政绩是指政府机构组织及其公职人员运用公共权力和公共资源谋取公共利益的行为结果,换句话说,就是公共权力主体以公共资源为成本而获得的收益。政绩观是人们的思想认识,是对政绩的主观看法,包括对什么是政绩、为谁创造政绩、如何创造政绩和怎样衡量政绩等问题的认识和态度。当前一些地方政府政绩观扭曲现象严重。地方政府政绩观扭曲尽管与当地一些主要领导干部行政能力不强有关,但对地方政府政绩观影响最大变量的却是现行的制度因素,也就是说,探析当前地方政府政绩观扭曲深层次原因就离不开对现行制度的分析。 在现行制度安排的框架下,从组织人事制度方面来说,选拔干部的民主机制和竞争机制不健全导致一些地方官员缺乏责任意识和服务意识,诱发干部“只对上负责,不对下负责”的非理性动机。缺少科学规范的选人用人标准和干部政绩考核体系存在严重的缺陷致使一些地方政府创造政绩的价值取向偏离。政府结构体系方面同样存在一些弊端。从上下级政府之间关系来看,一方面由于在人事和资源上受到上级的控制,地方政府实质上没有摆脱上级政府附属物的地位,另一方面,在决策权的下放方面忽视了权力与权利的规范化与明晰化,从某种意义上表现为“缺乏活力”与“缺乏约束”并存,从而导致地方政府盲目决策和政府行为扭曲现象频频发生。行政决策体制不健全、行政问责制缺位、对政府行为监督不力以及行政首长负责制实施不到位致使一些地方政府行为难以作到向选民负责,其政绩也难以令选民满意。 由此可见,当前规范政府行政行为的制度显然是一种制度非均衡状态,其主要表现:制度供给不足、制度供给过剩和制度运行机制不健全。当前地方政府政绩观的扭曲和地方政府的一些非理性的行为都是持续的制度非均衡状态的必然结果。制度变迁是推动制度非均衡到制度均衡的根本途径。在规范地方政府行为的制度变迁中,制度变迁的主体主要涉及三个方面的力量:中央政府、地方政府和社会大众。在中央政府与地方政府关系中,由于地方利益多元化趋势日益明显,地方政府追求局部利益而忽视整体利益的自利倾向开始显露,中央与地方关系中缺乏操作性较强的制度和法规便成为当前地方政府行为扭曲的制度根源之一。在地方政府与当地社会大众的博弈中,社会大众力量难以与地方政府抗衡。当地方政府利益与社会大众利益一致时,地方政府行为会促进地方经济的发展,反之,当地方政府利益甚至可以说当地方某些官员自身利益与社会大众利益不一致时,地方政府行为就难免不以牺牲社会利益而谋求自身利益。另一方面,由于推动制度变迁的成本较高,而规范地方政府行为的制度安排的实施所带来的收益是社会效益而不是直接的经济收益,其周期长,收益预期具有较强的不确定性,因此各制度变迁主体推动制度变迁的动力不足,从而导致制度供给不足和实施机制缺位。