统计数据显示,我国地方政府不仅显性债务规模庞大,还存在大量隐性债务游离在预算管理和债务统计之外。隐性债务所带来的不仅仅是债务规模数字的扩大,更重要的是随之而来的财政风险、社会风险、道德风险等,这些风险威胁着地方政府的财政安全,稍有不慎就会向系统性风险转化,成为我国金融安全和经济稳定的一大隐患。如何防范和化解隐性债务所带来的风险,是地方各级政府、中央政府以及全社会必须面对的一个重大课题。由于隐性债务具有不受公共意图管制、游离于预算管理之外、消失在政府债务统计之中,以及以企业为负债主体但最终由政府承担清偿责任的四项特质,其与显性债务存在着明显差异,有必要对隐性债务进行特殊的法律规制。大多数学者和机构将隐性债务直接认定为非法债务,但隐性债务在事实上可区分为合法与非法两种形式,合法的隐性债务包括合法的担保责任与合法的救助责任。隐性债务的主要风险表现为以企业债务形式规避政府债务的预算约束和法律约束、以政府担保责任或清偿责任实质性扩大政府债务规模与债务责任以及财政风险向政策性金融机构集中等情形。隐性债务之所以迅速增长,究其原因,在于地方政府专项债券发行动力不足、地方政府举债制度设计和实施的异化,以及地方政府举债的监管与监督机制的缺失。通过对显性债务与隐性债务的治理结构进行比较,可以发现显性债务依托《中华人民共和国预算法》及《中华人民共和国预算法实施条例》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》及《财政部关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》所构建的法律治理框架,以地方政府专项债的负债形式为抓手,形成了一套较为完整的地方政府债务管理体系。通过比较企业债务与政府债务的治理结构,可以发现上市公司对其隐性债务有严格的管控和治理机制,非上市公司依托风险预警机制等也较好地控制了隐性债务的规模,企业以其自身的盈利能力和未来收入作为承担债务责任的基础,形成了“自我风险—自我责任”的隐性债务控制范式。总结显性债务与企业债务的治理逻辑后,地方政府隐性债务应采取“公共风险——公共责任”的控制范式,用以突破地方政府隐性债务的治理困境。融资平台产生的隐性债务在地方政府隐性债务中比重最大,地方政府与融资平台财产与债务的关系混同问题十分突出。融资平台具有地方政府出资、投融资功能和企业法人这三项核心特质,地方政府与地方融资平台之间存在六大关系。地方政府隐性债务风险的防范中,仅规范融资平台一端力度显然不够,还需要组建国有资本投资运营公司,以建立与政府债务管理体制相配套的国有企业投资管理体制。厘清地方政府与融资平台财产与债务关系的核心,这需要将融资平台公司划分为三种类型分别予以治理,同时加强对融资平台的监管力度,推动融资平台市场化运作与转型,以最终实现融资平台法律治理的改革目标。基于“公共风险——公共责任”的控制范式,应分别对地方政府隐性债务的三类风险进行法律规制。对于以企业为举债主体而由政府最终承担清偿责任的风险,需要明确隐性债务的内涵和范围,厘清政企关系,清理规范融资平台公司。对于利用政府担保来实质性扩大政府债务的风险,在制度层面需要继续完善和推进分税制改革,理顺中央和地方事权与财权、财力与支出责任的划分范围,加强地方财源建设,保证地方政府履行公共职能所必需的财政资金。同时坚持举债法定、预算法定的原则,对隐性债务做合法性考量,规范发展合法的隐性债务,杜绝非法隐性债务的增量;在监管层面,应当建立政府问责制,加强人大对在预算全过程中对政府的监督作用;在法律层面,应当完善财政宪法,在财政领域引入宪法学的思维模式,将财政宪法成文化、规范化,提供一个实事求是、具有价值的法律表达框架。为了遏制财政风险向政策性金融机构转移并可能转化为金融风险的情况,应当积极推进政府债务置换,稳定化解存量债务,并要求商业银行坚持审慎信贷原则,防范影子银行对隐性债务的助推作用,同时响应国家建设多层次资本市场的呼吁,促进政策性金融机构的发展,以化解隐性债务风险,保障我国财政稳定和金融安全,促进经济的可持续发展。