西方国家财政资金的分配过程充满了激烈的利益对抗,政府、议会和利益集团会就分配方案的详细内容进行公开的讨价还价,当利益相关方无法达成一致意见时,政府甚至会因为预算方案不获通过而停摆。相比之下,我国中央政府分配财政资金的过程中,无论是在权力机关的人代会上,还是在各种形式的政府工作会议上,几乎看不到利益相关方围绕财政资金分配展开的激烈讨价还价。但是,财政资金分配中的利益博弈是客观存在的,作为我国财政资金分配过程中核心主体的中央政府和地方政府,其处理利益矛盾的方式不是在正式会议上公开的讨价还价而是会前会后的私下协商,公务腐败正是私下协商的重要方式。这里所谓公务腐败,即地方政府通过公款行贿等方式向中央各部委进行公关,以达到要项目要资金的目的,为本地区及其主政者牟取利益。我国是政府主导型的市场经济国家,央地政府间的财政分配关系深刻影响着全国利益分配的格局。财政资金分配中的公务腐败行为扭曲了财政资金的有效配置,腐化了政府官员,混淆了社会对腐败问题评价的是非标准。央地政府间的潜规则关系是滋生财政资金分配中公务腐败的土壤。长期以来,我国央地政府间关系一直在低制度化的背景下运转,央地行政主体难以通过正式制度满足双方的利益需要。经过长期的利益博弈,形成了央地政府间的潜规则关系。央地政府间的潜规则关系是央地行政主体基于利害计算所形成的非正式关系,得到央地主体的默认,对双方的行为具有强制约束力。在现实的央地互动过程中,这一关系形态为财政资金分配中公务腐败的发生创造了条件。但是,回顾潜规则和腐败之间关系的研究文献,多数都是在直观层面讨论两者的关系,未能就潜规则的致腐机理进行系统论述。本文在现有研究的基础上综合了规范研究和实证研究的优势,构建了潜规则致腐的理论分析框架并提出对应的治理机制。基于成本——收益分析,本文将财政资金分配中公务腐败的构成因素分解为动力因素、压力因素和能力因素。动力因素主要包括腐败行为的预期收益及其实现几率,决定主体想不想腐败;压力因素包括正式制度条件下行为主体的预期收益和预期成本,决定主体是否有腐败的必要;能力因素包括腐败的成本、风险及其实现几率,决定主体敢不敢、能不能腐败。央地政府间潜规则关系通过对上述三大因素的强化,形成了诱发财政资金分配中公务腐败的动力机制、压力机制和能力机制。其中,晋升锦标赛机制为公务腐败提供了利益驱动、心理驱动和行为驱动,形成财政资金分配中公务腐败的动力机制。相机授权过程中的信息不对称、利益不均衡和权力不平等,迫使央地主体采取公务腐败方式分配财政资金,形成财政资金分配中公务腐败的压力机制。软预算约束则预留了腐败的寻租空间,为腐败行为提供了物质支持和便利条件,降低了腐败的风险,形成了财政资金分配中公务腐败的能力机制。三大机制相互影响、相互作用,构成诱发财政资金分配中公务腐败的合力。财政资金分配中的公务腐败是一种系统性腐败,近年来我国的许多改革举措,例如简政放权、预算改革、决策体制改革等都对其具有治理功效。其中,整顿驻京办和转移支付制度改革最具针对性。然而,在梳理2005年至今两项改革的内容和成果时,本文发现,尽管相关措施频繁出台,治理力度也不断加大,但是同样的问题还是反复出现,改革没有达到预期目标。纵观现行治理模式,制度化水平不高,未将潜规则问题作为重点治理对象是其主要缺陷,也是其治理成效低下的重要原因。因此,运用正式制度手段化解潜规则问题是治理我国财政资金分配中公务腐败的重要出路。回顾上文央地政府间潜规则关系诱发财政资金分配中公务腐败的动力——压力——能力机制,不难发现,晋升锦标赛、相机授权和软预算约束的致腐机能源自我国央地政府间的晋升激励制度、授权制度和预算约束制度的缺陷和扭曲。如果能够通过制度化的方式加以矫正,就能消解致腐的力量,根治财政资金分配中的公务腐败。本文从构建多元政绩评价机制、构建激励过程的制约机制、促进公务员职业发展路径的多元化等方面探讨了矫正晋升锦标赛的路径。从透明授权、民主授权和法制授权方面提出实现相机授权制度化的策略。从预算约束硬化的宏观制度条件、强化预算约束的主体建设和预算过程的控制机制等三方面分析了如何硬化软预算约束。从而以央地政府间的潜规则关系为视角构建起动力——压力——能力三位一体的治理体系。