2015年修改后的《立法法》规定“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调,发挥在立法工作中的主导作用”,标志着人大主导立法已经成为国家法律的明确要求。人大主导立法不仅是新形势下党的政策主张和国家法律的基本要求,更是人民代表大会制度和社会主义立法体制的应有之义,地方性法规的制定工作也应当全面贯彻这一要求。然而,在省级、设区的市级地方性法规的制定过程中,绝大多数项目建议、法规草案、法规议案均来自政府部门,政府部门成为实际上影响法案进程、左右法案内容的主体,形成地方性法规制定中的行政主导现象。这种现象使地方性法规的制定严重依赖于政府部门,人大的主导作用难以发挥,其他主体的参与程度受到影响,进而损害了人大作为立法机关的权威,降低了地方性法规的民主程度。同时,政府部门在参与法规制定时有着不可避免的部门利益倾向,甚至借参与法规制定的权力输送不当利益,实行部门保护主义和地方保护主义,成为地方立法工作中的突出问题。造成这一现象的原因是多方面的。从政府自身来看,首先,政府具有参与立法的优势。我国特定历史发展背景和社会发展需求需要政府发挥强有力的组织协调作用保障社会各方面的发展,地方性法规制定中也需要政府积极发挥作用,承担大量工作,同时政府及其部门本身具有制定规章和其他规范性文件的权力,这使政府积累了较多的立法经验,在立法技术上较为成熟,相关机构设置较为完善、人员配备较为齐全,更有财力物力作为保障。此外,政府作为公共事务的管理者,掌握大量立法信息,也最能发现实践对地方性法规提出的要求与期待。由此,政府在立法经验、技术、信息等立法条件上掌握优势。而其他国家机关、企事业单位、社会团体、人民群众等其他有参与权的主体在参与能力和条件上都无法与政府相比。其次,受地方立法实践中存在的“谁负责谁起草”、“谁起草谁提案”思想和工作惯例的影响,大量的立法任务集中到政府部门,有的地方性法规项目从提出项目建议到起草再到将法规议案提请审议均由政府部门负责。再次,由于地方性法规的制定涉及权力分配和利益调整,政府部门往往积极参与甚至主动争取参与到地方性法规制定当中。从人大的角度分析,地方人大立法能力的欠缺也使制定地方性法规的主导权逐渐偏离到政府部门手中。地方人大尤其是设区的市级人大被赋予立法权的时间较短,立法体制机制不健全,受会期制度、机构设置、人员配置等客观条件的影响,难以充分行使立法权。同时,地方性法规制定过程中的制度设计也存在一些不合理之处,主要包括地方性法规立项公开征集制度不健全、立项论证不充分,提案权配置不合理、提案接收程序给予国家机关和非国家机关以区别对待等,限制了其他主体的意志表达途径和积极主动性,从而使政府部门在地方性法规制定中的权力缺乏平衡和制约。对于地方性法规制定中的行政主导现象,必须予以矫正,这也是新时期改进立法工作、提升立法质量的必然要求和关键举措。矫正当前地方性法规制定中的行政主导现象,必须将人大主导立法贯穿地方性法规制定的各个环节,提升地方人大立法的客观条件,完善地方人大的立法体制机制建设,加强人大代表参与立法的保障,使人大代表在地方性法规制定中发挥其应有的作用。同时,针对地方性法规立项、起草、提案阶段不合理的制度设计进行完善和改进:首先要从立项源头上防范行政主导现象,健全地方性法规立项公开征集机制,扩大立项来源,保障公众参与,增加立项的开放性,尽可能使更多的立法诉求进入立法者的视野,加强地方性法规立项论证,对各主体提出的项目建议进行筛选、排序,通过立项论证对各主体提出的项目建议进行审查、探讨,使真正紧急、重要、解决公众普遍利益诉求的法规项目纳入立法规划和立法计划之中。其次,在地方性法规起草环节,要加强人大的组织协调作用,明确人大及政府的权力边界,探索人大主导、多元主体共同参与的起草模式,通过健全委托第三方起草模式弥补人大起草能力的不足。再次,应合理配置法规提案权,建议各地赋予相应层级的法院、检察院提出地方性法规议案的权力,支持人大各专门委员会、人大代表积极行使提案权,完善地方性法规提案接收程序,保证人大相关专门委员会能够有足够时间对非国家机关提出的法规案进行审查。与此同时不容忽视的是,政府是地方性法规制定中的重要参与力量,作为公共事务管理的主体,其在执行职务过程中更能发现法规内容与实际操作衔接不当之处,更能发现群众的诉求,其意见更具有现实针对性。因此在立法实践中也不能忽视政府部门的优势作用,要扬长避短,使其依法、有序参与,防止出现行政主导地方性法规制定的现象。对此,要加强对政府部门参与立法的监督,加强政府法制机构在政府部门参与地方性法规制定时的组织协调作用,最大程度保障政府部门参与立法时的客观性、中立性;要完善立法回避制度,防止政府部门借地方性法规制定为不当利益“寻租”。摆脱地方性法规制定对政府部门的依赖,不可能一蹴而就,需要制度层面的细化完善和实践层面的严格落实相结合。对此,必须注重地方人大对立法的主导权在实质层面上得到落实,不能急于求成,要防止出现偏差,避免人大主导立法流于形式。