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公共财政是一种随市场经济的产生而产生、随市场经济的发展而发展的财政模式。公共财政实质上也影响了对政府财政职能的定位,直接引起我国政府经济行为的变革,也必将推进预算行为模式的变革。 一、西方公共财政理论的发展历程。 第一个阶段:古典经济学家自由主义思想指导下的财政学。认为市场在资源配置中的神圣地位不可侵犯,政府的财政行为从属于市场机制,即:支出规模越小越好,财政税负越轻越好,在收支安排上谋求平衡,反对财政赤字。 第二个阶段:凯恩斯国家干预经济思想指导下的财政学。在福利经济学等发展背景下,随着20世纪30年代大萧条危机的出现,凯恩斯主义国家干预经济思想由此应运而生。凯恩斯首次赋予政府以稳定经济的职能,界定了政府的干预范围,塑造了一套宏观稳定机制。 第三个阶段:新保守主义经济学与财政学内涵的变化。70年代的滞胀对凯恩斯主义提出了严重的挑战,自由经济思想回归。新保守主义经济学特征是反对国家对经济的过度干预,主张强化市场机制的条件作用。其中,以布坎南为首的公共选择学派发端于20世纪50年代,在分析国家与市场关系的基础上,提出了“政府失败”的命题,反对政府干预。新的财政理论以公共选择理论作为基础,融合政治学和社会学的思想,对公共部门的决策过程与不同决策结构的运行机制进行了分析。 第四个阶段:新凯恩斯主义兴起和“公共经济学”(Public Economic)确立。新保守主义经济学难以解决实际经济问题。在新的条件下,凯恩斯主义获得复兴。新凯恩斯主义者十分注重政府干预经济的积极作用。 经过这四个阶段的发展,确立了公共财政“应对市场失灵的明确的目标。具有清晰的边界和规则。具有非营利性(与市场不能构成替代)。具有严格的规范性”的基本特点。这些特点,既是公共财政自身发展的完善,也是社会制度安排的必然要求。 二、新中国财政理论的演进 和西方国家不同,建国初,中国财政理论的主要来源还是从前苏联引进的占据统治地位的“货币关系论”,此后,国家分配论成为主要理论。 20世纪90年代,随着党的十四大提出建立社会主义市场经济体制,我国财政学界开始注重对源于西方的“公共财政论”的认识与辨析,一度引起关于“国家分配论”和“公共财政论”的理论争论。公共财政适应于市场经济、是中国财政改革的目标模式的观念,逐步深入人心。就公共财政职能的概念进行归纳:一是资源配置职能。二是收入分配职能。三是宏观调控职能。四是监督职能。 随着中国以市场化为导向的经济体制改革逐步深入,建立公共财政框架的要求,明确写入了中央全会的文件和国家发展规划。从实践看,我国公共财政体系的具体实践有这么几个特点:一、调整资源配置,确立公共财政理论下的分配顺序。二、调节收入分配,提供社会公共服务。三是确立公共财政宏观调控的主导地位。促进社会经济持续稳定、健康、有序地发展。四是加强了对财政的监督。种种变化是具有公共财政的积极意义的,趋于现代财政理念。 三、公共财政体系下的国家预算管理制度 “公共财政”之所以是与市场经济相适应的财政类型,不仅在于它赖以存在的制度基础是市场经济体制以及它所具有的与市场经济体制的融合性,而且更在于它是受市场约束和规范的财政。政府预算制度的产生为市场对政府经济行为进行约束提供了一个基本手段。因此,公共财政下的政府预算制度至少应具备以下基本特点:(一)权威性。国家预算是通过相应的法律程序确立的;(二)整体性。国家预算必须全部统一进行管理;(三)公众性。确保这种监控者与使用者的利益交锋存在稳定的可预期性,避免额外的损失。 四、我国的国家预算管理制度 从管理角度看,建国50年来,我国的预算管理制度大体上经历了计划经济和市场经济两个阶段: 计划经济时期的预算管理经历了统收统支、总额分成、分级包干等多个历史阶段:保持了长期相对稳定。市场经济条件下,以1992年开始实施的《国家预算管理条例》为标志,我国的预算管理制度进入了新的改革道路。1995年开始实施的《中华人民共和国预算法》又进一步明确将中央预算和地方预算划分为公共预算、国有资产经营预算和社会保障预算三部分。改革的方向,则是建立公共财政,按照“公共财政”对政府预算制度的基本要求来改革我国预算体制。 从法制角度观察,我国预算管理已经具有相对完备的程序,提高了预算的权威性、准确性、透明度和法制化程度。但是也存在一些问题:一是制度外、预算外收入屡禁不止。二是财政支出运行机制调整相对缓慢。三是预算管理不规范。包括执行严肃性差、透明度不够和监督明显滞后等。 五、公共财政导向下的国家预算管理改革 在现代公共财政理论和现实预算实践,强化我国预算管理的新思路,以求实现博弈与约束的统一。 一是提升预算管理的法制化程度,采取强化预算法制观念、完善法治程序、加快法律协调等三个方面的政策措施,树立公众的预算法制观念,形成良好的预算法制环境。 二是提升监控者功能。主要是加强人大的预算决策功能。发挥层次不同的立体监控体系作用。严格按照“监控者规则”行事;相对建立削弱资金使用者自由裁量权和否定基数加增长的天然合理性。 三是提升预算监督和绩效评价力度。严格实施规范化、法律化的预算监督。完备制度上的建设。发挥和加强人大的监督力量,审计划归人大管理。 四、提升预算管理水平。坚决实施预算的统一管理,将预算外和制度外收支都纳入预算统一进行管理。建立标准化的国家预算管理解决方案。