人口老龄化是一个世界性难题,我国所面临的挑战尤为严峻。在数量庞大的老年人口之中,农村老人所占比例达到七成以上。与此同时,由于我国经济社会发生的巨大变化,农村传统的家庭养老受到了很大的冲击,农民的养老问题日渐突出。20世纪90年代以来,我国政府采取了一系列应对农民养老问题的公共政策,以缓解农村居民的养老压力,但是这一现代保障手段并没有达到预期的政策效果,还未适应社会转型的要求。日益严重的农民养老问题成为影响农村经济社会发展的一个重大问题。这个问题能否妥善解决,直接关系到占人口总数60%的广大农村居民老年的基本生活,关系到建设社会主义新农村以及构建和谐社会等一系列社会目标的实现。那么,现阶段农民养老政策是否满足其基本养老需要?农民的老年生活存在哪些困难?应当如何优化农民养老政策系统,才能更好的保障农民的老年基本生活?本研究以人的需要与满足为出发点和理路,深入挖掘农民养老保障的政策基础,并通过定量分析,评价目前农民养老政策的实际效果；另一方面,实证分析农民养老需要的满足程度、需要满足的发展方向和具体内容。以此为基础,探索政策优化的理论与现实依据,提出优化农民养老保障及其政策系统的总体构想和具体建议。通过上述研究,得出如下研究结论：第一,基本养老需要是农民养老保障的政策基础。“需要”是社会科学研究中的一个基本概念。从人的需要角度审视农民养老问题,可以发现这个问题的本质是农民的养老需要与保障制度之间的矛盾。随着传统养老保障的功能弱化,农民养老需要与农民养老政策之间的矛盾逐渐凸显,成为影响农村社会养老发展的基本矛盾关系。这对矛盾关系实质上是人的需要与社会福利之间的矛盾。对这一需要的满足体现了农民养老政策的真正价值,因此,从人的需要角度研究农民养老政策具有本源意义。然而,究竟何为养老需要呢?它是人们缺乏老年时期必要的物质生活与精神生活等方面的保障、照顾和慰藉的主观感受,具有客观性、层次性和普遍性特征。这种需要可以分为健康医疗方面的需要、经济收入方面的需要、日常生活照顾的需要和精神方面的需要。另一方面,在历史发展过程中,我国农民养老保障先后经历了家庭保障、集体保障和社会保障阶段,其保障模式逐渐从传统的家庭养老向现代的社会养老发展。当前,国家和政府正在积极改革农民养老政策,而明确养老需要的这一理念,对农民养老政策系统的长远发展具有重要的理论价值与现实意义。第二,现阶段农民养老政策尚未满足其基本养老需要。通过对农民养老政策的系统协调性分析、综合评价以及具体政策的功能分析表明：(1)农民养老政策系统存在诸多不协调性,主要表现在政策主客体内部、主客体之间以及农民养老政策系统与其他政策、与环境之间,这些不协调性严重阻碍了整个政策系统的有效运行；(2)在纵向的历史变化趋势上,从1999年至2008年政策效果的综合评价中可知,这十年间农民养老政策的发展经历了一个曲折的过程,可以分为下降——低谷——回升——快速提高四个阶段。在横向的区域保障水平上,2008年农民养老的政策效果可以被分为高水平、较高水平、中等水平、较低水平和低水平等五类地区,其中最后两类占到总体的三分之二,可见政策效果的地区差异较大,政策系统的地区发展很不均衡；(3)在对救助政策、保险政策和福利政策的重点梳理与分析中得到：救助子系统虽然保障水平有限,但其覆盖范围较大,基本达到了应保尽保的要求；保险子系统处于改革阶段,其保障水平远未满足广大农民的基本养老需要；福利子系统的政策供给主要满足的是农村“五保户”的养老需要,难以为其他农村居民提供多样化的社会养老服务。整体而言,三个政策子系统对基本养老需要的满足表现出低层次、低水平、低覆盖的特征。第三,农民养老需要的满足程度较低,养老意愿的社会化趋势明显,四种需要类别中健康医疗与经济收入方面的需要尤为迫切。通过对农村老人养老满意度、中青年人养老意愿和养老需要具体内容的研究显示：(1)大部分农村老人在健康医疗、经济收入、生活照顾和精神慰藉等方面的养老状况并不乐观,他们的晚年生活满意度处于一般水平；(2)农村中青年人养老意愿受到个人特征中的年龄、文化程度、新农保的了解程度、是否已经参保与家庭特征中的共同生活家庭人数、男孩个数、女孩个数、家庭成员年人均收入等因素影响,总体上表现出社会养老的选择倾向,同时由于传统养老模式的持续作用,自我养老、家庭养老、社会养老等保障模式会在很长一段时期内共同存在；(3)在需要的具体内容方面,老人的基本医疗需要非常强烈,尤其是贫困边缘且没有医疗保障的老人；多数老人处于经济困境之中,生活水平较低；一般情况下,老人多以自我照顾为主;高龄、独居老人缺乏交流对象,生活孤独寂寞。四种需要类别中,健康医疗与经济保障处于需要结构的首要位置。总体上,农民养老需要的满足是低水平的、紧迫的、多样化的。第四,农民养老政策的优化具有充分的理论根据、清晰的价值层次和明确的结构指向。首先,优化政策系统必须增加农民养老的政策供给,而增加政策供给有其基本的理论缘由。不管是风险社会的政策背景、准公共产品的供给不足,还是维护政治稳定的必然选择、服务型政府的职能要求,都在理论上表明了增加农民养老政策供给的必要性。其次,政策优化必然涉及价值取向问题。农民养老政策的价值结构是一种序列式存在,主要包括维护农民养老权的基础性价值、体现社会正义的扩展性价值和推动农村老人全面发展的终极性价值。由不同层次构成的三级价值结构,成为推动政策优化的价值动力。再次,从协同学理论角度理解农民养老政策的优化,认为这种优化还应围绕主导性序参量——养老需要,形成整个政策系统的协同结构,充分发挥救助、保险、福利等多个子系统的协同效应。第五,农民养老政策的优化已经具备了一定的经济基础与社会环境,并可以借鉴国内外先进的实践经验。通过对农业GDP所占比重、农业劳动力结构份额、农业人口所占比重和人均GDP等相关指标的对比可得,我国已基本具备为农民养老提供大规模政策支持的条件。而且随着国家财力、农民收入的提高,政策优化有了更强的经济支撑。同时,国内外环境也形成了有利于政策优化的社会氛围。另一方面,德国、美国和日本等典型国家,在构建社会养老保障方面存在一些普遍性策略与经验,给予了我们很多重要的启示。而且国内的一些地区也在经济保障、生活照顾、精神文化和健康医疗等方面进行了政策实践与创新,为政策优化提供了可资借鉴的实践案例。综上所述,“需要”是农民养老保障的政策基础,目前的农民养老政策没有满足广大农民的基本养老需要,而且这一需要本身的满足程度较低,非常紧迫,所以必须对农民养老政策进行优化。本研究依据相关的理论与现实,围绕基本养老需要及其满足,提出了农民养老保障的总体设想,分析了农民养老政策的优化方略、相关问题和短期目标,进而给出了政策优化的具体建议。