本文以民国时期的河南县政为研究对象,从制度、人、事三个角度对之进行研究。本研究共分五章,各章要点如下:第一章,绪论,主要阐明县的实质,以及县制、县政的内涵及其相互关系。县实质上是一个物质载体,它的场域就是国家与社会、政府与民众的交接之处,它的内容就是国家与社会、政府与民众在彼此权利与义务方面的运动及在人、财、物和信息等方面的互动交流。县制与县政实质上是县的本质的不同方面。县制于中国有着悠久的历史。它型塑了中央集权专制国家,此类国家的建立标志着国家结构内部的矛盾得以解决,而新的矛盾——国家与社会间的矛盾因之伴生。第二章,县政之制。起自清末新政直至1930年代,县制的近代化变迁步履维艰。从有关县制的制度变迁上看,先有古代的在弱官治(有统治职能而无社会职能)基础上的弱自治,然后,近代化县制开始发轫,官治与自治都开始强化,二者一直在碰撞,北京政府时期基本上是“官治”与“自治”并存,虽不平分秋色,但尚有一定的自治;南京国民政府时期则“官治”日益强大,“自治”日益式微,“官治”吸融了“自治”,至1939年,国民党推行新县制,又在官治达到终极层次的基础上实行新的历史条件下的自治——即“官治”统驭下的“自治”,然而,即使这种自治也未能在现实中得到实质性的落实。笔者要具体指出的是:“裁局改科”是清末以来“官治”与“自治”之间碰撞的历史转折点,“官治”由此开始占上风;保甲制度的推行与实行分区设署是清末以来“官治”与“自治”之间碰撞的巅峰,“官治”由此确立了其强势地位。立足于旧“官治”基础上的“地方自治”在近代官治的进逼下被吸融被弱化,沦为“官治”的附庸。第三章,县政之人,民国时期,县制总体上是近代化性质的,并且基本上始终是向着近代化的方向的。但县政人治色彩浓厚。如:县官的任期短,本兼职太多,承包财政,亲朋随同赴任,离任时需办理繁琐的交代。而其县政人员,在北京政府时期,依然是旧人员,经过自然淘汰,到1930年代虽已不多见,私人性的特征依然很明显,这说明近代化县制的建成仍是表面现象。第四章,县政之事,制度与人在现实中的纠葛,具体地反映在事上。财政方面,机构繁杂多变,地丁和杂捐成为河南各县的主要财政收入来源;教育方面,县主要负责初级教育,学龄儿童入学率低,教师待遇差;警政则经过演变,官方的警政系统与自治的警政系统并存,后者总体来说是前者的附庸;县警的装备差,待遇低,薪饷费占经费支出的绝大部分,是维持型的警政;建设方面基本上是起步的阶段。自治县政的县政系统最终演变为官治县政系统。反映了国家机构的向下扩张。县的司法机构并非完全独立于行政,县官兼理司法在民国时期的河南省是较普遍存在的,行政力量往往主导司法。这亦说明近代化县制的建成仍是表面现象。第五章,结论,制度无疑是近代化的,但人的近代化尚远落后于制度的期望,以致近代化的事总是举步维艰。在中国“自治”必然以“官治”为基础,“自治”势必先为“官治”提供辅助,使官治得以强化与深化,并以此为基础,再在一个更高的历史层次上推行自治,强化与深化自治,从而达到官治与自治的双强与双赢。国家与社会,政府与民众的关系一直是运动的,双方基于本身的利益,一直是一种“零——和”的博弈关系。但因在中国的历史上,官方一直占主导地位,所以在这种新的历史阶段,官方自觉地维护自己的利益,而不自觉地忽视了压迫了民众的利益,这就呈现出这一阶段的特征:规范性官治科层结构的确立。这是中国历史发展的客观结果,也是一种历史必然,在此基础上,要调整国家与社会,政府与民众的关系,以达到二者彼此尊重各自的权利义务,国家服务于社会,政府服务于民间的双强共赢、和谐合作的历史状态。综上,民国时期的河南县政,可谓有近代化之形而无近代化之实。原因概在于,自治县政的萎缩,使本可以发展成为与国家势均力敌的制衡者不可能出现了,既然无制约国家者,那么,国家与社会的关系就依然是非良性的。