能源是国民经济和社会发展的基础。随着我国经济社会发展规模日益壮大,能源需求呈不断上升态势,能源对外依存度增加,应对气候变化和环境保护的压力加大,政府能源管理的任务也将会越来越重。政府能源管理职能主要分为能源政策职能和能源监管职能两个部分。本文研究主要涉及政府的能源监管职能及其体制改革问题,一共分五章:第一章:能源监管基本问题分析。能源是指能够提供各种形式能量的物质或者物质运动,具有资源属性、商品属性、管网垄断属性、可替代属性、公共属性和政治属性等特点。能源监管是指国家能源监管部门根据法律法规授予的监管职权和范围,依据法定的程序和标准,对能源行业和市场的参与者(企业或个人)及利害关系人的相关能源活动进行监督和控制的行政活动。能源的特性决定了能源监管是一种社会性监管和经济性监管相结合的监管活动,具有市场有限性、政策性和公共性等特征。从监管必要性来看,能源监管有利于确保国家能源安全、保证能源市场平稳高效运行、节约能源和提高能源效率、优化能源结构、保护环境和应对气候变化等目标的实现;与此相应,能源监管的范围和内容主要是:能源安全监管、能源市场监管、节能和能源效率监管、能源结构监管和能源环境监管。能源监管主要可以分为以下几类:社会性监管和经济性监管;自律性监管和他律性监管;命令控制型监管和激励性监管;原则性监管和规则性监管等。能源监管主要建立在三个理论基础之上:一是市场增进论,它克服了市场失灵论和监管失灵论的缺陷,强调政府和民间部门对市场的协调增进作用,更好地发挥了政府和民间两种力量,共同推动市场的发展;二是普遍服务理论,主要是把基本的能源消费作为一项公用事业来看待,以确保消费者获得公平、普遍、价格合理的基本能源服务,特别是为了确保边远地区、农村地区和弱势群体获得相应的能源服务,能源普遍服务义务已经成为能源服务合同的一般条款;三是可持续发展理论,主要是要求在开发利用能源资源时,既要考虑当代人的需求,也要考虑后代人的需要,要保持能源-经济-环境发展的可持续性,它对能源监管的基本要求是:优化能源结构、提高能源效率、节约能源和加强环境保护等。第二章:我国能源监管体制的现状、问题和改革思路。我国能源监管体制正处在计划经济体制向市场经济体制转轨的时期。能源监管体制主要涉及能源监管机构的设置、能源监管职能的配置和能源组织规范三个问题。从纵向来看,我国能源监管体制经历了从高度集中的政企不分、政监不分的行业计划管理体制向政企分开、市场化改革和专业化监管机构的方向发展,但是行业分散监管的格局仍然没有很大改观。从横向来看,煤炭、电力、核能、石油天然气、节能和能源效率、可再生能源等监管职能的配置混乱,能源监管机构设置分散,既有专业化程度较高的煤矿安全监察局、国家电力监管委员会,也有国家发展和改革委员会、国家能源局这样的能源行政管理部门。能源监管职能的配置存在职能混淆、分散和定位模糊等缺陷;能源监管机构的设置存在不稳定、分散、缺乏综合性、高效、权威、统一的能源监管机构;能源组织规范建设比较落后,能源立法不能跟上体制改革的需要。因此,改革是我国能源监管体制完善的必由之路。笔者认为,我国能源监管体制改革的基本思路是:第一,根据监管独立性的原则,实行政企分开、政监分离,正确理顺能源政策主管部门和能源监管机构之间的关系,实现能源监管机构设置的独立性。第二,按照能源政策职能和能源监管职能分离的原则,顺应放松经济性监管、加强社会性监管的发展趋势,继续巩固扩大能源安全、能源环境、节能和能源效率监管职能,进一步明确能源监管机构的微观监管职能的范围。第三,按照循序渐进的改革思路,考虑改革方案的可操作性,确立三步走的改革战略:第一步保持现有的分行业监管现状,将其他能源监管职能集中到能源行政管理部门;第二步实行分行业独立监管,在加强煤矿安全监察局、国家电力监管委员会监管独立性的同时,成立核能监管委员会、石油天然气监管委员会、节能和可再生能源监管委员会,分别独立履行各能源行业的监管职能;第三步实行综合性的统一能源监管,将各行业能源监管职能进行合并,设立独立的能源监管委员会,统一行使能源监管职能。按照以上改革基本思路,可以确定我国能源监管体制改革的近期目标、中期目标和远期目标。第三章:能源监管职能配置改革。能源监管职能的配置是能源监管体制改革的核心问题之一。笔者认为,能源监管职能的配置应当遵循职能独立、职能分离、职能效率和职能法定等基本原则,处理好以下几对关系:一是能源监管机构和能源政策部门之间的职能配置关系,主要是要实现能源政策职能和能源监管职能的分离,为了此目标,我国可以采用循序渐进的思路,先实行能源政策职能和能源监管职能相对集中的做法,然后是各行业监管职能分离,最后实现能源监管职能的统一分离。二是能源监管机构和其他监管机构之间的职能配置关系,主要包括与反垄断机构、环境监管机构和安全监管机构之间的职能配置关系,主要应当加强能源市场政策和竞争政策执行的协调与合作,确立环境监管、安全监管优先于能源行业监管的一般原则。三是中央能源监管机构和地方能源监管机构之间的职能配置关系,我国是单一制国家,监管职能应当实行垂直一体化的体制,在确保中央监管机构监管权威的同时,应当考虑地区不平衡和地方特殊情况,赋予地方监管机构一定的能源监管职能,以防出现监管真空和监管不力的情况,并取得地方政府支持。第四章:能源监管机构设置改革。能源监管机构的设置模式主要有三种:日本集中式的能源行政管理部门模式;美国独立的能源监管委员会模式;法国行政管理部门和公务法人相结合的模式。三种模式各有自己的优缺点,从发展趋势来看,独立、自治的能源监管机构模式是大多数发达国家的选择。我国大多数学者的研究结果表明,在我国应该设立专业化的能源监管机构,履行能源市场的微观监管职能;政府的能源行政管理职能和能源监管职能应当分开,即实行政监分离的原则;应当确保能源监管机构独立的法律地位,以便在履行监管职能时具有相应的权威性。笔者认为,我国能源监管机构的设置应当遵循三步走的改革思路:第一步,采取适当集中的一般行政管理部门设置模式。不设置新的能源监管机构,重点是调整能源监管职能和加强能源监管立法,在保持煤矿安全监察局、环境保护部国家核安全局和国家电力监管委员会现有职能的前提下,将其他能源监管职能适当集中到国家发展和改革委员会、国家能源局。因为改革初期需要强有力的政府部门推行能源产业政策和市场化的进行,也有利于改革政策的统一性和稳定性。第二步,采取分行业的专业化能源监管机构设置模式。继续保持煤矿安全监察局和国家电力监管委员会的设置;设置由环境保护部管理的能源环境和核能监管委员会,负责能源环境监管和核能监管;设置国家发展和改革委员会监督管理的石油天然气监管委员会、节能和可再生能源监管委员会。第三步,采用综合性的能源监管机构设置模式。撤销国家能源局,组建能源部或者环境能源部,统一行使能源或者环境行政管理职能,制定国家能源或者环境战略、规划和政策;保留国家能源委员会,作为国务院的议事协调机构,继续负责我国能源重大战略和重要政策的制定和协调;设置能源监管委员会,统一行使我国能源监管职能,能源监管委员会接受能源部或者环境能源部的合法性监督。第五章:能源监管体制改革配套保障。主要包括政策协调机制、利益平衡机制和进行配套立法三个部分。能源监管体制改革过程中,必然涉及各种能源政策的协调问题,比如宏观层面的国家经济政策、能源政策和环境政策的协调问题,能源产业政策和竞争政策的协调以及各行政管理部门和监管机构之间的能源政策协调问题。政策协调可以采取多种形式,如设置议事协调机构或者临时机构,建立联席会议制度、工作通报和信息交流制度以及联合执法制度等,也可以借鉴国外经验,采取签订合作协议、互派代表、共同制定文件和报告等形式,政策协调机制应当朝形式多样化、合法化和契约化的方向发展。能源监管体制改革的实质是对利害相关方的利益进行再分配,主要应当平衡五种利益关系:社会利益、经济利益和生态利益关系;区域利益关系;代际利益关系;能源行业利益和消费者利益关系;中央和地方利益关系。合理的生态补偿机制、市场化的能源定价机制、能源行业组织和消费者组织的建设是做好利益平衡的一些主要措施。法律是最好的利益平衡器,加强能源监管体制改革的配套立法工作,有助于实现能源监管的规范化和法制化。我国能源监管立法应当充分借鉴欧盟和美国的先进经验,顺应能源立法市场化、生态化、人本化和国际化的趋势,加快能源立法的的进程,及时进行各项能源法律的立、改、废工作,以巩固和保障能源监管体制改革的顺利进行。