最低生活保障制度是世界上绝大多数市场经济国家普遍实行的以保障全体公民基本生存权利为目的的社会保障制度。最低生活保障制度是社会保障体系中最后的一道“防火墙”,是作为现代化国家的社会保障体系中必不可少的重要组成部分。温家宝总理在十届全国人大五次会议的政府工作报告中提出,今年要在全国范围建立农村最低生活保障制度。胡锦涛同志在参加十届全国人大五次会议时也强调,要逐步建立覆盖城乡居民的社会保障体系,让应该享受农村最低生活保障的农民群众得到最低生活保障。我国构建农村最低生活保障制度的最早是1994年在山西省民政厅在阳泉市开展的农村社会保障制度的试点。1996年,民政部正式印发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》。该《意见》要求:“积极稳妥地建立农村社会保障制度。各地要积极试点,稳步推进。开展农村社会保障体系建设的地方,都应该把建立最低生活保障制度作为重点,即使标准低一点,也要把这项制度建立起来。”从1994年试点开始,到2006年全国有2000多个县级行政村建立了农村最低生活保障制度,保障对象985万人,约占农村贫困人口总数的42%。其中北京、上海、浙江、广东、福建、江苏、天津、辽宁等省(直辖市、自治区),正在以实施农村最低生活保障制度为主,探索建立城乡一体化的最低生活保障制度。目前领到农村低保证的有将近440万人,共支出农村最低生活保障资金12.6亿元。中西部其余23省(自治区、直辖市),以实施特困救助为主,领到特困证的将近800万人,共支出特困救助资金18.3亿元。据调查统计,目前全国农村共需要救助的特困人口1972万,东部8省市领取低保证的和中部23省份领取特困证的合计共有1257万人,得到农村最低生活保障救助的占调查特困人口的64%。2006年12月23日闭幕的中央农村工作会议首次明确提出,2007年我国将积极探索在全国范围内建立农村最低生活保障制度。随着农村最低生活保障制度的在全国范围的不断建立,农村最低生活保障制存在的问题也越来越引起社会各方面的关注,多数研究此问题的专家学者已达成的共识认为建立农村最低生活保障制度的难点和重点在于资金筹集困难或保障资金不足。现行的农村最低生活保障制度主要采取市、县财政分担,省财政给予适当补助的筹资模式,中央财政至今未安排农村最低生活保障资金。经济条件尚好的东部沿海地区问题不大,但经济欠发达的中西部地区尤其是国家级、省级贫困县的财政压力很大。目前,全国未全面建立农村最低生活保制度的省(自治区)有11个,全部处于中西部地区;未建立或全部建立农村最低生活保制度的县(市、区)有1401个,85%在中西部地区。可见,中西部地区将成为全面建立农村最低生活保障制度的主战场,中央及各省政府应把这些地区作为投入支持财力的重点,加大支持、倾斜力度。因此,本文以安徽省宿州市墉桥区的农村最低生活保障制度建设为实证研究,通过实证分析,提出解决资金困难的有效途径,为如何完善此项制度提出合理的解决办法。从实践角度拟为中部地区各级政府为建立和完善农村最低生活保障制度提供理论依据,为积极建立此项制度给政府提供了针一对性和操作性的政策建议。