20世纪八十年代开始,随着政府职能转变和公共行政改革在世界各国陆续展开,行政任务呈现急剧增加之势,与此同时,随着社会生活进步以及公众观念转变,越来越多的政府公共产品和普遍服务逐渐成为了公众生活的必需品,“有限政府”理念下的政府管理职能显然己无法满足社会变迁及公众需求,因此大量的非政府组织逐步参与公共管理活动,呈现出“行政权力社会化”、“行政主体多元化”现象。公用企业作为广义的社会组织之一,在日常生产和生活中,扮演越来越重要的角色,但我国行政法学界对公用企业还不够重视,从行政法的角度研究的不多。公用企业作为基本的公共产品和普遍服务的提供者,与公共利益息息相关,同时,公用企业还积极参与到社会公共管理活动中,有必要对公用企业在行政法中的地位和作用进行研究。围绕公用企业在行政法中的地位,文章重点研究了以下内容:首先通过对公用企业和行政主体的起源、定义和特点的分析研究,提出传统的行政主体理论已经不适应公用企业广泛参与社会管理活动的现状,需要对公用企业在行政法中的地位予以重视。行政主体的概念引入我国之后,一般理解为可以做行政诉讼被告的行政机关和被法律法规授权的组织,以行政权和行政机关为核心。随着社会发展,公众的需求日益增多,政府已经无法包揽一切,行政管理开始转型,国家向社会放权,公共行政得到发展,社会组织参与到社会管理中来。公用企业作为通过公用事业生产经营行为向社会公众提供公共产品和普遍服务并具有一定垄断性的经济实体,不同于一般的市场主体,具有公益性和公共性,并已经或多或少地承担了一定的社会管理职能。但在传统的国家行政模式和政府的规制之下,行政法学一直仅将公用企业作为行政规制对象看待。随着市场化、社会化逐步成为当下社会经济发展的潮流,传统的国家行政模式逐步改变,政府已经不再是行政权力唯一垄断者。传统的行政主体理论也应该扩展为以公共行政和公共机构为核心,将参与社会管理的各类社会力量都应该纳入行政主体研究范畴,包括替代政府提供大量公共产品和普遍服务的公用企业,以适应行政权社会化的需要和行政主体的多元化的趋势。其次通过对公用企业的发展历史、法律性质及行政权社会化的研究,结合我国行政执法和公用企业运营管理的现实状况,分析公用企业获得行政主体地位的可能性和必要性。一是公用企业同时具有公法人和私法人的性质。历史上的公用企业有属于私法人的时期,也有属于公法人的时期,其法律性质并不是一成不变的。现在各国的公用企业以独立于政府的企业形式,负责向公众提供公共产品和普遍服务,并以实现社会公共利益和满足公众需求为目标,同时具有公法人和私法人的特征。德国行政法把公用企业界定为“事实上或者法律上独立的、隶属于政府的经济组织。”日本,电力公司等公用企业与一般的企业不同,被划归到特殊法人中,并已经具有了行政主体的法律地位。二是行政权社会化发展让公用企业可以成为行政主体。从行政权的发展来看,从限权模式发展到授权模式,再发展到分权模式,全球都开始公共行政的改革,越来越多的社会组织参与到公共管理活动中来,两大法系都坚持认为公用企业向居民、家庭提供普遍的公共产品和服务的行为具有公法属性,此时的公用企业具有行政主体地位。三是各国的司法实践都承认了公用企业的行政主体地位。各国通过司法案例发展了职能本质、政府行为、生存照顾义务、公共服务理论等多种判断公用企业行为性质的方式。是否民营化、谁是投资人,对法院关于企业行为性质的判决没有影响。对于民营化之后的公用企业,各国法院的判决都根据公用企业的具体行为来进行判断,德国、英国、美国等各国的法院都认为对某一机构性质进行判断的最主要的基础在于该机构所从事的行为性质以及该行为所产生的社会后果,如果某一机构拥有“公共职能”或者其行为具有公法效果,那么原则上就具有了类似于政府机构的法律地位。公用企业的民营化没有改变公用企业提供公共产品和普遍服务的公共性。四是我国的公用企业有获得行政主体地位的现实需要。基于公用企业在维护社会公共秩序和促进经济社会发展方面的特殊功能,在我国地方警力资源有限、行政执法难以满足公用企业日常运营需要的现实情况下,公用企业迫切需要获得行政主体地位,享有一定的公共行政权力,以维护自身的正常运营和日常管理需要。再次结合我国的立法和实践情况,对我国公用企业行政权的取得方式、具体内容、运行情况进行了研究。行政权是公用企业作为行政主体的核心内容。根据卢梭的社会契约论,国家或政府所拥有的权力不过是人民基于契约而将一部分权力让渡给它们,公用企业获得的行政权也是人民基于契约而让渡的。公用企业获得一定的行政权符合科学分配公权力的要求,也是我国民主行政发展的客观需要,能够可以更好地维护公共利益。我国的公用企业根据法规授权、行政授权、政府委托及行政合同等方式已经具有一定的行政许可权、处罚权、检查权等。例如在公用设施防护保护区内进行相关活动需要征求公用企业的同意、对公用设施进行维护检查、对使用人的行李或人身进行安全检查、对违法破环公用设施设备的行为予以制止、对部分违法行为进行处罚等。实际上,很多公用企业为了维护各类设施设备的正常运转,避免人为的破坏,都组建了自己的执法队伍,有企业的执法队伍得到地方立法的授权,以自己的名义执法,如上海、广州等城市的地铁公司;有企业的执法队伍通过地方政府委托,以行政机关的名义执法,如深圳、合肥等地的地铁公司;更多的公用企业的执法队伍通过与地方政府执法机构联合执法的方式,参与到具体的执法工作中,如很多燃气公司的执法队。四是根据我国公用企业行政权的运行情况,对公用企业行政主体地位确认现实存在的问题进行了分析并提出了完善的建议。由于我国公用企业没有统一的立法,公用企业的性质、地位、职责、监管等没有明确规定,公用企业行政权的相关规定也比较原则,处于欲说还休的模糊状态,各行业、各地区的立法和实际操作差异较大,实践中产生了很多问题。一方面公用企业获得的授权非常有限,且存在行政强制力缺乏、处罚权威慑不足、审批权程序不明等问题,难以满足日常管理的需要,很多管理活动都需要依靠行政机关的支持;另一方面公众普遍反映公用企业过于强势,存在权力滥用的现象,公用企业行政权实施效果有待提高。因此,按照行政法的基本原则,有必要通过立法进一步对公用企业的主体地位和权力内容进行明确,让公用企业行政权合法合理、适度必要、具有确定性和可预测性且行使程序正当、公正。同时,公用企业需要加强自律制度建设,以维护自己的公共形象并避免外界的不当干预。最后对公用企业行政权的监督制度进行了研究。“把权力关进笼子里”,有权力就应该有监督。由于监督制度的缺失,按照尊重企业独立经营与保护商业秘密的要求,外界难以介入公用企业的经营过程,无法对公用企业的日常行为进行全面的监督。在承认公用企业的行政主体地位和拥有一定的公共行政权力之后,为避免其利用自己的地位和权力侵害公众的权益,需要完善一系列的监督制度,全面规范并合理限制行政权的行使。改变目前当事人只能按照合同纠纷、侵权责任等民事方式维护自己利益的方式,将公用企业进行公共管理以及提供公共产品和普遍服务的行为作为行政行为进行监管,将此时的公用企业作为行政主体,将对相关当事人造成的侵害纳入国家赔偿范围,由公共企业承担赔偿责任,政府承担补充担保责任,当事人可以通过行政复议、行政诉讼等多种途径维权,有利于减轻当事人的举证责任,降低维权成本,更好地维护公众的利益。