过引入博弈工具,分析委托人(政府部门)和代理人(科研项目承担单位)的相互作用机制和博弈均衡状态,从而得出有关结论。第六章至第八章是第三大篇——政策建议篇,也是本论文的核心。其中,第六章主要根据已有的分析和结论,重新构建和设计委托代理的监督机制,并提出针对性的解决措施,包括构建了科学、合理的监督体系,完善相关的制度依据,建立以绩效为导向的监督,寓监督于风险管理之中以及强化服务保障功能。第七章和第八章是第六章的实际应用,这两章分别以法人单位、会计师事务所和专家为对象,通过构建风险评价模型和设计相应的激励约束机制,实现代理人的监督机制再造。在吸收前人研究成果的基础上,本文试图从以下几个方面有所创新:1.研究模型的创新,构建更加符合实际情况的演化博弈模型和四阶段动态博弈模型。运用博弈工具来分析、研究科研项目监督的文献资料较少,且主要集中于静态博弈模型和两阶段动态博弈模型的构建和分析。本论文在静态博弈的基础上进行了扩展。其一,放开完全理性的假设条件,从演化博弈的视角出发,分析在有限理性的情况下,政府部门群体和科研项目承担单位群体经过长期动态博弈的演化稳定策略,分析达到稳定策略的条件和影响因素。其二,构建从项目申请、项目资助、项目执行、项目监督四阶段的动态博弈,使得构建的模型更加符合客观实际。通过逆向归纳法分析动态博弈的子博弈精炼纳什均衡,寻找是否存在政府部门和科研项目承担单位“不监督、不违规”的“双赢”均衡状态。2.研究方法的创新,融合风险管理的理念和委托代理的激励约束机制设计,构建代理人风险评价模型。委托代理的存在也意味着监督问题的存在。国家科研项目的管理中包含了三层委托代理关系,存在着复杂、多样的监督问题。本文通过代理人(科研项目承担单位、会计师事务所、专家)风险评价模型的创新设计,有机的融合了委托代理理论和风险管理的理念,从而实现代理人监督机制的再造。其一,根据代理人的参与行为选取风险评价指标,采用层次分析法计算风险评价指标权重,并进行一致性检验,形成风险评价模型。其二,根据风险评价的结果设计相应的激励约束机制。让信誉高、风险小的代理人获得激励,信誉低、风险大的代理人受到处罚,寓监督于风险管理之中,从而有助于形成风清气正的科研氛围。3.研究视角的创新,很多关于监督问题的研究容易就“监督”论“监督”,忽视了监督的本质和根本目的。本文的研究思路是:监督的问题→原因分析→监督中发现的问题→原因分析→结论和启示。科研项目资金的监督中发现的问题,如果不从其根本因素入手解决,不仅问题本身很难根除,“法不责众”、“监督无力”的局面也难以破解。因此,本文将问题分为两个层面,既研究了监督本身的问题,通过代理人违规案例的切入,重点分析了科技资源配置、预算管理制度、收入分配制度、课题制、法人单位内部组织等正式或非正式的制度因素,并提出具体的解决措施。两个层面的问题相辅相成,共同影响着财政资金的使用效益。必须既改进监督,又解决体制机制的不利因素,双管齐下,才能达到提高财政资金使用效益的最终目的。通过研究分析,论文得出主要研究结论简述如下:1.我国已经建立起了包括人大、政府部门和科研项目承担单位的监督体系。其中,科研资金归口管理的政府部门处于监督的核心地位,它具有先天资源优势,针对性强,专业水平较高,但是监督的独立性和效果受到社会的质疑。国家科研项目资金的监督制度体系已基本建立,为规范财政资金的使用发挥了积极的作用,但也存在管理规范多且不统一,监督制度较少且滞后的问题。从监督的环节和方式来看,监督以合规性检查为主,忽视了科研资金的使用绩效,监督的覆盖面“杯水车薪”,检查时间较短,成本较高。2.根据委托代理理论,政府部门的多重身份是造成监督和管理权责不清的根本原因。政府部门与项目承担单位的长期契约不完备,约束政府部门的契约(制度)也不完备,不确定性较高,代理人偏离委托人目标的可能性较大。监督缺少协调机制,客观上存在交叉重复现象,单位的内部控制没有发挥应有的作用。从代理人失信行为来看,利益要素和惩罚弱约束都是导致代理人不能履行承诺的原因。3.通过横向对比可以看出,立法监督、司法监督和行政监督都有各自的优缺点。在研究我国科研项目资金的监督时要兼顾超前性和创造性、正当性与可行性,根据我国的具体国情有选择吸收借鉴。比如,强调监督的法制化,通过法制化把行政监督更好地纳入规范化、法制化的轨道,使监督更加权威、规范;建立国家层面的监督协调机制,减少监督的重复交叉现象;重视事前的控制和审查,强调对科技资源分配的有效监督。4.各种正式或非正式的制度因素对国家科研项目的管理和监督影响较大。其一,竞争性经费的占比较高,稳定性支持比重不足必然导致过度的竞争,科研人员纷纷“跑部钱进”。科技投入偏好于经济结合更加紧密的科研活动,基础研究投入偏低,高校科研研究经费短缺,制约着高校在科技创新方面的贡献和作用,同时还造成科研人员的流失。其二,科研项目资金属于一类特殊的财政资金,科研项目资金的管理不适合“一刀切”的模式来管理。现行的年度预算执行的考核机制,预算调整的复杂程序以及政府采购制度的不完善等都与科研项目活动的客观规律性不相适应。其三,对课题制的片面理解或者配套措施不到位导致很多项目负责人错误地认为,课题制就是科研活动自主和经费自由支配,科研经费使用比较随意,科研项目承担单位的法人责任相对弱化,内部监管不到位。其四,由于收入分配制度改革不到位,科研人员的收入无法从根本上得到保障,再加上偏低的收入与较高的社会地位不匹配,科研人员作为“经济人”,在利益驱使下,再加上,转移、挪用、套取科研经费的现象屡见不鲜。其五,我国科研项目的核算比较简单、粗放,已不能适应科研活动的实际需求。5.政府部门和科研项目承担单位的静态博弈分析结果显示,政府部门的检查成本越高,政府部门的处罚力度越小,科研项目承担单位选择违规使用科研资金的可能性也就越大。政府部门的处罚力度越大,最优检查率越小。科研项目资金的效用越高,违规的可能性越小,政府部门的最优检查率越小。科研项目承担单位违规获得的效用越高,政府部门的最优检查率越大。演化博弈分析结果显示,当监管成本大于处罚收益时,有限理性的政府部门群体和科研项目承担单位群体倾向于“不监督”和“违规”策略。当监管成本小于处罚收益时,倾向于选择“监督”和“违规”策略。此外还存在第三种稳定状态,有pF+L-C/pF + L比例的科研项目承担单位群体选择“不违规”策略,有R-RE/pF比例的政府部门群体选择“监督”策略,并达到演化稳定策略。动态博弈的分析结果表明,要想得到政府部门和科研项目承担单位“双赢”策略组合,需要满足四个条件。第一,政府部门对违规行为处罚的收益要高于监督成本;第二,政府部门处罚的收益应当高于单位违规收益与不违规收益之差;第三,政府部门对单位项目实施情况的了解;第四政府部门能够有效的鉴别单位。