“法律的制定者是谁”这个问题一直为国内外学者所探讨。根据我国目前的法律规定,立法者是法律的制定者。而在特定的情形下,对立法起到主导作用的则是立法工作者,也更容易被学界所忽视。例如,在编制立法规划和计划过程中,法工委的立法工作者基于其个人和群体的动机、价值观和心态等多方面的因素而做出的取舍意见对于立法规划草案的起草起到举足轻重的作用。再比如,立法者在审议提案主体所提交的法律草案时,负责法案起草的立法工作者是否以某种既有的想法或者价值理念影响着立法者这一问题尚存疑问。“隐性立法程序”是笔者在部分学者提出类似概念的基础上所创造的一个相关概念。“隐性立法程序”是立法工作者所活跃的立法程序,“隐性立法程序”和“显性立法程序”具有一定的对应关系,二者共同在立法实践中发挥着重要的作用。但目前,学术界关于立法程序的研究偏重于显性立法程序的研究,而关于隐性立法程序的研究相对薄弱;关于显性立法程序中的立法者的研究相对较多,而对于隐性立法程序中隐性立法者所产生的作用的研究相对较少;关于立法程序的研究的实务操作性不强,虽然近年来对理论联系实际的关注点逐年增高,但仍然很少有对实务具有建设性的理论成果,学术界应当着重探讨可操作性强的立法建议。本文首先针对显性立法程序以及隐性立法程序的研究思路进行体系化思考,指出以立法者为中心以及以立法工作者为中心的研究思路,并提出从立法者中心向立法工作者中心的重心转换。紧接着,对隐性立法程序进行了类型化分析,从立法规划、法案起草、立法审议、适用解释四大场域逐一分析了立法工作者在隐性立法程序中的影响方式。之后,从民主理论和精英理论两个角度逐一分析立法工作者在四大场域中的正当性,从不同角度分析所存在的争议焦点并提出作者自己的观点。最后,在以上分析的基础上,提出对隐性立法程序进行制度性优化的建议,为未来的立法实践提供一定的参考。