行政处罚是行政行为的重要类型，也是执法实践中广泛使用的执法手段。然而，如此重要的一项法律概念，含义却没有完全澄清。这主要源于《行政处罚法》没有为行政处罚设定概念条款，仅通过第八条对六类典型种类作了“名称形式”上的列举，并辅之以“法律、行政法规规定的其他种类行政处罚”兜底。这一立法模式导致行政处罚概念内涵不清、外延模糊等问题，并由此引发实践中行政处罚的认识冲突，弱化了《行政处罚法》的控权功能。法律实践层面，行政处罚的概念具有明确权限设定的规范控制、行政程序的规制区分，以及诉讼规则的适用差异等功能。为此，必须溯及源头，澄清概念，理清外延。
　　为解决行政处罚的界定问题，学界提出了“形式符合说”“实质要件说”“功能性考量说”，但由于“形式符合说”的僵化性、“实质要件说”的多元性，以及“功能性考量说”的主观性，均未在学界取得共识。实际上，三者并非对立关系，而是从不同层面提供了识别行政处罚的方法。为此，可以通过体系化的安排，实现行政处罚界定方法的科学。概括来说，包括两个方面：首先，在立法文本层面，以“实质要件说”为主导，推动“形式符合说”更加科学，以“功能性考量说”为补充，为“实质要件说”“形式符合说”的完善提供实践经验；其次，在法律实践层面，确立“形式符合说”的优先地位，以“实质要件说”和“功能性考量说”为补充。如此，方能形成一套双层互补的界定行政处罚的方法论体系。就明确概念的具体内容而言，需借助“实质要件说”的主张，参照《行政许可法》《行政强制法》的立法惯例，通过提取行政处罚的“本质要素”（行政制裁）“条件要素”（违法行为）和“对象要素”（公民、法人和其他组织），为“行政处罚”确定概念条款。在外延方面，摒弃现有《行政处罚法》第八条所采取的“名称形式”的列举方式，改为以相对人的权益类别为标准，即人身、财产、名誉等，对行政处罚的外延作类型划分，同时辅之以兜底条款，以实现行政处罚种类的周延。此外，行政处罚的概念条款，最终需要具体运用到行政行为的区分中，才能得以深化，彰显价值。