我国是草原资源大国,天然草地近4亿hm2,约占国土总面积41%。草原管理政策是草原资源保护和畜牧业经济发展的重要保障。草原家庭承包制是我国草地资源管理政策体系的核心内容之一,草原确权政策更是我国近些年提出的最新政策,试图以明晰产权为目标进而使草原进入商品化市场。目前对草原确权的研究多见于执行困难、实施中存在的问题,而对草原确权的制度功能研究少有报道。然而,制度变迁是在特定的时机自发、内生的,人们带有某种有目的所设计的制度或政策很有可能不适应当地的社会和经济条件,甚至会起到相反的作用。在此情况下,现阶段是否适合推广草原确权?这个问题实际上是对草原确权的制度功能进行探讨。若想对这个问题有较为深入的了解,需要了解我国草原管理政策的变迁历史以及确权政策的基础——草原承包制。本研究涉及到的理论有:制度功能可信度理论、平衡生态学和非平衡生态学理论、新自由主义理论、产权学派,研究理论基础为制度功能可信度理论。制度功能可信度理论相较于其他三者的贡献在于:第一,着眼于分析制度承担的功能,跳出国有、私有或者共有等形式问题。就我国的草原承包制和确权政策而言,前者承担社会保障功能,后者承担经济功能。第二,以时间、空间、宏微观为维度,因地制宜的综合分析研究、科学合理的评价制度,避免“一刀切”。第三,以人为本,每个人都是用自己的感知模式阐述周围的世界,通过行为者的集体感知对制度进行评价。本论文通过文献法、实地研究、问卷法等定性和定量相结合的混合方法,分别从农牧民和政策执行者的集体感知和社会冲突评价草原承包制和确权的可信度。其中,集体感知利用FAT制度框架分析;社会冲突选取冲突的频率、来源、结果、解决途径、期望解决的途径五个指标。另外,本研究从时间、空间、层级三个方面对制度的功能进行分析。空间角度,选取相同荒漠草原类型的宁夏回族自治区盐池县、内蒙古自治区阿拉善左旗和额济纳旗为研究地点。时间角度,梳理了 1949年至今的草原政策变迁历史,并通过两个自治区不同项目开展时间分析草原确权。层级角度,探讨了宏观层面的中央政策和微观层面省、县级政策。最后通过可信度的评价,结合制度功能可信度理论中的CSI决策表,提出有针对性的建议。本论文结构如下:第一部分为前言,介绍草原管理政策的背景、研究内容以及研究方法。第二部分为理论基础和政策述评,包括本研究涉及到的相关理论,详细阐述了制度功能可信度理论的内容和评价方法。第三部分梳理总结了研究地区草原管理政策的变迁历史及其对生态产生的影响。第四至五部分为本研究的主体,以盐池县、阿拉善左旗和额济纳旗为研究区,通过问卷法和访谈详细分析三个研究区的草原承包制和确权的制度功能。回收有效问卷共479份,其中盐池县、阿左旗和额济纳旗分别为231份、161份和87份;访谈记录共55份,其中盐池县、阿拉善左旗和额济纳旗分别为20份、20份和15份。另外,研究期间有幸参与到盐池县草原确权工作中,具体负责信息采集工作。第七章利用方差分析和相关性分析,重点探讨三个研究地区农牧民对草原政策感知的差异及其影响因素。最后一章为论文的结论、建议及展望。本论文主要结论如下:第一,首次将FAT制度分析框架和CSI决策表应用于草原确权研究中,在一定程度上丰富了制度功能可信理论。同时,也证明了新自由主义、产权私有化和平衡生态学说解释草原管理问题的局限性。第二,荒漠草原区的草原承包制可信度较低,仍起社会保障功能,因生产方式不同三个研究区各有特点。其中,1)尽管盐池县草原承包制实行中可信度低,但农牧民对草原承包制仍有内在需求,该区草原承包制仍承担社会保障功能。2)阿拉善左旗农牧民视角下的草原承包制具有高的可信度,不需要进行制度干预。从承包的目标看,90%的被访者认为草原承包证“非常重要”,71.4%的被访者认为草原承包制在该区是成功的。3)草原承包制在额济纳旗地区具有较高的可信度,为三个研究区中最高者,该区不需要对承包制进行制度干预。承包的实际情况中,“有”草原证的受访占90.8%,93.3%的受访者能正确回答承包形式,72.4%的被访者能正确回答承包年限。从牧民想要的权利看,96.7%的农牧民认为草原证重要,66.6%的被访者对承包制给予积极的评价。第三,草原确权在荒漠区尚不具备经济功能。其中,1)盐池县草原确权可信度低,确权受到农牧民和基层政府两方面的阻力。盐池县87%的农牧民愿意确权,但“不愿意和非常不愿意”草原流转的人群占总数的31.1%。对草原抵押而言,59.1%的农牧民在确权后并不会抵押,19.6%的农牧民并不知道确权后可以抵押。2)阿拉善左旗的草原确权基础稍好于盐池县,但仍受到农牧民的阻力。从草原确权的经济功能而言,62.1%的受访者“不愿意和非常不愿意”流转草原,54.2%“不愿意”抵押草原。3)额济纳旗牧区有较好的草原政策感知基础,确权主要阻力来自牧民。调研结果,“不愿意”草原流转的人数高达77.0%,确权后“不会”抵押的人群占总数的62.2%。对牧民来说,草原流转和抵押并不是现阶段需要的,草原确权并不具备其功能。尽管三个研究区的结果一致,但要警惕“一刀切”的政策执行方式,空间和时间使三个地区的农牧民感知存在差异,对盐池地区而言农牧民有较高意愿支持草原确权,但其并不了解草原确权政策的内容,而在额济纳旗地区牧民对草原确权政策有良好的感知基础,以“不愿意”草原确权的居多,两种情况存在本质的区别。最后,从农牧民、政府人员和草原政策三方面对草原资源管理保护提出如下建议:对农牧民而言,尊重农牧民意愿,倾听其诉求;定期宣传,培养意识。对政府人员而言,加强领导,提升草原工作者综合素质;实事求是地做好试点工作。对草原政策而言,1)树立草原为主体的可持续发展理念。2)建立健全草原法规,完善社会保障体系。3)完善草原管理体系理论。4)制定差异化制度,切忌“一刀切”。5)当前社会经济条件下,荒漠草原区暂时不推行确权。