自1994年分税制改革后,中央财政与地方财政的收入分配格局发生变动,简单来说,就是财权上移,事权下放,这种布局导致地方财力不足。由于我国《预算法》不允许地方政府自行发行债券,我国的转移支付制度尚不完善,使的在短期内依靠现有的政策难以尽快解决地方财政问题。同时,受前些年国际经济不景气,贸易环境复杂化的影响,拉动经济增长的有效手段之一——出口效用大打折扣,实体经济发展受挫,地方财政雪上加霜。在我国调整经济发展策略,把发展重心转移到依靠拉动内需及国内投资上之后,受传统习惯的影响,居民储蓄依然保持一个较高的数额,内需的调动幅度没有达到预期,于是投资凭借其对发展经济的乘数效应,就成为推动经济发展的重要手段,而在投资热潮中,地方政府则实际上是一个区域内投资的引导者；但是由于受区域分割影响,以及地方政府盲目攀比等因素的影响,导致了相当规模的重复建设,浪费了大量的物力、财力,于是高能耗,高投资的产业成为国家宏观政策调整的重点,通过整顿,满足了良性经济发展的需要。受美国次贷危机的影响,我国实体经济受到冲击,实体经济投资额度减少,社会产生了大量游资。一方面,拥有土地管理权限的地方政府背负财政以及发展经济压力,寻求解决之道；一方面,社会游资受房地产行业高利润的诱惑,需求投资之渠,于是,当这两个主体结合时,很自然就出现了房地产市场持续火爆的情景。地方政府从土地出让,流通环节获得了巨额的收入,地方财政收入逐渐依靠土地收入,土地财政问题也就产生了。土地财政在一些文章中被称为“卖地财政”,因为其源头是国有土地使用权的出让。土地本身就是一种不可再生资源,这就从根本上决定了这个源头的不可持续性,也决定了建立在其基础之上的财政运转模式的不可持续性,当前土地出让的增加不是经济发展的需要,而是一种透支未来资源和社会财富的不健康的经济发展方式。在土地财政蓬勃发展的同时,其所带来的负面效应也在蔓延。就一个社会整体来说,收入与支出应该是基本对应的,当以土地财政为主要方式带来的地方政府收入增加时,社会支出也就会增加,于是高昂的房价成为居民的沉重负担,社会财富分配偏离了公平的轨道；土地财政特有的运行模式,注定了其对众多其他行业的牵连性,同时也带来巨大的潜在风险,如金融风险,财政风险等。考虑到这些因素,在分析土地财政时就需要结合其历史背景,在已有的制度中寻找其产生的原因,进行规范分析；同时需要结合适时政策、国内外环境,进行实证分析；试图阐明土地财政产生的制度根源,并探索找到一条解决这一问题的长效机制。本文主要通过对当前我国实行的土地制度,包括土地所有权制度、流转制度、补偿制度的分析,同时结合1994年后形成的新财政体制,试图从制度角度寻觅土地财政产生的原因,及其可能形成的风险。随后在此基础上尝试从理论角度建立一种对现有制度的改良方法,以实现解决土地财政问题的理想。由于本人理论水平有限,相关知识积累不足,参考资料准备不充分,使得文章理论分析深度不够,新制度框架的设计不系统,有待于专家、学者批评指正。