娼妓的存在是政治、经济、文化等各种因素综合作用的结果。它与人类社会的政治经济制度、婚姻制度、道德伦理以及种种约束人类行为的社会规范联系在一起。娼妓不仅存在于旧中国,在世界各国也都曾有过娼妓的身影。娼妓业作为文明的阴暗面,伴随着中华文明的发展一直延续了下来,直到新中国成立后娼妓业才被彻底铲除。民国初期的北京作为首善之区基本承袭了清末娼妓业的发展脉络。然而,剧烈的社会变革使民国初期北京的娼妓业呈现出鲜明的特点:一是呈区域分布,按等级划分;二是运用班子制、大院制和住家制等经营模式;三是采取政府当局的宏观管理和妓院老板、领家的内部管理。同时,这一时期北京娼妓业呈现出畸形繁荣的局面,妓院的数量和娼妓数量并未减少,在某些年份反而有所递增。民国初期北京娼妓业所面临的状况与以往有所不同。首先,娼妓业具有两重性,娼妓既是一个受剥削受压迫的群体,属于被统治阶级。同时她们又依附于旧社会,身上存在着种种恶劣习性,而这些又是旧社会强加给她们的^（1）。其次,20世纪以来女权运动得以发展,一些先进知识分子开始倡导男女平等、平权的思想,他们一方面谋求女性政治权利的提升,另一方面呼吁对底层弱势群体的救助,对娼妓的救助就是其中之一。同时,这一时期关于娼妓的不幸遭遇时常见诸报端,一些知识分子呼吁救助娼妓,批判娼妓制度带来的危害,娼妓问题不再是人们避而不谈的话题。此外,社会上也出现了一些自发的救助机构和救助团体,它们致力于对娼妓的救助,呼吁对娼妓制度的改良。关于娼妓社会舆论的发展,在一定程度上也势必影响着政府对娼妓业的态度。针对娼妓业采取何种措施,是采取严厉的禁娼措施,还是允许其存在。有鉴于历代治娼政策的失败,以及民国初期内忧外患的社会环境,北京基本沿袭了清末以来的公娼制度的同时,对娼妓业进行了规范和救助。北京通过改组京师警察厅负责对娼妓的管理,通过设立相应的救助机构,对娼妓进行检治性病,收容救济,为娼妓脱离苦海提供了出路。总体来看,由于受制于当时的政治环境、经济状况以及传统观念等各方面因素的影响,这一时期北京对娼妓业的规范与救助仍存在诸多不足之处。但不可否认,北京对娼妓业的规范与管理起到了一定的积极作用,济良所的设立使得一部分受压迫的娼妓脱离了苦海。北京对娼妓业采取的措施开创了近代以来由政府主导娼妓业规范与救助的新局面。