城投债是我国特定经济环境下产生的一种应势而生的地方政府替代性融资方式,是中国现阶段特有的金融创新。近十余年来,伴随我国经济发展和城镇化的快速进程,地方政府主导成立了各类融资平台,造成地方债务规模的急剧膨胀,地方政府的债务融资行为及相关风险越发引人注目。尽管相关监管政策日趋严格,但城投债作为地方政府债务的主要来源,其发行数量和规模还是不见减少,2019和2018年相应的期间发债规模为3.1万亿元和2.3万亿元,年末余额则高达8万亿元和7.7万亿元。目前,余量城投债亟待偿还,新的增量不断累积,要想解决和防范城投债风险,从不同角度了解导致其膨胀的原因和动力机制至关重要。本文注意到政策不确定性已成为影响微观主体决策表现的一个重要因素。政策不确定性必然会诱发企业和投资者不确定预期,进而对城投债发行造成影响。目前中国经济进入新常态,企业和个体在一定程度上面临的宏观政策不确定性会对其经营决策产生影响;另外,在我国财政分权和以相对绩效为核心的晋升考核体制下,地方官员往往拥有较大自由裁量权决定地方事务,官员变更必然会引起区域层面的政策不稳定性,进而引起城投债发行的变化。围绕该问题,本文基于政策不确定性理论,创新性地将宏观、区域政策不确定性与城投债发行置于同一框架下对影响机制进行理论分析和实证分析,并为经济现象提供较为完备的理论支撑和现实解释。本文主要研究结论如下:（1）随着我国经济转型的不断深入,宏观角度的政策不确定性促进了城投债发行,主要原因有:地方债的避险特性和“城投信仰”使得发债容易;城镇化进程和政治激励的思维模式助推了地方政府的举债冲动。（2）区域的政策不确定性一定程度上抑制了城投债发行,这是因为官员的权利更替会通过破坏原有政企关系、经历政府工作“断档期”以及提高企业“等待价值”等渠道暂时抑制城投债发行。同时官员任期越短,“短视化”行为越严重,发债冲动越大。（3）地区发展不平衡的国情导致了举债行为的差异性。具体表现为,经济实力雄厚的发达地区具备更强的融资能力和偿债能力,因此即使其在财务赤字率高的情况下也有能力发债;相反西部地区经济转型困难,财政能力弱而负债高。这限制了政府的举债能力,也提高了举债融资成本,因此城投债的膨胀速度相对较缓。基于此本文提出建议,中央相关决策制定者采取可预见行为减轻政策波动,尽量减少政策的不确定性,稳定和提高市场信心;地方政府的主要官员适度变更,确保任期相对稳定,主抓基建质量,对举债行为进行约束,强化责任追究制度;债务“结构性”去杠杆,非“一刀切”地取消地方政府融资行为,以防止对地方发展经济的能力和积极性产生不可估量的负面影响;国家对地方政府举债的战略导向进行适当引领。